[ 李長(zhǎng)健 ]——(2006-9-7) / 已閱29609次
土地資源可持續(xù)利用中的利益均衡：土地發(fā)展權(quán)配置
李長(zhǎng)健 伍文輝
作者簡(jiǎn)介：李長(zhǎng)健（1965-），男，湖南湘西人，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授，武漢大學(xué)法學(xué)博士生，研究方向：法理學(xué)、經(jīng)濟(jì)法、國(guó)際經(jīng)濟(jì)法和“三農(nóng)”問(wèn)題。
摘 要：土地是社會(huì)的、政治的、經(jīng)濟(jì)的權(quán)利源泉，它反映了一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，土地的制度演變是一個(gè)有關(guān)利益主體的社會(huì)搏弈過(guò)程。實(shí)行土地資源整理有利于提高土地利用效率，是解決社會(huì)發(fā)展中土地供求矛盾的有效途徑，選擇利益均衡的土地整理策略能優(yōu)化土地資源的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效用，其中土地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè)與合理配置是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵。
關(guān)鍵詞：供求持續(xù)均衡；土地整理；利益均衡；土地發(fā)展權(quán)；策略選擇
土地利用，一個(gè)永恒不斷的話題。隨著社會(huì)的發(fā)展，人類對(duì)土地利用要求在不斷地增強(qiáng)。土地利用主要包括：土地利用的物質(zhì)空間形態(tài)和效果，以及達(dá)成上述形態(tài)和效果的機(jī)制與手段。在現(xiàn)實(shí)中，土地利用矛盾正愈發(fā)劇烈的顯現(xiàn)出來(lái)。土地整理[1] 正是為了提高土地利用效率，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)性利用而實(shí)施的各項(xiàng)土地建設(shè)工程及其對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的調(diào)整活動(dòng)。[2] 可見(jiàn)，土地整理會(huì)對(duì)利益關(guān)系產(chǎn)生變化和利益沖突，需要對(duì)各土地利益主體和利益關(guān)系進(jìn)行重新的配置，打破原有的均衡，實(shí)現(xiàn)新的動(dòng)態(tài)均衡，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用。經(jīng)濟(jì)學(xué)在研究稀缺資源的配置問(wèn)題時(shí)，尋求資源的效益最大化，土地資源整理中我們也應(yīng)注重資源的優(yōu)化和利益關(guān)系重新配置，實(shí)現(xiàn)土地資源的效益最大化，因此，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法分析土地資源整理的利益均衡是必要和有效的。筆者正是以土地資源整理活動(dòng)為內(nèi)容，以法經(jīng)濟(jì)學(xué)的建構(gòu)思路尋求土地資源整理的最優(yōu)策略，達(dá)到土地資源社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效用的優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。
一、供求持續(xù)均衡：土地資源可持續(xù)利用的現(xiàn)實(shí)要求
英國(guó)著名古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·配第曾說(shuō)過(guò)：“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母”，[3] 馬克思認(rèn)為土地是社會(huì)財(cái)富的原始形成要素之一，可見(jiàn)土地資源的可持續(xù)利用是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)財(cái)富的增加需要對(duì)資源進(jìn)行不斷索取，這對(duì)土地資源的利用提出了更高的要求，而土地等元資源的天然稀缺性，決定其發(fā)展瓶頸存在的必然性。
可持續(xù)發(fā)展既包括人與自然的可持續(xù)，也包括人與社會(huì)的可持續(xù)，在資源的可持續(xù)利用方面，既包括代內(nèi)公平，也包括代際公平。在生態(tài)方面，既包括人類之間，也包括人與其他生命物種之間的共生，因此可以說(shuō)，可持續(xù)發(fā)展是一種新型的、公平的、科學(xué)的發(fā)展。
