[ 邱丹 ]——(2001-9-21) / 已閱55032次
行政侵權精神損害賠償問題初探
廣東省汕頭市中級人民法院 邱丹
精神損害賠償制度和行政賠償制度是現代民主法治社會在侵權賠償法律制度領域的兩大重要成果。近年來，精神損害賠償制度在我國民法理論及民事審判中得到迅速發展，特別是1999年最高人民法院在全國民事案件審判質量工作座談會上提出將精神損害賠償的范圍擴大到包括物質性人格權、精神性人格權、一般人格權在內的人身權利，標志著精神損害賠償制度在我國民事審判領域得到全面承認和保護。1995年1月1日我國開始施行《國家賠償法》，也標志著行政賠償制度在我國全面確立。然而我國《國家賠償法》對精神損害賠償金沒有作出相應規定，導致行政審判實踐中對于相近似的精神損害案件作出截然不同處理結果，大部分以缺乏法律依據為由對受害人精神損害賠償金的請求予以駁回，少數案件則判決侵權人承擔精神損害賠償金。而我國理論界對于行政侵權能否適用精神損害賠償金，也莫衷一是。筆者認為解決這一研究課題有很大的理論意義和實踐意義。
一、西方國家行政侵權精神損害賠償的歷史發展過程和趨勢。
行政賠償與歷史悠久的民事賠償相比，其歷史顯得短暫，至今不過100多年。在此之前的漫長人類文明史中，由于國家絕對主權觀的影響，一直沒有行政賠償。19世紀中后期，由于民主思潮在西方興起，行政賠償制度在西方率先得以建立。進入20世紀，尤其是二次世界大戰后，行政賠償立法得到迅猛發展，行政相對人的人身權越來越受到重視。行政侵權是否應承擔給付精神損害賠償金，通過激烈辯論，經歷了一個從不予賠償到給予賠償的過程。對行政侵權進行精神損害賠償，首先在德國等大陸法系國家出現，最初采用限定主義，只對造成物質后果等一些特定精神損害給予賠償金，到了本世紀60年代，以判例法為主要法律淵源的英美法系，判例確認給予精神損害賠償的權利種類逐漸增多，實際上為非限定主義，對于不產生物質后果但引起巨大精神痛苦的，也開始給付賠償金。而大陸法系國家在審判實踐中也逐漸改為采用非限定主義，如法國最高行政法院1961年11月24日對勒都斯蘭德案件的判決中認為，盡管缺乏物質損害，兒子死亡給父親造成的痛苦，也可作為給予父親賠償的充分理由，遂判決侵權人賠償一千法郎。從而開始判決賠償死者近親屬感情上的損害。（1）此后又通過判例將精神損害賠償范圍延展到宗教信仰損害、感情損害、精神痛苦等。（2）非限定主義目前已成為一種世界性發展趨勢，精神損害行政賠償的發展呈現出賠償責任不斷擴大、賠償范圍不斷拓寬的趨勢。隨著社會發展，當今世界各國的行政賠償制度進入了全面深入發展的新時期，許多發展中國家也越來越重視行政賠償制度的建設。（3）是否確立行政賠償制度以及行政賠償的賠償范圍、賠償標準已成為衡量一個國家民主與法治水平的重要標志，而是否確立精神損害賠償原則則是其中一個重要標準。
二、國內行政侵權精神損害賠償的歷史發展過程和現狀。
中國法律制度史源遠流長，但在中國漫長的奴隸、封建社會，由于奴隸制和封建制從根本上漠視人的權利，皇權至上思想根深蒂固，不可能產生行政賠償思想，在內容豐富的中國歷代法律制度中，難以找到有關行政賠償的規定，更別提行政侵權精神損害賠償的規定。新中國建立后，國家一切權力屬于人民，從而為建立行政賠償制度奠定了政治基礎。（4）1954年憲法第97條規定：“由于國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有取得賠償的權利”這是中國歷史上第一次在憲法中確立行政賠償的原則。