[ 施春 ]——(2006-8-13) / 已閱22151次
淺析審理人民法院國家賠償確認案件的違法行為確認和舉證責任分配
施春 彭璇
【論文摘要】最高人民法院《關于審理人民法院國家賠償確認案件若干問題的規定（試行）》（以下簡稱《規定》），對賠償確認案件從確認申請人的主體、確認機關、立案條件、審限、審判組織等方面均做了較為詳細的規定，為正確審理人民法院在審判和執行中違法侵權的確認案件提供了切實可行的程序保障。其中第9條關于審理確認案件應當審查的主要內容、第11條應當確認違法的15種情形等規定，也使受理確認案件的人民法院在實體上基本有章可循。但該《規定》對于如何確認人民法院的審判和執行行為是否違法、確認案件如何進行舉證責任分配、法院不積極履行舉證責任，能否依舉證不能確認違法等相關問題沒有做出具體規定，致使實踐中難以操作。本文對此進行了初步探討。（全文共6029字）
人民法院國家賠償的確認，是指法律授權的人民法院根據賠償申請人的申請，依照法定程序對被申請的人民法院及其工作人員在審判及執行過程中的司法行為進行審查做出是否違法侵權的結論。
一、如何確認人民法院的審判和執行行為是否違法
人民法院在審理賠償確認案件中，首先需要解決的問題就是對法院及其工作人員的司法行為是否“違法”進行認定，這是關鍵，也是實際操作中的難點所在。筆者以《規定》第十一條為依據，對人民法院審判和執行過程中的違法行為構成要件分析如下：
（一）違法行為主體必須是人民法院及其工作人員。
在人民法院國家賠償確認案件中違法主體具有特定性，必須是人民法院及其工作人員，只有具有這種特定身份才能成為人民法院國家賠償確認案件中違法行為的主體，這是人民法院承擔賠償責任的基礎。人民法院具有公共利益代表的抽象法律人格，其職能不能自行實現，需要借助其內部工作人員來完成。筆者認為《規定》所指的人民法院工作人員是依法在人民法院審判及執行過程享有司法程序的訴訟指揮權和執行命令權的審判人員、法警和執行官。審判人員、法警和執行官在審判及執行過程中行使司法程序的訴訟指揮權和執行命令權所造成的損害后果應由法院來承擔。
（二）須有合法權益受到損害的客觀事實
合法權益受到損害是引起人民法院國家賠償的前提。人民法院國家賠償意義上的損害，是指人民法院工作人員違法行使司法權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益，所造成的損害結果。損害包括人身損害和財產損害。根據《國家賠償法》的規定，我國的國家賠償是法定賠償，目前只對人身和財產所造成的直接的、物質的損害有明確的賠償規定，對于間接損害和精神損害《國家賠償法》及其相關司法解釋均未做出具體規定。
在認定損害時，筆者以為應注意下列情況：第一，須損害結果已經發生，并且客觀存在。任何主觀臆造的損害結果均不能認定為人民法院國家賠償意義上的損害。第二，損害的必須是合法權益。《規定》第一條明確了受害人受到損害的權益必須是合法權益。非法權益受到損害，不存在國家賠償的問題。第三，職務違法侵權賠償責任是一種“實際損害賠償”的補救性責任，而非懲戒性法律責任 。
筆者認為，在實踐中對人民法院違法行為進行確認時,應在堅持原則，維護好群眾合法權益的基礎上，兼顧人民法院審判權威，可根據損害的客觀事實靈活而準確地進行違法確認。如人民法院及其工作人員侵犯了公民、法人或者其他組織的合法權益，但沒有造成實際損害的，或者屬于一般的違法行為沒有給相對人造成直接損失的，經與確認申請人協商可通過其他途徑彌補的，可不進行違法確認。
（三）違法行為必須是法院違法行使職權的具體行為
人民法院及其工作人員的行為違法包括兩個基本要素：職務行為和違法行為。如何認定職務行為？我國學者多數主張客觀說，筆者也贊同，即人民法院及其工作人員造成損害后果的行為具有利用職權的外在形式，便構成執行職務的行為。職務行為的認定必須有一定的范圍和界限，不能隨意擴大或者縮小。《規定》中的職務行為是指在原審判、執行過程中實施的司法行為,即引起人民法院賠償的違法行為必須是人民法院及其工作人員在原審判、執行過程中發生的。如果人民法院工作人員不是在原審判、執行過程中，或者在原審判、執行過程中實施了與司法無關的個人行為所致的損害，人民法院是不承擔國家賠償責任的。