可持續(xù)發(fā)展是1987年由世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)（WCED）在著名的布朗特蘭報(bào)告——《我們共同的未來(lái)》（Our Common Future）中首次提出的，它包括兩個(gè)重要的概念：“‘需要’的概念，尤其是世界上貧困人民的基本需要，應(yīng)將此放在特別優(yōu)先的地位來(lái)考慮。‘限制’的概念，技術(shù)狀況和社會(huì)組織對(duì)環(huán)境滿足眼前和將來(lái)需要的能力施加的限制。”[4] 表現(xiàn)在土地利用方面，既包括代內(nèi)的利用均衡，又包括代際之間的利用均衡，還包括農(nóng)用地與非農(nóng)用地的利用均衡，總之需要達(dá)到一種供給與需求的持續(xù)均衡。具體表現(xiàn)在：土地利用在保持當(dāng)代人的福利增加的同時(shí)，必須不會(huì)減少后代的福利；不超越環(huán)境系統(tǒng)更新能力的發(fā)展，保護(hù)和加強(qiáng)土地系統(tǒng)的生產(chǎn)和更新能力；在土地利用中轉(zhuǎn)向生態(tài)技術(shù)；土地與人類利用協(xié)調(diào)性發(fā)展等。與此同時(shí)，土地資源可持續(xù)利用也應(yīng)注重向生命物種之間的共生轉(zhuǎn)變，以保護(hù)生態(tài)整體環(huán)境的健康與安全。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)末我國(guó)人均耕地只有0.106公頃（1.59畝）（1996年），僅為世界平均水平的43%。實(shí)際上是我國(guó)以約占世界9%的耕地養(yǎng)活了占世界21%的人口，更為嚴(yán)重的是人口每年以1%的速度增長(zhǎng)，耕地則每年以2%的速度在減少。[5] 隨著我國(guó)人口不斷增長(zhǎng)，工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，社會(huì)發(fā)展與土地資源的矛盾將逐漸顯現(xiàn)。預(yù)計(jì)到2030年，全國(guó)有16億人口，耕地可能不足1.26億公頃（19億畝），人均不足0.08公頃（1.2畝）。[6] 因此，實(shí)現(xiàn)土地資源的供求持續(xù)均衡，是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的現(xiàn)實(shí)要求，土地整理作為一種土地利用活動(dòng)，在我國(guó)現(xiàn)階段土地利用中將扮演重要的角色。
均衡概念是經(jīng)濟(jì)學(xué)中最難以掌握的概念之一，最初引自于物理學(xué)，其本意是相反力量的均衡，均衡指因?yàn)槊恳环蕉纪瑫r(shí)達(dá)到最大目標(biāo)而趨于持久存在的相互作用形式。均衡有廣義和狹義之分，狹義均衡即法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦爾拉斯的一般均衡，把個(gè)別經(jīng)濟(jì)行為主體的最大化與市場(chǎng)普遍的供求均衡結(jié)合起來(lái)。瓦爾拉斯認(rèn)為，任何一種商品的價(jià)格都不能單獨(dú)由其市場(chǎng)的供求關(guān)系所決定，它必然受到其他市場(chǎng)供求關(guān)系的影響，只有將所有市場(chǎng)聯(lián)系在一起來(lái)共同考慮它們的價(jià)格決定因素，才能建立較完整的價(jià)格理論。均衡按時(shí)間因素變化可分為暫時(shí)均衡、短期均衡和長(zhǎng)期均衡，土地作為人類財(cái)富的基本來(lái)源之一，具有特殊性，為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須達(dá)到土地資源的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)均衡，即追求社會(huì)的整體均衡。[7] 而單個(gè)決策者的個(gè)人理性，決定了要實(shí)現(xiàn)社會(huì)均衡首先使社會(huì)成員具有同一的社會(huì)目標(biāo)，不在同一社會(huì)追求目標(biāo)下的社會(huì)成員無(wú)法達(dá)到均衡的，因此為了達(dá)到土地資源的供求均衡，必須以實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用為社會(huì)統(tǒng)一目標(biāo)。
一、 理性假設(shè)：土地資源整理中的利益搏弈
理論的發(fā)展需要一定的理論假設(shè)為基礎(chǔ)，1987年亞當(dāng)·斯密的《國(guó)富論》中的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)仍是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中不可動(dòng)搖的“公設(shè)”。土地整理是為了提高土地的利用效率而從事的一系列活動(dòng)，一方面對(duì)土地資源進(jìn)行綜合整治，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，改善生產(chǎn)、生活條件，一方面對(duì)土地關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。既對(duì)原有土地效益的擴(kuò)大，又形成土地利益增量。在對(duì)土地存量利益的分配和增量利益的瓜分過(guò)程中，各利益主體的經(jīng)濟(jì)人理性決定了以謀求個(gè)人利益最大化為目的,從而形成了一種利益搏弈。下面筆者注重對(duì)各土地利益主體權(quán)利及其關(guān)系厘清，利用搏弈論進(jìn)行分析，以達(dá)到土地資源整理中的合作均衡，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。
