[ 蔡書芳 ]——(2006-9-21) / 已閱20721次
土地征收制度的法律經(jīng)濟學(xué)分析
蔡書芳
內(nèi)容摘要 針對我國土地征收制度在土地征收目的和征收補償制度兩個方面存在的缺失，本文運用法律經(jīng)濟學(xué)方法，對我國土地征收制度缺失做出了分析。就法律經(jīng)濟學(xué)而言，完善土地征收制度缺失必須首先解決兩大難題：第一，如何為了公共利益的需要來明確土地征收制度的目的；第二，如何在土地征收中給予公平合理的補償。本文認為，完善我國的土地征收目的必須要明確“公共利益”的范圍，嚴格區(qū)分公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地。同時，對土地的補償應(yīng)當市場價格為準，讓農(nóng)民從征收后的土地增值中分享利益。這也是經(jīng)濟學(xué)中資源效率配置對完善土地征收制度的直接要求。
關(guān)鍵詞 法律經(jīng)濟學(xué) 效率 土地征收制度 公共利益
一、前言
土地征收作為一種基本的土地法律制度，普遍存在于各國的法律之中。綜觀各國法律，土地征收制度的內(nèi)容基本上是一致的，即：國家或政府為了公共目的而強制將私有土地收為國有并給予補償?shù)姆芍贫取＝▏詠恚覈饾u形成土地的國家所有權(quán)和集體所有權(quán)兩種所有權(quán)形式。鑒于征收制度自所有權(quán)制度產(chǎn)生時起就作為對所有權(quán)的一種限制一直存在，它與所有權(quán)制度一起發(fā)展，并在社會所有權(quán)的觀念下覓得其存在的合理性。本文論述的我國土地征收制度主要是指國家對集體所有土地的征收。
在方法論上，法律經(jīng)濟學(xué)（Law And Economics）別具一格，它運用經(jīng)濟學(xué)尤其是微觀經(jīng)濟學(xué)的理論和方法來對法律進行分析，具有明顯的定量分析的優(yōu)勢。經(jīng)濟學(xué)的優(yōu)勢在于它是一種事前分析，而法律僅僅是一種事后的“補救措施”。法律經(jīng)濟學(xué)將事前分析的方法引入法學(xué)研究，可以對新法的制定或法律的修改后果進行事前分析，預(yù)防或避免法律制定的重大失誤。做為以經(jīng)濟學(xué)的理論和方法來研究法律的成長、結(jié)構(gòu)、效益及創(chuàng)新的學(xué)說，法律經(jīng)濟學(xué)的核心思想是“效益”。即要求任何法律的制定和執(zhí)行都要有利于資源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用資源，最大限度地增加社會財富。而土地征收制度做為一種剝奪所有權(quán)的制度，必須具備“公共目的性”和“補償性”的條件，從而實現(xiàn)土地資源配置的效率最大化。這正是應(yīng)用法律經(jīng)濟學(xué)對我國土地征收制度分析的重大意義所在。
二．法律經(jīng)濟學(xué)視野下我國土地征收制度的缺失
法律經(jīng)濟學(xué)研究的基本方法在于分析財產(chǎn)制度是否符合經(jīng)濟規(guī)律以及怎樣促進資源向效率更高的使用方式轉(zhuǎn)移。征收制度作為財產(chǎn)法中一種十分特殊的制度，引起了法律經(jīng)濟學(xué)者極大的興趣。在法律經(jīng)濟學(xué)的視野下，我國土地征收制度至少存在以下問題：
（一）對法律的經(jīng)濟分析就是通過法律促進稀缺資源的有效配置，實現(xiàn)效益，并以效益為目標(或稱之為進行制度創(chuàng)新)。即所有的法律活動都要以資源的有效配置和利用，以社會效用的增加為目的。而現(xiàn)行的土地征收法律規(guī)定與“公共利益”的目的存在矛盾，導(dǎo)致 “公共利益”的范圍規(guī)定得不夠明確，不能使土地資源在征收過程中得到有效配置和利用。
1、立法上的缺失。《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，該條第2款同時規(guī)定“國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”按照該條規(guī)定，單位和個人進行建設(shè)可以申請使用原來屬于國家所有的土地，也不排除申請使用國家征收的土地的可能。如果是這樣，就嚴重違背了“公共利益”的目的。法律中出現(xiàn)這種矛盾之處是因為立法者在立法時沒有區(qū)分開公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，以至于土地征收與建設(shè)用地籠統(tǒng)的被規(guī)定在一塊。因此，在土地征收的立法中，我國只是原則性的規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒有明確的規(guī)定。