人民法院職務違法行為是指人民法院及其工作人員違法執行職務的行為。筆者認為在對人民法院及其工作人員職務違法性審查時，應注意下列幾點：第一，其違法行為是否是人民法院及其工作人員違法行使職權的行為。人民法院及其工作人員合法行使職權的行為，即使損害了公民的權益，也只能構成損失補償的理由，而不會導致國家賠償責任。第二，人民法院以外的原因引起當事人的權利受侵犯的，不能申請賠償確認。例如，如果是債權人申請財產保全錯誤、債權人提供用于保全或執行的標的物錯誤、法院保全的財產被當事人或其他人轉移、毀損而引起權利人的損失等，均不屬于人民法院國家賠償的范圍。第三，人民法院及其工作人員的違法行為是一種具體司法行為，除了積極的作為以外，消極的不作為也可以構成。例如對已經發現的被執行人的財產，故意拖延執行或不執行，導致被執行人財產流失、對查封、扣押的財物不履行監管職責，發生滅失或者其他嚴重后果等均屬消極不作為。
（四）引起人民法院國家賠償的行為必須具有違法性
人民法院及其工作人員行使職權的違法性，是引起人民法院國家賠償的根本原因，是確認其行為違法的主要構成要件。人民法院及其工作人員行為的違法性是指人民法院及其工作人員在原審判、執行過程中履行職務的行為具有違法的特點，即引起人民法院國家賠償的行為必須是違法執行職務行為。在確認案件中，人民法院及其工作人員行為的違法性主要表現在法院及其工作人員違反法律規定行使職權或不履行法定職責、法院及其工作人員行使職權行為不符合法定程序、法院及其工作人員行使職權行為沒有法律依據或超出法律規定的范圍行使職權，即出現了《規定》第十一條所列舉的15項違法情形。據此，筆者認為在審理人民法院國家賠償確認案件中，應以《規定》第十一條作為判斷人民法院及其工作人員是否違法的標準，對人民法院及其工作人員的司法行為進行審查，審查其原作出的司法行為是否有法律依據，是否超出法律規定的范圍，是否符合法定程序、是否超越職權或濫用職權、是否不履行或拖延履行法定職責等。
（五）職務違法行為與損害事實有因果關系
損害事實與行為結果之間的因果關系是一個有機的整體，對人民法院及其工作人員的行為進行違法性審查時，應同時查明作為因的違法司法行為和作為果的損害事實。人民法院及其工作人員的違法行為必須與損害結果有因果關系，且這種因果關系需限定在直接因果關系上。即人民法院及其工作人員的違法行為與受害人的損害事實間應存在邏輯上的直接關系，但并不要求人民法院及其工作人員的違法行為必然導致損害結果，只要人民法院及其工作人員的違法行為是導致損害結果的一個較近原因即可認定其違法行為與損害事實間有因果關系。
綜上所述，筆者認為，對人民法院及其工作人員司法行為的違法性認定不僅要經得住程序公平、正義的推敲，也要最大程度的實現實質公平、正義。在審理人民法院國家賠償確認案件時，要深刻領會《規定》精神，根據人民法院及其工作人員違法行為具有違法主體特定性、損害事實客觀性、職務行為違法性等特點，準確判斷人民法院及其工作人員的司法行為是否違法。同時，筆者以為還應從立法上進一步明確人民法院及其工作人員違法行為的免責情形。這樣既有利于指導各級人民法院在審理此類案件中明確把握認定違法行為，又明示申請人如果其提請確認的行為屬免責情形將不予以確認。
二、人民法院國家賠償確認案件舉證責任的分配
舉證責任是法律規定由特定的當事人對特定的事項所承擔的提供證據證明其訴訟主張的責任，負有舉證責任的一方不能提供證據時，則對自己的主張承擔不利法律后果的制度 。合理地分配舉證責任，不僅關系到法律的實體公正能否在訴訟中得到實現，而且關系到能否構建一個有效率的訴訟程序，因此舉證責任的分配在訴訟中占有非常重要的地位。人民法院在審理確認案件中，應當合理分配舉證責任。
（一）人民法院的舉證責任