（一）土地整理中的搏弈參與人及假設(shè)前提：政府、土地所有者、企業(yè)或其他組織、土地使用者。[8] 四方都有各自的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)：政府要收回土地整理資金，享受土地整理所獲的收益；土地所有者以所有者身份，欲在土地整理收益分配中占據(jù)主動(dòng)；企業(yè)或其他組織欲在土地整理后獲得收益或?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)為非農(nóng)用途，從而取得更大的收益；[9] 土地使用者在保持原有收益的基礎(chǔ)上，也欲取得更多的利益份額。在土地資源整理中，各參與人追求自身利益最大化。
（二）策略組合。就目前來(lái)說(shuō)，進(jìn)行土地整理的設(shè)計(jì)范圍較大，土地使用者個(gè)人無(wú)法單獨(dú)承擔(dān)所需資金和技術(shù)，需要由政府或是企業(yè)或其他組織來(lái)提供。在以后的發(fā)展中，農(nóng)村土地集體所有者也有可能成為土地整理的資金技術(shù)提供者。因此，策略組合可主要考慮有以下四種形式。組合一：政府投入資金進(jìn)行整理，政府、土地所有者與土地使用者共享收益；組合二：政府投入資金整理，企業(yè)或其他組織購(gòu)買，進(jìn)行相應(yīng)開(kāi)發(fā)；組合三：土地所有者與使用者進(jìn)行土地整理，整理收益歸二者共同享有；組合四：企業(yè)或其他組織進(jìn)行整理，然后進(jìn)行相應(yīng)的開(kāi)發(fā)。
（三）每種可能策略組合下參與人的收益。每種可能的策略組合，在不同的收益結(jié)構(gòu)下，搏弈參與人的行為狀態(tài)也不盡相同。組合一，政府主要獲得間接收益，包括社會(huì)效益、生態(tài)效益、景觀效益等，直接收益主要由土地所有者與土地使用者共同享用，而農(nóng)村土地集體所有者通常在土地整理后享有大部分的收益。組合二，主要適用在城鄉(xiāng)結(jié)合部，具有一定的開(kāi)發(fā)價(jià)值，提高土地利用效率，政府可以很快的收回土地整理成本，并獲得收益，這種策略地方政府通常出于地方暫時(shí)利益的考慮會(huì)選擇。組合三，土地所有者與使用者進(jìn)行土地整理，目前融資較為困難，而且缺少相應(yīng)的技術(shù)等支持，缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性，但按照民法中相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的規(guī)定，具有合理性。組合四，企業(yè)或其他組織直接投資進(jìn)行整理，地方政府可能獲得一定收益，但絕大部分利益由企業(yè)或其他組織直接享用。
二、土地發(fā)展權(quán)配置：實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)中利益均衡的關(guān)鍵
土地整理是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃而進(jìn)行的一系列綜合整治活動(dòng)，土地整理的每一項(xiàng)活動(dòng)都伴隨著投入與產(chǎn)出的變化，土地及地上附著物價(jià)值的變化，土地權(quán)利主體利益分配的變化。土地整理的利益是土地整理最終創(chuàng)造和形成的收益，包括直接收益和間接收益。參與利益分配與調(diào)整的主體涉及眾多，如原土地所有者、使用者、投資開(kāi)發(fā)者、國(guó)家及行政管理者、整理成果受讓者、土地整理外部效果的成本分擔(dān)者及利益分享，等等。在眾多利益主體中，若要保證利益分配高效而又公平，就必須有一種產(chǎn)權(quán)安排，確定各主體的行為邊界，明確各利益的歸屬。正如科斯在《社會(huì)成本問(wèn)題》中所述：“合法權(quán)利的初始界定會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的效率產(chǎn)生影響。權(quán)利的一種安排會(huì)比任何其他安排產(chǎn)生更多的產(chǎn)值。但除非這是法律制度確認(rèn)的權(quán)利的安排，否則通過(guò)轉(zhuǎn)移和合并權(quán)利達(dá)到同樣后果的市場(chǎng)費(fèi)用如此之高，以至于最佳的權(quán)利安排以及由此帶來(lái)的更高的產(chǎn)值也許永遠(yuǎn)也不會(huì)實(shí)現(xiàn)。”[10] 我們認(rèn)為提高土地利用效率，減少土地整理的成本，實(shí)現(xiàn)土地整理中的利益均衡，必須有一種新的財(cái)產(chǎn)權(quán)利配置，這種產(chǎn)權(quán)就是土地發(fā)展權(quán)。[11]