（5）但在侵權損害賠償理論上，基本上照搬前蘇聯簡單的侵權理論，在賠償數額上以低額化賠償為特征，輕視人的精神權利，根本不承認精神損害賠償。在文化大革命中，公民的人身權利成了一紙空文。1982年憲法，重申了行政賠償的原則。1986年我國頒布了《民法通則》，該法第一百二十一條規定：“國家機關或者國家機關工作人員在執行職務中，侵犯公民、法人的合法權益造成損害的，應當承擔民事責任。”該條款成為行政賠償的具體法律依據。而《民法通則》第一百二十條規定：“公民的姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權受到侵害的，有權要求停止侵害，恢復名譽，消除影響，賠禮道歉，并可以要求賠償損失。”該條款中的賠償損失，目前被普遍理解為包括對精神損害在內的賠償，在審判實踐中被廣泛援用為精神損害賠償的法律依據。那么依據《民法通則》第一百二十條、第一百二十一條的規定，對于行政侵權案件也可以適用精神損害賠償金。1994年我國頒布并于1995年1月1日施行的《國家賠償法》，對包括行政賠償在內的國家賠償作了全面系統的規定，但該法無論從“賠償范圍”還是“賠償方式和計算標準”，都沒有對精神損害作出可給予金錢賠償的法律規定，只在該法第三十條規定了非財產性的救濟措施，這應當說是立法上的一大缺陷。當然這與當時我國對于適用精神損害賠償金在立法上及司法上認識與準備均不足有關。由于《國家賠償法》對于賠償采用列舉方式，其中沒有規定精神損害賠償金，故在審判實踐中，對于此類案件當事人所提出的精神損害賠償金的請求，大多以缺乏法律依據為由予以駁回。但這樣的處理結果，與《國家賠償法》的立法精神相違背，也不符合民主政治的內在要求，不符合國際發展潮流。可喜的是，目前已有少數行政賠償案件法院依據法律基本原則，參照《民法通則》有關規定，對行政侵權作出給予精神損害賠償金的處理，取得了良好的社會效果。如南京市中級人民法院1995年審理上訴人吳興旺訴被上訴人江蘇省江寧縣公安局侵犯人身權糾紛一案，經審理認為被上訴人江寧縣公安局對上訴人吳興旺收容審查，屬適用法律、法規錯誤，收容審查給上訴人吳興旺造成嚴重精神損失，可以用金錢賠償，使其精神上得到安慰，一審未判令精神賠償不當。遂增加判決被上訴人江蘇省江寧縣公安局賠償上訴人吳興旺精神撫慰金人民幣2000元。（6）該案對行政侵權適用了精神損害賠償金，對于完善我國行政賠償制度具有重要意義。
三、我國行政侵權適用精神損害賠償金的必要性、可行性分析。
對于我國行政侵權適用精神損害賠償金的必要性和可行性，理論界存在爭議。歸納起來，認為不宜適用精神損害賠償金的理由主要有以下幾點：1、精神損害不宜適用金錢賠償。精神損害是一種無形的損害，不能用金錢進行交換計算。權利主體的精神權利受到損害，可通過恢復名譽、消除影響等非財產性救濟措施，實現對其損害的補救，而如果通過金錢賠償，就等于將人與商品等同起來，本身就侮辱人格，貶低人的價值，是人格商品化和資本主義金錢萬能觀的體現，實際上無法達到精神損害賠償的目的。2、不符合現有法律規定。《國家賠償法》確立的是依法賠償原則，而該法并沒有對精神損害的物質賠償作出規定，故對于行政侵權不宜適用精神損害賠償金。3、國家財政不允許。對行政侵權處以精神損害賠償金，將會使本不寬裕的國家財政承受不了，故應依據有限賠償原則，不予以金錢賠償。4、在行政侵權領域適用精神損害賠償金的時機不成熟。我國市場經濟體制尚未完全確立，相應的政治體制尚未得到進一步改革和完善，在此情況下，舊體制仍起作用，權力過于集中，行政干預多，官本位突出，包括法院審判機制在內的整個法治環境仍不容樂觀，在行政賠償制度確立初期不宜將賠償范圍規定得過寬。
