[ 谷遼海 ]——(2006-8-17) / 已閱8609次
透明的評(píng)估提升可信度
作者：谷遼海
政府采購制度作為公共財(cái)政的組成部分，在我國推行以來，大家每年都能夠看到國家財(cái)政部對(duì)外公布的政府采購支出和節(jié)省的數(shù)字。這些節(jié)支數(shù)據(jù)是怎么得出來的，是否全面反映我國公共財(cái)政支出的總體情況，節(jié)支的數(shù)據(jù)是依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)和程序獲得的，這些數(shù)據(jù)的真實(shí)性和合法性誰來監(jiān)督和評(píng)價(jià)，數(shù)據(jù)能否體現(xiàn)我國公共財(cái)政的效益和效率，對(duì)于這一連串的問號(hào)，我們所有的納稅人幾乎一無所知。而澳大利亞聯(lián)邦政府公共財(cái)政的公開透明及其監(jiān)督體系，確實(shí)對(duì)我國政府績效評(píng)估模式有所啟迪。
在澳洲，不論是政府機(jī)關(guān)還是議會(huì)大廈，人們可以自由進(jìn)出，可以到市政大廳找市長攀談，也可以去議會(huì)大廳聆聽議員辯論。國家的所有公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都必須公開接受社會(huì)公眾的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，政府的投入與產(chǎn)出效益必須接受選民的公開考評(píng)，公共機(jī)構(gòu)的支出及其績效必須接受公開監(jiān)督，政府的可信度是建立在健全而透明的公共支出績效評(píng)估基礎(chǔ)之上的。公共財(cái)政績效考評(píng)制度最初源于英國、美國、新西蘭和澳大利亞，自從上個(gè)世紀(jì)80年代風(fēng)靡于西方國家以來，一直受到世界上許多國家的矚目。
明確的監(jiān)督主體
任何有效的監(jiān)督制度都必須要有明確的監(jiān)考官。績效考評(píng)作為一種監(jiān)督制度首先需要有確定、具體的監(jiān)督主體，即誰來實(shí)施監(jiān)督。我國的政府采購只占國家財(cái)政支出的一小部分，不論是政府采購還是公共財(cái)政，我國都缺乏系統(tǒng)的績效考評(píng)制度，沒有明確的內(nèi)外主考官。
澳洲績效考評(píng)制度中的兩類監(jiān)督主體：一是政府內(nèi)部的評(píng)估主體，一是外部評(píng)估機(jī)構(gòu)。前者包括三類，即內(nèi)閣支出委員會(huì)、財(cái)政部和國庫部、公共服務(wù)委員會(huì)；后者也包括三類，即國會(huì)參眾兩院的“財(cái)政委員會(huì)”、公共賬目和審計(jì)聯(lián)合委員會(huì)、聯(lián)邦審計(jì)署。在前述監(jiān)督主體中，每一評(píng)估責(zé)任主體應(yīng)該負(fù)有什么樣的義務(wù)、承擔(dān)什么樣的評(píng)估對(duì)象、通過什么樣的評(píng)估方式、具體評(píng)估什么樣的內(nèi)容、評(píng)估結(jié)果有什么樣的不同法律效力等方面的內(nèi)容，都規(guī)定得很詳盡。澳洲國會(huì)的參眾兩院是名副其實(shí)的相互監(jiān)督、相互制約的關(guān)系，真正對(duì)選民負(fù)責(zé)；對(duì)于公共財(cái)政的監(jiān)督有明確具體的權(quán)力、程序、規(guī)則。澳洲政府績效評(píng)估體系是比較成熟、完整的，且已經(jīng)走向法制化軌道，值得我國立法機(jī)關(guān)借鑒和深思。
考評(píng)的主要方法