美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)家R·A·波斯納從產(chǎn)權(quán)的功能與形態(tài)出發(fā)，提出了判斷財(cái)產(chǎn)權(quán)制度是否有效率的三條標(biāo)準(zhǔn)，也被稱為產(chǎn)權(quán)三大特性：一是普遍性（universality）；二是排他性（exclusivety）；三是可轉(zhuǎn)讓性（transferability）。[12 ]物權(quán)是權(quán)利主體支配物的絕對(duì)權(quán)，目前我國(guó)的《物權(quán)法》（修改稿）把土地權(quán)利亦作為用益物權(quán)來(lái)規(guī)定的。土地作為一種稀缺資源，具有廣泛的用途和很旺盛的需求，通過(guò)法律實(shí)現(xiàn)其合理配置和有效利用的要求很高，由此形成的物權(quán)形態(tài)和行為規(guī)則也很豐富。從某種意義上說(shuō)，土地權(quán)利構(gòu)成了物權(quán)制度的主干。[13]土地發(fā)展權(quán)作為一種土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是一種可與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，該制度的建立始于1947年英國(guó)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，美國(guó)在分區(qū)（zoning）制度基礎(chǔ)上，創(chuàng)立了可轉(zhuǎn)讓的發(fā)展權(quán)（Transfer of Development Right，簡(jiǎn)稱：TDR），我國(guó)尚無(wú)土地發(fā)展權(quán)相應(yīng)的制度規(guī)定，原國(guó)家土地管理局1992年編制的《各國(guó)土地制度研究》中對(duì)土地發(fā)展權(quán)的概念，即土地變更為不同性質(zhì)使用之權(quán)，如農(nóng)地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，或?qū)ν恋卦械氖褂玫募s度升高。[14] 隨著社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)城市化、工業(yè)化的進(jìn)程不斷加快，對(duì)土地的合理有效利用日益重要，在土地資源整理中引入土地發(fā)展權(quán)分析，實(shí)現(xiàn)利益均衡，關(guān)鍵是對(duì)土地發(fā)展權(quán)的合理配置。
目前，我國(guó)對(duì)于土地發(fā)展權(quán)配置主要有兩種觀點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于土地所有者，[15] 也有學(xué)者認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè)應(yīng)歸屬國(guó)家所有。[16] 權(quán)利義務(wù)關(guān)系如何配置，權(quán)利主體利益如何分配，其中利益分配主要是經(jīng)濟(jì)利益的分配，才能發(fā)揮更大的效率呢？我們有必要對(duì)土地發(fā)展權(quán)的配置運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理和方法加以分析。
首先，土地發(fā)展權(quán)權(quán)利主體歸屬國(guó)家（政府）。這種形式下，政府既獲得了收益，又有利于國(guó)家對(duì)土地的用途進(jìn)行必要的管制，土地使用者想要獲得土地發(fā)展權(quán)，只有向政府購(gòu)買，土地收益的增值部分由政府享有。對(duì)于農(nóng)村集體土地，農(nóng)村土地屬農(nóng)村集體所有，農(nóng)民對(duì)土地有天然的依賴性，土地使用者購(gòu)買了土地發(fā)展權(quán)之后，就獲得了該塊土地的使用權(quán)和發(fā)展權(quán)。對(duì)于可能被征用了土地的農(nóng)民而言，一方面失去了土地使用權(quán)，另一方面自己原有土地上產(chǎn)生的收益由使用者和政府分享，而自己得到的只是相對(duì)較少的所謂補(bǔ)償費(fèi)，農(nóng)村自然對(duì)土地發(fā)展權(quán)的實(shí)施不會(huì)有興趣，甚至采取各種行為阻撓政府對(duì)土地的各種發(fā)展行為。這樣就出現(xiàn)了利益分配的問(wèn)題，無(wú)疑會(huì)增加政府的管理成本及交易成本。其次，土地發(fā)展權(quán)歸土地所有者擁有，土地使用人要想得到土地發(fā)展權(quán)，向原土地所有者購(gòu)買。這樣，土地收益的漲價(jià)部分歸農(nóng)民所得，農(nóng)民有利可得，自然會(huì)配合土地資源整理等有關(guān)活動(dòng)。但這相對(duì)政府而言，一方面沒(méi)有分享到土地增值部分的收益，另一方面，人們受利益驅(qū)使難免出現(xiàn)土地使用混亂現(xiàn)象，個(gè)體目標(biāo)和國(guó)家目標(biāo)難以一致，無(wú)疑會(huì)增加政府的管理成本，從政府角度來(lái)說(shuō)，沒(méi)有達(dá)到效率最優(yōu)。
