[ 項露魯 ]——(2006-8-29) / 已閱45401次
淺論行政訴訟被告資格—以田永訴北京科技大學和村民訴村民委員會為例子
項露魯
[摘要]：隨著人們法律觀念的不斷深入，民主化不斷加強，從以往民告官案子接近于零到現在日漸增多，但是百姓的勝訴率還是不高，行政機關的干涉時有存在。這也體現了我國的行政訴訟制度還不夠完善，還沒有有效的機制來遏制這種現象。有大量的行政訴訟案子處于懸掛狀態，沒有明確的法條和規范，這給法官留下了很大的自由裁判權，不利于社會主義法制建設。幾年前的田永訴北京科技大學案，村民起訴村民委員會等引起了我國法學界，法律界對高校和村民委員會是否具備行政訴訟的主體資格的探討，形成了幾種意見。從中也體會到確定行政訴訟被告資格的重要性和迫切性。
[關鍵詞]：行政訴訟 行政訴訟被告資格 重要性和緊迫性
（一）引言：行政訴訟被告資格的重要性
我國《行政訴訟法》于1989年4月4日由第七屆全國人大第二次會議通過，于1990年10月1日起施行，至今已經有15年的歷史�！缎姓V訟法》的實施，不僅有效保護了公民、法人或者其他組織的合法權益，而且更為重要的是，其強有力地推動了我國行政法治化的進程，將行政機關的具體行政行為納入到司法審查的軌道，提高了人民政府依法行政的意識，它無疑是中國法治建設中的里程碑。標志著我國依法行政開始進入重視保護公民權利和監督行政權力的新階段。但同時也難免存在很多的問題，在認定行政訴訟被告資格的時候存在資格認定沒有法律依據，有時還出現無被告的地步，從中暴露出種種問題有待于在以后的行政審判中不斷的完善和改進。
事物發展日新月異，許多之前從未出現的問題都出現在了現實的社會中，“民告官”的案件不斷出現在法院，這是一種法制建設的成果和民主化的體現，之前行政訴訟案件的勝訴不高，但近些年這類案件的勝訴率有所增長。據最高法院的統計表明，原告勝訴的比率有所下降，江必新教授指出，從全球范圍看，行政訴訟案件的原告勝訴率一般不超過10％，這個比率在中國如此之高，說明政府機關的行政行為亟待進一步規范，同時也表明法院有能力通過行政審判保護公民的合法權益，而并非“官官相護”。(1) 1999年田永案就是一個重要案例，在該案中，雖北京科技大學就自身的被告資格提出異議，但這一問題卻是法院在審理時必須加以考慮的問題，針對此問題：法院審理中曾出現兩種意見。一種意見認為，學校不屬于行政機關，不具有行政訴訟被告主體資格。因此北京科技大學不能作為本案的適格被告。另一種意見認為，學校雖不是國家行政機關，但學校屬于法律，法規授權的履行部分教育行政管理職責的教育機構，學校在依法履行教育行政管理中具有行政訴訟被告主體資格。然而，到目前為止，仍沒有法律和有效的司法解釋明確規定高校的行政訴訟被告資格，這就成為許多法院仍不受理此類案件的直接原因。但是，從長遠看，在本案中把作為適格被告的高校以“法律法規授權的組織。”為依據的解釋在理論上并不徹底。這是因為“法律法規授權的組織”是一個非常模糊和不確定的法律術語，《行政訴訟法》本身并沒有對這一概念予以清楚的界定。有學者指出，行政法學界有必要跳出將行政訴訟主體限于行政機關和法律法規授權的組織的狹隘視野，借鑒法國等大陸法系國家的經驗，引入公務法人的概念。關于村民委員會在行政訴訟中的地位問題，歷來都有爭議，司法實踐中各地做法也不統一。有的學者認為，村民委員會和政府的共同行為中，一般應該將村民委員會列為第三人參加訴訟，但村民委員會在有些情況下，可以成為行政訴訟的被告。(2) 如鄭州中級人民法院在審理原告訴鄉蒸發增加農民負擔的案件時，發現有些亂收費、亂攤派是村民委員會的行為。