筆者認為，我國對于行政侵權適用精神損害賠償，不僅是必要的，而且在當前存在現實可行性。理由是：
1、對于行政侵權引起的精神損害適用財產救濟，是現代法治的必然要求，也是貫徹落實我國憲法及行政訴訟法規定的需要。現代法治的精神，在于對權利的合理確認和對權利的充分保障。（7）現代法治為保障權利主體權利的實現，防止行政專橫，賦予行政相對人在其權利受到行政機關不法侵害造成損害時，有獲得政府賠償的權利。在法治社會，對于因違法行政行為造成行政相對人精神損害的，除了有法定豁免事由外，行政機關應承擔相應的賠償責任。阻礙在行政侵權領域適用精神損害賠償的有限賠償思想，不符合“有損害就有救濟”的法律原則，缺乏合理的理論依據，在民主法治社會里，應該廢棄。同時，對于行政侵權引起的精神損害適用財產救濟，是我國憲法第四十一條第三款之規定及行政訴訟法“保護公民、法人和其它組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使職權”的立法宗旨和目的之要求，也是行政賠償背后的現代“民主”、“法治”、“人格保障”、“危險責任”、“公共負擔平等”、“社會保險”等法律理念之要求。我國是社會主義國家，對于公民人身權的保護應更優于資本主義國家，為充分體現現代法治精神，貫徹落實憲法、行政訴訟法的規定，對于行政侵權案件，應建立精神損害賠償的財產救濟制度。
2、對于行政侵權引起的精神損害適用財產救濟，是充分保護行政相對人合法權益的要求。精神損害雖是無形，卻是客觀存在，對于一些行政侵權的受害人來說，精神上的損害還要遠甚于物質損害，僅對物質損失進行賠償，對精神損害不予以賠償，無法彌補受害人的損失。如公安機關以非法拘禁、刑訊逼供等侵權行為限制人身自由，給受害人帶來的精神損害往往會遠遠超出其物質損失，依據我國《國家賠償法》第二十六條之規定，僅按照國家上年度職工日平均工資計算每日的賠償金。這樣的賠償顯然是杯水車薪，根本無法實現《國家賠償法》的立法宗旨和目的，無法使受害人的合法權益得到應有的救濟。在民事審判領域，我國已認可精神損害賠償，并取得良好的社會效果，那么在行政審判領域，當權利主體的人身權受到行政侵害而產生精神損害時，作為以保護權利主體人身權利為己任的國家，當然更有責任對權利主體的精神損害予以賠償，與民事侵權同屬侵權行為的行政侵權，并沒有合理的可以獲得豁免的理由。精神損害的恢復需要一定物質力量的幫助，這是人格恢復的物質性，精神損害賠償金具有補償受害人精神損害的功能。從社會一般人的角度而言，接受金錢會得到一定的慰藉，受害人的精神損害，可因獲得金錢所得到慰藉而得以彌補；即使受害人精神痛苦不能因侵權人給付金錢而消失，受害人也可以利用所得的金錢，通過康復治療、旅游、游戲等活動使精神狀態得以恢復，或減少精神上的痛苦。對于權利主體適用精神損害賠償金，不僅不會貶低受害人的人格，而且能體現我國作為社會主義國家對于權利主體的人格、精神財富的重視和保護，這也是消除封建余毒、貫徹人格尊嚴不可侵犯的憲法原則的要求。（8）精神損害賠償金在西方發達國家適用初期，也存在許多爭議，德國學者就提出了存在使人格商品化可能性的擔心，此后適用精神損害賠償金，主要是受法律理念務實化的影響，與社會性質無關。對于行政侵權引起的精神損害適用財產救濟，不僅可以保護權利主體在國內的精神權益，而且還有利于依據相互保證主義原則保護我國公民、法人和其它組織在國外的精神利益，隨著全球經濟一體化以及我國可望在不久的將來加入世界貿易組織（WTO），這方面的作用將會越來越突出。