產(chǎn)權(quán)制度是一種基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)制度，不僅獨(dú)自對(duì)經(jīng)濟(jì)效率有重要影響，而且又構(gòu)成了市場(chǎng)制度以及其他許多制度安排的基礎(chǔ)。土地發(fā)展權(quán)是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)中的重要組成部分，由于土地的雙重屬性，要求土地發(fā)展權(quán)的配置不僅要追求經(jīng)濟(jì)效益，還要追求社會(huì)效益，達(dá)到社會(huì)整體目標(biāo)和個(gè)體目標(biāo)的統(tǒng)一。因此我們認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)以土地所有者歸屬為宜，但考慮到我國(guó)目前個(gè)體農(nóng)戶的短視性和集體所有者的虛置等因素，政府作為管理者應(yīng)運(yùn)用相應(yīng)的手段進(jìn)行引導(dǎo)，如對(duì)土地整理后轉(zhuǎn)作非農(nóng)的，應(yīng)征收稅收等方式，從而避免因暫時(shí)的利益而使耕地流失。
三、 社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效用優(yōu)化：土地資源可持續(xù)利用的策略選擇
土地具有自然和社會(huì)雙重屬性，既有社會(huì)效用又有經(jīng)濟(jì)效用，追求土地資源的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效用最大化無(wú)疑是土地整理的目標(biāo)和原則。效用是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的概念，人作為理性的存在，理性地選擇實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的途徑，尋求理性的效用最大化，經(jīng)濟(jì)學(xué)亦被稱為效用和自利的力學(xué)。[17] 經(jīng)濟(jì)學(xué)家萊昂內(nèi)爾·羅賓斯認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)人的行為就是選擇適當(dāng)?shù)氖侄危员ＷC所期望的目的得以實(shí)現(xiàn)。土地資源整理是我國(guó)提高土地利用效率的重要形式，也是追求土地資源可持續(xù)利用的重要內(nèi)容，應(yīng)選擇適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行，否則會(huì)影響其效用的發(fā)揮，我們認(rèn)為應(yīng)在合理配置土地發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)上，“明確一個(gè)目標(biāo)，做到兩個(gè)防范，實(shí)現(xiàn)三個(gè)統(tǒng)籌發(fā)展”，然后以此進(jìn)行相應(yīng)的土地資源整理實(shí)施策略選擇。
首先，瓦爾拉斯的一般均衡理論告訴我們，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益均衡必須使社會(huì)成員具有同一的社會(huì)目標(biāo)，因此實(shí)現(xiàn)土地資源的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)均衡，必須使每個(gè)利益決策主體具有實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的共同目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)人不可能自動(dòng)的讓渡自己的利益來(lái)實(shí)現(xiàn)這一共同目標(biāo)，必然會(huì)面臨利益沖突，正如馬克思所說(shuō)“利益就其本性來(lái)說(shuō)是盲目的、無(wú)止境的、片面的”。因而，我們要建立必要的利益協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)保證這一共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。利益協(xié)調(diào)機(jī)制具有兩個(gè)重要的特征：一是合目的性，二是可變動(dòng)性，正是這兩個(gè)特征決定了利益協(xié)調(diào)的動(dòng)態(tài)性。