有的村民委員會不給村民責任田，小孩子戶口不給開據出生證明。由此引起關于村民委員會是否具有行政訴訟被告資格的爭論。(3)一種意見認為，村民委員會是群眾性自治組織，屬于社團法人，不具有行政訴訟主體資格。另一種意見認為，村民委員會雖然不是行政機關，但是根據法律、法規規定，村民委員會享有一定的行政權，例如，村民委員會組織法規定，村民委員會管理本村的公共事務和公益事業，有權管理屬于集體村民所有的土地。土地管理法規定：集體所有的土地依法屬村民集體所有，由村民委員會經營管理。土地管理法實施條例規定，農村村民建住宅需要使用土地的，應當先想村民委員會提出用地申請，由村民委員會報人民政府批準。所以，管理本村的公共事務，管理集體土地，向政府申報村民的用地申請等，是村民委員會的法定職責。據此，可以將村民委員會視為法律、法規授權的組織，在有關方面具有行政訴訟被告資格。(4)本人認為。以村民委員會為被告處理某些行政爭議案件，“社會效果是好的”。行政訴訟被告資格的確定不論在實體法上還是在程序法上都是具有極其重要的地位。
（二）當下制度的設計：行政主體理論與行政訴訟被告資格的對應
1．行政主體概念以及我國的法律規定
自從行政主體理論在上世紀80年代末提出以來，經過十多年的不斷發展和完善，形成了現在比較完整的理論體系，對促進和推動行政法治的發展起到了重要作用。但是，隨著我國社會結構的變遷，社會主體多元化，行政主體理論中主體范圍過窄、不利于相對人訴訟等弊端不斷顯現，已經落后于甚至阻礙了司法實踐的發展。因此，我們要對現在的行政主體理論的價值、功能進行重新定位，通過對行政主體概念的新的理解來重新構建行政主體理論。關于行政主體的概念，學者們的表述雖然各不相同，但是大同小異，基本一致。(5)有的學者認為行政主體特指能以自己的名義實施國家行政權（表現為行政管理活動），并對行為效果承擔責任的組織。有的學者認為行政主體是享有實施行政活動的權力，能以自己的名義從事行政活動，并因此而承擔實施行政活動所產生責任的組織。人們普遍認可的說法是：行政主體是指享有行政職權，能作出影響行政相對人權利義務的行政行為，并能由其本身對外承擔行政法律責任的組織。由以上定義，可以看出我國行政主體具有以下四個特征：第一，行政主體只能是組織，而不是個人。盡管行政主體的各種行政管理活動都是由公務員做出的，但公務員是以行政主體的名義行使職權，公務員本身并不是行政主體。公務員以自己名義實施的活動屬于個人行為。第二，行政主體是實施國家行政權的組織。不是社會中的所有組織都可以成為行政主體，只有那些享有行政職權的組織才能成為行政主體。第三，行政主體是能夠以自己的名義行使行政職權的組織�！耙宰约旱拿x”的外在表現形式就是能夠在做出行政決定的法律文書上署名。行政機關的某些內設機構、派出機構和臨時機構以及受委托的組織雖然也能做出具體行政行為，但他們不能以自己的名義進行，不是行政主體。根據上述特征，在我國，只有國家行政機關和法律、法規授予某種特定行政職權的組織，才能成為行政主體。
2、當下行政訴訟被告資格的法律規定
而關于我國行政訴訟被告資格的法律規定，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條和最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第十九條至第二十二條的規定，可以看出我國行政訴訟被告包括兩種，即行政機關和法律法規授權的組織。(6)從理論上來看，有關行政訴訟被告條件的說法雖然不少，但實質條件有三：1、必須是行政行為主體；2、必須是行政職權主體；3、必須是責任主體。