3、對于行政侵權引起的精神損害適用財產救濟，也是維護和監督行政機關依法行使職權的要求。由于我國行政賠償是采用“國家責任，機關賠償”的形式，通過適用精神損害賠償金，有利于發揮其懲罰作用，對行政機關的行政行為形成更有效的制約機制，促進行政機關采取切實有效措施強化管理，使行政行為更加規范。對于行政侵權引起的精神損害適用財產救濟，還有利于消除或緩解行政相對人對公務活動可能產生的不滿和對立情緒，實現行政賠償的“公務保護”的功能。同時，對于行政侵權引起的精神損害適用財產救濟，有利于我國依法治國方略的實現，使行政機關更依法辦事，使廣大人民群眾更信任法律，更依賴法律，使政府成為真正對人民群眾負責的政府；有利于充分體現我國尊重人格、尊重人權，提高我國大力推行現代法治的國際形象。
4、當前對于行政侵權適用精神損害賠償金時機已成熟。首先，我國已經建立了一定程度的行政賠償法律制度，行政賠償制度的實施也積累了不少經驗，為在行政賠償領域適用精神損害賠償金奠定了堅實的法制基礎．其次，我國社會主義市場經濟體制已初步確立，民主法治觀念逐漸深入人心，為在行政賠償領域適用精神損害賠償金奠定了堅實的思想基礎．再次，行政侵權的精神損害賠償已被許多國家接受，適用精神損害賠償金已成了世界性潮流，這反映了行政賠償發展的趨勢和歷史前進的必然，這些國家在審判實踐中積累了不少有益的資料，可供參考，而且我國可望在不久的將來加入WTO，法律文化的國際間交流也必將隨著加強，為在行政賠償領域適用精神損害賠償金提供了良好的外部環境。此外，盡管我國是發展中國家，財政情況不寬裕，適用精神損害賠償應當結合我國國情確定賠償數額，但我國近年來國民經濟持續穩定發展，綜合國力不斷增強，以財政制約作為當前在行政侵權領域對精神損害賠償責任給予豁免的理由，與現實已不相適應。
四、行政侵權精神損害賠償的幾個具體問題。
行政侵權精神損害賠償在我國尚屬新鮮事物，理論上需要更深入研究，實踐中有待進一步開創。為此，筆者針對行政侵權精神損害賠償的幾個具體問題，談談一些看法。
1、 行政侵權精神損害賠償的范圍。
從理論上講，權利主體的合法權利受到侵害造成精神損害的，除了有法定豁免事由外，都應屬于賠償的范圍。西方發達國家行政侵權的精神損害賠償范圍，目前已擴大到包括各種人身權利，在我國民事審判領域，公民的精神性人格權、物質性人格權及一般人格權受到侵害，也均可提起精神損害賠償。但是在行政賠償領域中，結合我國目前行政賠償的立法情況和法制環境，筆者建議應按照事物發展的規律，借鑒我國民事賠償中的精神損害賠償及西方發達國家行政侵權精神損害賠償發展道路，采取漸進的方式為宜。在目前可對于權利主體以下幾種權利受到行政侵權致精神損害予以財產救濟：
（1）生命健康權。生命健康權是人身權中最基本的權利。侵害公民的生命權，往往會給受害人的近親屬造成嚴重的精神損害；侵害公民的健康權，不僅使公民的身體受到傷害，而且常常會給公民帶來精神上的痛苦和創傷。在現實生活中，公民的生命健康權遭受損害所帶來的精神痛苦，有時會比名譽權遭受損害所帶來的痛苦大得多。所以，侵害公民的生命健康權，除賠償經濟損失外，死者的近家屬及傷殘者本人應有權要求精神損害賠償。缺少這一制度，對于人身權的保護會出現明顯不合理的結果。