2、實踐中的困境。雖然立法者對征地目的有著更為嚴格的限制的意圖，但是，我國有關(guān)土地征收目的的規(guī)定依然不夠具體、規(guī)范，實踐中依然不能很好的防止土地征收的濫用。立法上，我國的《土地管理法》只規(guī)定了土地征收必須經(jīng)過國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，對被征收人認為土地征收目的不符合法律規(guī)定時的救濟機制卻沒有任何的規(guī)定。但由于我國行政機關(guān)現(xiàn)在的工作水平和透明度還不能完全令人滿意，因此，過于原則性的規(guī)定不利于約束行政機關(guān)嚴格依法實施土地征收。
（二）法律經(jīng)濟學(xué)的核心思想是求任何法律的制定和執(zhí)行都要有利于資源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用資源，最大限度地增加社會財富。而我國補償?shù)捻椖枯^少，遠不能覆蓋被征地人所有的損失，這是我國土地征收補償制度的主要缺陷之一。
1、補償標準偏低，而且以地平均年產(chǎn)值作為補償標準極不科學(xué)。雖然1998年《土地管理法》已經(jīng)大幅提高了征地補償標準，但這樣的補償標準在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與土地的市場價格相比還是偏低的。根據(jù)土地管理法的規(guī)定，對土地的補償和對農(nóng)民的安置總計為該耕地在征地前三年平均產(chǎn)值的10-16倍，最多不超過30倍。按照這個標準，以現(xiàn)金形式的補償通常都在每畝1.5-3.5萬元之間。實踐中，不少地區(qū)征地時僅以法律規(guī)定的最低標準計算補償額，被征地方獲得的補償是相當?shù)偷摹?br>
同時，根據(jù)政治經(jīng)濟學(xué)的原理，級差地租是由經(jīng)營較優(yōu)土地獲得的、轉(zhuǎn)歸土地所有者占有的一部分超額利潤，由個別生產(chǎn)價格低于社會生產(chǎn)價格部分的差額構(gòu)成。在市場經(jīng)濟和土地所有權(quán)存在的條件下，優(yōu)等地、中等地上的超額利潤，最后會通過土地所有者與租地經(jīng)營者之間的競爭，轉(zhuǎn)化為土地所有者占有的級差地租。所以，土地所有權(quán)是使超額利潤轉(zhuǎn)化為級差地租的原因，而同級差地租的形成沒有關(guān)系。不難看出，土地生產(chǎn)條件的差別是級差地租產(chǎn)生的物質(zhì)條件。土地的有限性和以此為前提的土地經(jīng)營的壟斷，是級差地租產(chǎn)生的社會經(jīng)濟原因。而我國在土地征收的補償上采用平均年產(chǎn)值的標準，從法律設(shè)置上忽視了土地征收過程中級差地租存在的這一經(jīng)濟現(xiàn)實。
2、征收補償中存在的一個重大問題在于農(nóng)民不能從土地增值中分享利益。政府往往以較低補償費獲得土地，再以很高的出讓金轉(zhuǎn)入市場，實踐中，這部分的增值額是非常大的。這些增值額實際上是土地從農(nóng)用地變?yōu)槌鞘杏玫禺a(chǎn)生的級差地租。但是，國家對征地過程中的這部分增值額不予確認，也沒有讓失地的集體組織或農(nóng)民從增值額中獲利。農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程，應(yīng)當是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化成果的過程，應(yīng)當有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴大城鄉(xiāng)差距，因此，應(yīng)解決土地增值分配不合理的問題。
3.補償發(fā)放和補償方式存在缺陷