政府采購花的是納稅人的錢，在什么地方花錢，是否應(yīng)該花？達(dá)到了什么效果？納稅人最終得到了什么？以什么標(biāo)準(zhǔn)來衡量政府采購支出的效果？澳洲績效考評(píng)的內(nèi)容都為納稅人做了明確的解釋。其中著名的“3E”（經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性）評(píng)價(jià)法是政府績效評(píng)估在方法探索上的開端，是美國會(huì)計(jì)總署20世紀(jì)60年代提出來的。他們率先對(duì)政府工作的審計(jì)重心從經(jīng)濟(jì)性審計(jì)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性并重的審計(jì)，漸漸地形成了“3E”評(píng)價(jià)法，后來為許多國家所效仿。但是，由于政府在社會(huì)中所追求的價(jià)值理念和“3E”評(píng)價(jià)法單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率之間存在矛盾與沖突，“3E”評(píng)價(jià)法在實(shí)踐中暴露出一系列的不足，因此后來又加入了“公平”指標(biāo)，發(fā)展成為“4E”。作為第4個(gè)“E”，即公平性原則關(guān)注的是“接受服務(wù)的團(tuán)體或個(gè)人是否都受到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢(shì)群體是否能夠享受到更多的服務(wù)”。從澳洲政府投入產(chǎn)出（數(shù)量）、質(zhì)量以及結(jié)果（實(shí)際效果）三大類評(píng)估指標(biāo)，我們知道了公共財(cái)政中的“質(zhì)”和“量”，前者是通常所說的最終成果，表明這筆財(cái)政支出是用來做什么的，人們從中能得到什么好處；后者是指公共財(cái)政支出的效率如何。
法定程序下運(yùn)行
作為一種監(jiān)督制度的績效考評(píng)必須遵循一定的程序規(guī)則運(yùn)行，即規(guī)定考評(píng)主體從事考評(píng)監(jiān)督行為的順序、方式和手續(xù)的規(guī)則，這是實(shí)施有效、有序監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，是監(jiān)督走向法治化的必然要求，是績效考評(píng)制度得以實(shí)現(xiàn)的前提，也是制約權(quán)力、防止權(quán)力濫用的要求。為此，澳洲實(shí)施績效考評(píng)制度有四道程序：其一是評(píng)估的準(zhǔn)備階段。這一階段，首先進(jìn)行項(xiàng)目的邏輯性分析，繼而加強(qiáng)評(píng)估工作的管理和控制。其二是起草評(píng)估報(bào)告。其三是對(duì)績效考評(píng)的回顧。其四是對(duì)“評(píng)估發(fā)現(xiàn)”的使用。績效考評(píng)制度的目的是為決策服務(wù)，改進(jìn)現(xiàn)有項(xiàng)目的管理，增強(qiáng)項(xiàng)目管理者的責(zé)任感。而且評(píng)估報(bào)告對(duì)外公布的重要意義在于：一是有助于敦促政府部門或有關(guān)機(jī)構(gòu)在決策時(shí)按規(guī)定的程序進(jìn)行；二是增強(qiáng)項(xiàng)目管理者的責(zé)任感；三是讓公眾了解項(xiàng)目情況。
借鑒
澳洲的績效評(píng)估，對(duì)我國公共財(cái)政尤其是政府采購制度在實(shí)踐中所存在的系列問題，特別是當(dāng)前制度所普遍存在的一些難點(diǎn)問題，都應(yīng)有所啟示。比較并參照澳洲政府的績效評(píng)估制度，筆者對(duì)我國政府采購績效考評(píng)框架有如下具體思路：一是制定明確合理的政府采購績效總體目標(biāo)；二是明確考評(píng)主體；三是建立科學(xué)規(guī)范的績效考評(píng)指標(biāo)體系；四是對(duì)績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果實(shí)施考核與評(píng)價(jià)；五是運(yùn)用考評(píng)結(jié)果提高政府采購預(yù)算編制和管理水平，提升政府采購的經(jīng)濟(jì)性、有效性和效果性。需要提出的是，我國只有在統(tǒng)一公共采購法律制度、理順分散采購與集中采購的組織模式后，政府采購績效考評(píng)制度才能夠真正地建立起來，我們期待這一天。