民事侵權訴訟中有“舉證責任倒置”一說，脫胎于民事賠償的國家賠償確認案件審理，當然也可以適用“舉證責任倒置”。《規定》第十六條規定：原作出司法行為的人民法院有義務對其行為的合法性作出說明。 “這一規定實質上規定了在確認人民法院司法行為違法案件的審判中，適用舉證責任倒置原則，即作出原司法行為的人民法院承擔舉證責任。” 據此，舉證責任倒置原則成為了人民法院國家賠償確認案件中舉證責任分配的一個基本原則。即由被申請確認的人民法院承擔主要舉證責任，司法行為是否違法由被申請確認的人民法院自己找證據辯解。筆者認為在確認案件的審判中適用舉證責任倒置，確立人民法院對被訴具體司法行為的合法性負擔舉證責任主要基于下列原因：
第一, 由被申請的法院負擔舉證責任，體現公平原則。確認的申請人是公民、法人和其他組織，而被請求確認的賠償義務機關是依法享有國家司法權的人民法院，其不僅權利帶有國家強制力的特征，還占有、控制大量信息，在司法活動中起著決定、支配性作用。另外，在人民法院國家賠償確認案件中，負責審理人民法院國家賠償案件的也是法院。據此可見，在人民法院國家賠償確認案件中，人民法院處于主導地位，在確認案件審判中明顯占據優勢地位。
第二,由被申請的人民法院負擔舉證責任，有利于發揮其舉證優勢。在確認案件中，進行司法審查的核心問題是法院行為的合法性。原司法行為是由被申請的法院作出的，被申請的法院掌握了作出原司法行為的事實和法律依據，所以被申請的人民法院的舉證能力較申請人強。另外，從事物內在規定性看，不合法性是對合法性的否定，合法性屬于積極事實，不合法性屬于消極事實。“積極事實是肯定自身而否定外在的一切事實，因而范圍較小，容易證明；消極事實是否定自身而肯定外在的一切事實，因而范圍較大，難以證明。” 所以，從揭示案件事實真相的角度出發，筆者認為人民法院應對被訴具體司法行為的合法性負擔舉證責任。
第三，由被申請的人民法院負擔舉證責任，可以有效促進人民法院公正司法，嚴格依法辦案。要求人民法院對其行為合法性承擔舉證責任，實質上是要求人民法院嚴格按照“以事實為依據，以法律為準繩”的基本原則，在具有事實根據和法律根據的前提下，作出具體司法行為。如果其作出的具體司法行為沒有事實根據和法律根據則面臨著否定性法律評價的后果。
那么被申請的人民法院到底應該承擔哪些舉證責任呢？筆者認為，第一，無論確認申請人的證據是否成立，作出原司法行為的人民法院都應當對自己作為或不作為的司法行為的合法性作出說明。第二，提供證據證明免責事由，提供證據證明違法的司法行為與損害結果之間不存在因果關系。第三，被申請的人民法院有權利提供證據否定賠償請求人主張的損害事實、結果，不能否定的，不免除賠償請求人的舉證責任。
（二）申請人應承擔的舉證責任
雖然舉證責任倒置是審理人民法院國家賠償確認案件的一個基本原則，但并非意味著確認申請人在確認案件中不承擔任何舉證責任。“關于申請確認人民法院不作為構成違法的證據責任問題，確認申請人及被申請的人民法院均應承擔相應的舉證責任，即申請確認人民法院不作為構成違法，實行舉證責任分擔原則。關于確認申請人因人身權損害申請確認違法的，確認申請人應當承擔舉證責任。” 據此，我們可以看出國家賠償確認案件中除了適用舉證責任倒置這一基本原則，還同時適用了共同舉證和“誰主張，誰舉證”原則。因此，筆者認為，確認申請人在賠償確認案件中應承擔的舉證責任如下：
第一，公民、法人或者其他組織向人民法院申請賠償確認時，應當提供其符合確認條件的相應的證據材料。具體而言指《規定》第三條的規定，即申請確認應當符合下列條件：（一）確認申請人應當具有《中華人民共和國國家賠償法》第十八條規定的國家賠償請求人資格；（二）有具體的確認請求和損害事實、理由；（三）確認申請人申請確認應當在司法行為發生或者知道、應當知道司法行為發生之日起兩年內提出；（四）屬于受理確認申請的人民法院管轄。為了保證人民法院正確受理案件，申請人應當提供證明其申請符合確認條件的相應證據。