（1）土地補償費用收益主體不夠明確。由于歷史遺留的因素，土地在國家和集體土地所有權(quán)之間的權(quán)屬界定并不非常清晰，不同所有權(quán)主體的土地經(jīng)常交錯在一塊。眾所周知，征收土地與征用土地是不相同的，前者改變的是所有權(quán)，后者改變的是使用權(quán)，在存在土地承包經(jīng)營權(quán)的情況下，如果征收土地就涉及到對兩個主體進行補償?shù)膯栴}：一是對所有者即農(nóng)民集體進行補償；二是對土地所有權(quán)上依法設(shè)立了承包經(jīng)營權(quán)的使用權(quán)人進行補償，三是如果上面附著物另為他人所有的，還涉及到第三人補償．如果土地使用權(quán)上設(shè)定了抵押權(quán)的，還應(yīng)通知抵押權(quán)人，以保障擔保物權(quán)人的利益．但是，我國現(xiàn)行的土地管理法是怎么規(guī)定的呢？只通知和公告農(nóng)民集體和農(nóng)民．而土地管理法實施條例竟規(guī)定，土地補償只歸農(nóng)民集體經(jīng)濟組織．那征收的土地承包經(jīng)營權(quán)的補償費到哪里去了呢？顯然，土地法沒有考慮到我國土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)已流轉(zhuǎn)的法律現(xiàn)實。這給確定土地補償費用收益主體帶來了困難。
（2）土地補償方式不夠靈活，安置方法過于簡單，無法解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。我國現(xiàn)行法律中規(guī)定勞動力安置是主要實行貨幣化安置的方式。計劃經(jīng)濟時代，勞動力的就業(yè)安置是確保農(nóng)民生活水平不下降的有效措施。但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立和戶籍制度、勞動用工制度的改革，原有的勞動力安置辦法和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等辦法，在實踐中很少使用，已失去意義。安置費和土地補償費、青苗補償費一并計算補償給集體糾紛組織，對農(nóng)民安置問題不再考慮。而我國現(xiàn)在征地補償?shù)睦脵C制還不是很成熟。補償費用有時候就直接發(fā)到農(nóng)民手上，出現(xiàn)農(nóng)民坐吃山空的現(xiàn)象。農(nóng)民失地后很難再獲得較好的工作機會，缺乏長遠的生活保障。
三、完善土地征收制度缺失的法律經(jīng)濟學(xué)分析
法律經(jīng)濟學(xué)者認為，征收制度的潛在無效率是可以被潛在效率抵消的。法律經(jīng)濟學(xué)者對此的解釋是，政府征收所涉及的項目一般都是巨大的，牽涉到與許多私人財產(chǎn)所有者的交易，這些復(fù)合交易的談判成本是很高的，原因有二：一是因為政府在規(guī)劃確定以后放棄原來的購買計劃而購買其他土地的成本巨大，私人所有者知道這點后會提出高昂的收購價格；二是因為每一位所有者都希望自己成為最后一個出售者以獲得最大的利益，勢必影響收購的進度。如果征收者承擔了如此巨大的成本，只能提高服務(wù)價格，把成本轉(zhuǎn)嫁到消費者身上，這樣消費者和征收者雙方都不能獲益。此外，鑒于征收成本巨大征收者也可能會采取其他措施替代征收他們計劃內(nèi)的土地，結(jié)果，這些土地就不能轉(zhuǎn)到使用效率更高的征收者手中。
因此，對于土地征收制度的完善，從法律經(jīng)濟學(xué)的角度應(yīng)當做如下分析：
（一）明確規(guī)定“公共利益”的范圍， 以法律的形式來確定土地征收制度的目的。
首先，在制定土地征收的法律制度過程中應(yīng)如何理解要符合“公共利益需要”呢？法律經(jīng)濟學(xué)者運用有關(guān)公共產(chǎn)品的理論予以回答。根據(jù)該理論，對抗性和排他性的私人產(chǎn)品應(yīng)由私人所有和提供，具有非對抗性和排他性的公共產(chǎn)品（如國防）則應(yīng)該由公共所有，政府提供這些公共產(chǎn)品是更有效率的。由于政府提供公共產(chǎn)品時的高效率，因此，政府在供應(yīng)公共產(chǎn)品時征收私人財產(chǎn)才是正當?shù)模粗疄榱斯⿷?yīng)私人產(chǎn)品而征收私人財產(chǎn)則是不正當?shù)摹９⿷?yīng)公共產(chǎn)品也就要求政府的征收符合“公共利益需要”的要求。因此，我國應(yīng)采取為世界上多數(shù)國家所采用的概述加列舉式的立法方式，除了保留現(xiàn)有“公共利益”的原則性規(guī)定外，還應(yīng)明確規(guī)定“公共利益”的范圍。我國以劃撥方式取得土地使用權(quán)的項目范圍與世界各國關(guān)于“公共利益”的規(guī)定是基本一致的。我國可以以這條規(guī)定作為確定我國土地征收的“公共利益”的范圍基礎(chǔ)，同時將教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護等項目明確列入“公共利益”的范圍之中。此外，我國還應(yīng)加強與“公共利益”有關(guān)的各項事業(yè)的立法，建立我國完整的公益事業(yè)法立法體系，具體規(guī)定各項公共事業(yè)中的哪些建筑、設(shè)施可以適用土地征收。