[18] 土地資源整理涉及土地利益主體的利益變動(dòng)，包括政府、土地所有者、土地使用者、投資者等，也包括當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，還包括人與社會(huì)、自然的利益等，都需要利益協(xié)調(diào)機(jī)制加以調(diào)節(jié)。其次必須做到兩個(gè)防范，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)均衡。其一是農(nóng)民在土地資源整理利益搏弈中弱勢(shì)地位防范，實(shí)現(xiàn)地位均衡。其二是農(nóng)民的發(fā)展權(quán)被侵犯的防范，實(shí)現(xiàn)權(quán)利均衡。我國(guó)廣大農(nóng)民雖然人數(shù)眾多，但農(nóng)村實(shí)行家庭承包制后，廣大農(nóng)民基本上成了一個(gè)個(gè)分散獨(dú)立的單位，談判地位最低是個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，這不僅是由于農(nóng)民的文化素質(zhì)較，還由于單個(gè)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，難以承受產(chǎn)權(quán)談判，由于借助法律保護(hù)自身財(cái)產(chǎn)權(quán)利的高昂成本。因而，進(jìn)行農(nóng)民組織體的創(chuàng)新，建立以農(nóng)地為基礎(chǔ)的股份合作制，[19] 逐漸形成農(nóng)民合作組織是至關(guān)重要的。建立以發(fā)展權(quán)為中心的農(nóng)民土地合作組織，貫徹民有、民管、民享原則，[20]對(duì)內(nèi)公平對(duì)外追求效率，以改善農(nóng)民天然弱勢(shì)地位是非常重要和必要的，也是可行的。農(nóng)民對(duì)土地具有天然的依賴性，這從某種程度上限制了農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。農(nóng)地資源整理是為了提高土地利用效率，是農(nóng)民發(fā)展權(quán)的實(shí)踐，因此在選擇土地整理策略時(shí)，考慮農(nóng)民的權(quán)利是關(guān)鍵。最后是實(shí)現(xiàn)三個(gè)統(tǒng)籌發(fā)展。人類社會(huì)的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，對(duì)土地的需求也在不斷增加，必須做到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，這與土地資源的可持續(xù)利用目標(biāo)相統(tǒng)一。
在土地利用規(guī)劃下，對(duì)土地資源進(jìn)行整理是項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，對(duì)社會(huì)發(fā)展的影響極其深遠(yuǎn)，必須選擇合適的實(shí)施策略。目前，我國(guó)通常按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則實(shí)施，按照傳統(tǒng)的土地整理策略組合，政府投資，三方受益，而政府出于自己利益的趨勢(shì)，必然會(huì)不同程度的侵犯其他利益主體的利益，這某種程度上無(wú)法實(shí)現(xiàn)利益的持續(xù)均衡。我們認(rèn)為應(yīng)以土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，合理配置土地發(fā)展權(quán)，國(guó)家實(shí)行宏觀調(diào)控，整合多方資源，開(kāi)拓投資渠道，規(guī)范投資收益。因此，以土地發(fā)展權(quán)為基準(zhǔn)，以土地股份合作制的形式，采取企業(yè)化與市場(chǎng)化的運(yùn)作方式進(jìn)行土地整理，農(nóng)村集體借助股份合作的形式可以進(jìn)行融資，也可以借助市場(chǎng)上的專業(yè)土地整理公司進(jìn)行。同時(shí)，在土地利用中各開(kāi)發(fā)項(xiàng)目還以市場(chǎng)化運(yùn)作為主，改變目前土地價(jià)格人為扭曲的現(xiàn)象，逐步形成健全的土地市場(chǎng)體系，以保證社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效用的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。