第二，在申請確認法院不作為的案件中，申請人應提供對司法不作為行為造成的損害事實和結果的證據材料，并合理說明違法的司法行為與損害結果的因果關系。這里需要注意：申請人僅對損害已經發生、損害是由司法不作為行為造成的事實承擔舉證責任；對于造成損害的不作為行為的合法性問題應由人民法院承擔舉證責任。
第三，確認申請人因人身權損害申請確認違法的，申請人應對違法司法行為造成損害的事實提供證據。
三、人民法院不積極履行舉證責任
法的價值在于最大限度地追求和實現公平、正義，這就不僅要求審理人民法院國家賠償確認案件的人民法院嚴格依法辦案，同時也要求被申請的人民法院“以事實為依據，以法律為準繩”積極履行其舉證義務，合理承擔其違法責任。然而，在實踐中，一旦確認人民法院的行為違法，被申請的人民法院就要承擔國家賠償責任，其自身利益不可避免地要受到一定影響。為此，被申請的人民法院可能為掩飾其違法行為，會以消極的態度規避舉證責任，具體而言包括對應該舉證的事實不予舉證，或者舉證時只提供對自己有利的證據等情形。在審理人民法院國家賠償確認案件中，面對被申請的人民法院不積極履行舉證責任的情形，應該如何處理呢？被申請的人民法院對其不積極履行舉證責任應當承擔怎樣的法律后果呢？《規定》并未明示，筆者以為人民法院不積極履行舉證責任應當以舉證不能論處，承擔舉證不能所帶來的相應的法律后果。理由如下：
第一，人民法院不積極履行舉證責任是一種消極的司法行為。人民法院不積極履行舉證責任是指人民法院負有積極履行舉證義務并且在能夠履行的情況下而沒有在程序上履行或在法律對舉證的履行期限已做出了明確限定的情況下的不及時履行的消極行為。即人民法院以消極的不作為方式規避其應承擔的舉證責任。依據舉證責任倒置原則，被申請的人民法院在確認案件審理中應當承擔提供證據證明其司法行為合法，提供證據證明其違法司法行為與損害結果之間不存在因果關系等舉證責任。人民法院作為訴訟活動的指揮者與組織者，其違法行為所造成的阻礙作用及后果較其他訴訟主體更為嚴重。人民法院不積極履行舉證責任對其法定舉證責任進行規避必然會對訴訟活動的順利進行及訴訟目的的實現起到阻礙作用，其造成的后果不僅表現為對當事人合法權益與訴訟權利的侵犯，更主要表現為司法機關對法律的公然違反與侵犯，必然會降低司法的公信力。
第二，人民法院在賠償確認案件中承擔的是說服責任。舉證責任分為說服責任和推進責任。說服責任又稱法定責任，這一責任由實體法規確定，被確定有說服責任的一方當事人對自己的主張必須提供證據充分證明，使法官確信其主張成立。如果承擔說服責任的當事人在法定訴訟期間內提出的證據不足以證明其訴訟主張成立，法官則必然得出其主張不能成立的結論 。人民法院國家賠償確認案件是以對人民法院司法行為合法性審查為核心，人民法院司法行為的合法性是人民法院國家賠償確認案件的待證事實，是確認案件的訴訟標的，按照舉證責任倒置原則，被申請的人民法院對其作出的原司法行為的合法性負舉證責任，必須提供其作出原司法行為的事實證據和法律依據，以說服法官對被申請確認的司法行為合法性形成確信，否則要承擔敗訴的法律后果。據此，我們可以看出人民法院在賠償確認案件中承擔的是說服責任。因此，如果人民法院不能證明違法的司法行為與損害結果之間不存在因果關系，則確認請求人合理說明違法的司法行為與損害結果的因果關系成立，人民法院將承擔舉證不能所帶來的相應的法律后果。而確認申請人對人民法院司法行為的違法性只負推進責任，申請人不能提供證據證明自己的主張，則承擔主張可能不能成立的風險，但不必然敗訴。
文獻資料
引自陳新民《國家機關或其工作人員的侵權責任分析》一文
引自梁冰《不作為行政訴訟的舉證責任分配原則》一文
引自最高人民法院審判監督庭紀敏、左紅《關于審理國家賠償確認案件的若干問題》一文
引自黎瓊、黃金波《淺議行政訴訟中的舉證責任制度》一文
引自最高人民法院審判監督庭紀敏、左紅《關于審理國家賠償確認案件的若干問題》一文
引自李國光主編《最高人民法院〈關于行政訴訟證據若干問題的規定〉釋義與適用》，人民法院出版社，第199頁
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