其次，應(yīng)該嚴格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度，區(qū)分公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，將土地征收嚴格限制在公益性建設(shè)用地內(nèi)。國務(wù)院或省級人民政府應(yīng)加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中，由指定的機構(gòu)審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)我國的實際情況來看，以各級人大來審核較為可行，只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準征地。
（二）至于為什么要“給予公平合理的補償”，法律經(jīng)濟學(xué)者給予的最簡單的解釋是，它能預(yù)防政府過度使用征收權(quán)。如果不存在公平賠償規(guī)定，政府很可能就會積極的征收更多的土地以降低自己的投入成本，而這種做法對整個社會來講往往是浪費資源和低效的。征收補償至少部分是為了強迫政府將征收的成本內(nèi)部化，從而使社會資源配置達到經(jīng)濟學(xué)意義上的最佳點。顯然，征收行為不僅具有管理成本，而且具有昂貴的機會成本：一旦財產(chǎn)被政府征收，它就不可能再被任何私人使用。如果政府不需要給予補償，即不需要花錢就可征收財產(chǎn)，那么政府可能會受到“財政錯覺”（fiscal illusion ）之影響，也就是政府官員將誤以為所征收的資源沒有機會成本或機會成本很低，從而作出非理性決策。其結(jié)果必然導(dǎo)致政府過度征收，進而導(dǎo)致資源的錯誤配置和浪費。了避免發(fā)生財政錯覺，憲法要求政府給予完全補償或賠償，迫使政府比較征收的機會成本和征收后的財產(chǎn)價值。
因此，在現(xiàn)階段我國對土地承包關(guān)系定位尚未明確的情況下，要完善土地征收的補償制度：
首先，擴大征地補償范圍，提高征收補償標準 征收條款與補償條款在法治國家被視為“唇齒條款”，須臾不可分離。土地征收是對集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠失去土地的經(jīng)營權(quán)，失去生活的可靠來源和保障。現(xiàn)行法律中規(guī)定的征地補償范圍無法補償因征地給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民帶來的損失。我國在第四次憲法修正案中明確規(guī)定了補償?shù)膬?nèi)容，這是立法上的一個巨大進步，為征用、征收補償立法和實施征用、征收補償活動提供了憲法依據(jù)。立法中應(yīng)通過對土地所處的地理位置、種植種類和地上建筑物、構(gòu)筑物、地上作物、農(nóng)民房屋等補償予以明確，對相鄰?fù)恋氐膿p害補償也應(yīng)予規(guī)定，不斷擴大征地的補償范圍。
其次，國家需要承認征地帶來的土地增值效益，并使農(nóng)民從土地增值效益中分享利益。當然，土地征收造成的土地增值很大程度上是由政府開發(fā)建設(shè)帶來的，需要政府投入大量的資金進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此，征地后的土地增值也應(yīng)該有一部分為政府獲得。政府可以通過開征土地增值稅獲得此部分的份額。對被征收土地上的農(nóng)民進行妥善安置，是征地制度改革能否成功的關(guān)鍵。安置工作應(yīng)當實行由“以安排勞動力就業(yè)為主”轉(zhuǎn)向“以市場為導(dǎo)向的多種途徑安置”的原則，拓寬安置渠道。可以考慮以土地補償費為主，采用以下補償方式：(1)貨幣安置; (2)地價款入股安置; (3)社會保險安置; (4)留地安置; (5)用地單位安置; (6)農(nóng)業(yè)安置;(7)土地開發(fā)整理安置等等安置途徑。但不管采取何種途徑，應(yīng)堅持“保護農(nóng)民的合法利益”的原則，使農(nóng)民在失去土地后還能保證其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。
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