按照行政法的理論，行政主體的法律資格要件一般有三：1、主體必須是享有行政職權的組織；2、主體必須是能夠以自己名義實施行政活動的組織；3、主體必須是能夠獨立承擔行政責任的組織。所以，筆者認為行政主體是指享有國家權力，能夠以自己的名義從事行政管理活動并能獨立地承擔由此產生的法律責任的組織。這是對行政訴訟主體最基本的概括，也是比較確切的一個定義。我國行政主體理論的主要功能之一就是確認行政訴訟被告，二者聯系的紐帶就是責任承擔問題。因為根據現在的行政主體理論，必須是能夠對自己的行政行為獨立承擔責任的組織才能成為行政主體，而“獨立承擔責任”的表現就是可以成為行政訴訟的被告，也就是說行政主體承擔的是形式上的責任。二者聯系太過緊密又直接造成兩個弊�。阂皇遣槐阌谙鄬θ嗽V訟。我國的行政組織系統龐雜，哪些是行政機關，哪些是法律法規授權的組織，還有行政機關的各種內設機構、派出機構、臨時機構以及受委托的組織，甚至連專業人士也往往理不清頭緒，普通的相對人很難或者根本不可能辨清誰具有行政主體資格，因此當自身合法權益受到侵害時，連應當起訴誰都無從知道。二是為法官討好政府，明哲保身提供了口實。行政系統一般是實行首長負責制，出于他們政績著想，官員們是非常不希望自己成為行政訴訟被告的，因此當他們受到起訴時，往往會通過各種渠道給法官實行壓力。由于我國司法組織體制的不健全，法官甚至法院的命運一般掌握在當地政府手里，法官們迫于各種壓力和為了自己前途，就會抓住被訴機關不是行政主體，不能成為行政訴訟被告這根“救命稻草”，對相關案件不予受理。這是我國行政訴訟受到很大阻力的重要因素之一。
（三）當下我國行政訴訟被告資格的缺陷
1、行政訴訟被告確定復雜化
行政主體與行政訴訟被告的對應關系，在我國法治還不夠完善的今天，在行政訴訟法發展的初步階段具有積極的意義，隨著民主法治的發展以及行政訴訟實踐的推進，以行政主體為標準確定行政訴訟被告的缺陷已經顯示出來了。我國的行政機構比較其它國家為復雜，其結構隸屬關系，職權的劃分是有不同的時期，不同的部門制定的法律，法規，規章甚至規范性文件規定的，是非常專業和復雜的問題，使得被告的確定比較的復雜，從而增加了啟動司法救濟程序的難度和成本，也違背了救濟程序簡便易行的原則，不利于行政相對人權利的保護。
2、公權力救濟出現真空。
隨著公共行政的發展，行政權行使主體從單一走向多元化，而按照傳統的行政主體標準理論，一些行使公權力的主體，如社會團體、行業協會、事業單位則在法律的監督之外，出現了權利救濟的真空。
3、行政主體標準缺乏科學性。
行政訴訟的被告資格是個程序問題，而行政主體是個實體的問題。所謂行政主體標準，實為合法主體標準，也就是只有合法行政主體才能成為適格被告，這意味著在起訴審查階段就要解決行政主體是否合法的問題。
4、以行政訴訟為基點，從確定行政訴訟被告出發來構建行政主體，偏離了建立行政主體的根本目標。
保證行政組織的完整統一和連續，使行政主體成為一個個分離、孤立的機關本身，無法解決我國行政組織中復雜的關系，并無益于我國行政組織系統的改革和建設，而且也違背了所借鑒的國外行政主體理論的基本精神。以行政訴訟為出發點來構建我國的行政主體理論有本末倒置之嫌。
5、我國現有的行政主體理論也使得我國行政訴訟被告的確定存有先天不足和缺乏根基的問題。
我國現有的法律制度對行政主體的規定不夠全面和完善，從而使得行政訴訟被告資格確定存在先天的不足，缺乏最基本的理論基礎。
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