（2）侵犯名譽權、榮譽權。《國家賠償法》對于權利人的名譽權、榮譽權受到行政行為非法侵害的，規定行政機關應在侵權行為影響的范圍內，為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉。但沒有規定在這些救濟措施尚不足以填補受害人損失時，適用精神賠償金的救濟方式。對此，可參照《民法通則》的規定及案件的具體情況，判令行政機關承擔給付精神損害賠償金的責任。
（3）侵犯姓名權、肖像權。一般侵犯公民姓名權、肖像權是出現在民事活動中，但也不能排除在特定情況下出現因行政侵權而侵害公民的姓名權、肖像權。對于這兩種權利，《民法通則》作了明確規定，因行政侵權而侵害公民這兩種權利的，可參照《民法通則》的規定及案件的具體情況，判令行政機關承擔給付精神損害賠償金的責任。
2、 行政侵權適用精神損害賠償的原則。
筆者認為依據我國現有法律和國情，對行政侵權的精神損害賠償，應確定以下幾個原則：
（1）非財產性的救濟措施為主，財產補償為輔。
我國《國家賠償法》在第三十條規定了非財產性的救濟措施，但其救濟范圍太小，而且沒有規定財產性的救濟措施，對此，可借鑒民法中對于權利主體精神損害的救濟范圍、救濟方法予以救濟。現實中，幾乎所有的行政侵權行為都可能會造成受害人的精神損害，但并非所有的行政賠償都應包含精神損害賠償金。財產救濟方式的適用前提，必須是在采用非財產性救濟方式不足以彌補權利主體損失的情況下才能使用，如果非財產性的救濟方法足以彌補權利人的損失，則不宜采用財產補償的方式。精神損害賠償金的適用不能濫用，否則，會對社會風氣造成不良影響。在國外，也大多對精神損害賠償金的適用作了限制。例如瑞士債法第49條規定：“人格被侵害者，于其有重大侵害及重大過失時，有撫慰金請求權”。可見瑞士法律規定請求精神損害的金錢賠償是以重大損害及重大過失為條件。英國和澳大利亞提出適用精神損害賠償金的條件是：侵害人的行為和陳述必須在事實上致人精神上的傷害，而這種傷害必須是嚴重的精神損害，并且是真實存在、持久的精神損害，而非一時的精神損害。（9）德國法律也對精神損害的金錢賠償持比較謹慎的態度，將其作為一種附帶的或者次要的責任方式看待。（10）我國《民法通則》也是作出相類似的規定，根據《民法通則》第一百二十條規定的精神，在侵害姓名權、名譽權、肖像權、榮譽權、名稱權所應承擔的諸種民事責任方式當中，停止侵害，恢復名譽，消除影響，賠禮道歉四種非財產性責任方式與賠償損失這種財產性責任方式之間用“并可以”三個字連接，說明非財產性責任方式和財產性責任方式在適用上有主次之分，非財產性責任方式是優先適用的，財產性責任方式是輔助兼用的，并非是一定必須采取的措施。而且按照《民法通則》第一百二十條的立法精神來看，精神損害賠償金不是獨立適用的責任形式，而是附加并用的方式。對此，我國著名民法學家佟柔教授在《民法通則》頒布之初即指出：“對于人格權受到侵害的主體來說，賠償損失畢竟只是一種輔助性質的補償手段，更重要的是保護并恢復其人格權。因此，受害方有權請求立即停止侵害、恢復名譽、消除影響等，而不能以賠償金錢的方式來代替承擔上述民事責任。”（11）因此，對于行政侵權進行精神損害賠償，應以非財產性的救濟措施為主，財產補償為輔，對于侵權程度較輕，影響不大的侵權行為，可不適用精神損害賠償金。
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