結(jié)束語(yǔ)：目前，我國(guó)實(shí)行的是農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)地的使用者是農(nóng)戶，農(nóng)地整理后涉及最直接的也是農(nóng)戶的利益。現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程，是制度和技術(shù)創(chuàng)新的過(guò)程，既要滿足工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化對(duì)資源的需要，又要保護(hù)自然資源和農(nóng)民權(quán)益。農(nóng)戶的天然弱勢(shì)地位，決定了其是最容易受到侵害的利益群體。土地資源整理必須要考慮農(nóng)民利益，從土地權(quán)利本源上創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)是實(shí)現(xiàn)土地資源整理中利益均衡的關(guān)鍵。否則，農(nóng)戶采取不合作的態(tài)度，將會(huì)直接影響土地整理工作的進(jìn)行，增加土地整理的成本，還可能引起社會(huì)事件的發(fā)生。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府單獨(dú)投資缺口過(guò)大，投資應(yīng)逐漸多元化，創(chuàng)新制度，給土地整理以良好的外部環(huán)境，使土地資源整理的效益逐漸優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)有效利用和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，是解決我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的現(xiàn)實(shí)要求。
本文發(fā)表于《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2006年第二期。
In land resource sustainable use benefit balanced:
Land development right disposition
Abstract: The land is social, political, the economical right fountainhead, it reflects the certain socio-economic structures, the land system evolution is a related benefit main body society wrestles plays chess the process, The implementation land resource reorganizes is advantageous to enhancing the land utilization efficiency, is solves the society to develop the land supply and demand contradictory effective way, the choice benefit balanced land arrangements strategy can optimize the land resource social economy effectiveness, The land development right establishment and the reasonable disposition is key of realizes the land resource sustainable use .
Key words: The supply and demand continues equilibrium; Land reorganizes;
Benefit equilibrium; Land right to development; Strategy choice;
注 釋：
[1] 土地整理有廣義和狹義之分，廣義的土地整理是指農(nóng)地整理和非農(nóng)用地整理；狹義的土地整理僅指農(nóng)地整理，包括土地復(fù)墾，目前我國(guó)一般集中在農(nóng)村地區(qū)的土地整理，文中也基于此研究。具體而言，土地整理就是依土地利用總體規(guī)劃對(duì)田、水、路、林、村的綜合整治，調(diào)整土地關(guān)系，改善土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)、生活條件，增加可利用面積，提高土地利用率，包括農(nóng)地整理、村莊建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和調(diào)整土地關(guān)系等。
[2] 陳利根．土地法學(xué)[M]，北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社2002，94。
[3] 馬克思恩格斯．馬克思恩格斯全集第23卷，北京：人民出版社1956，57。
[4] 世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)著．王之佳、柯金良等譯．我們共同的未來(lái)[M]．吉林人民出版社1997，52。英文版．牛津大學(xué)出版社1987，87。
[5] 錢銘．21世紀(jì)中國(guó)土地可持續(xù)利用展望[J]．中國(guó)土地科學(xué)，2001（1），5-7。
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