[ 賀軼民 ]——(2006-10-7) / 已閱21999次
論檢察官的機構屬性
賀軼民
[內容提要] 機構屬性是檢察官的基本屬性，人民檢察院由若干名檢察官組成。檢察官是檢察機關具體職能的承擔者，檢察機關的內設機構是從事同類檢察事務的檢察官的集合性組織。檢察官的機構屬性是檢察人員分類管理應當始終遵循的基本原則。
[關 鍵 詞] 檢察官 分類管理 機構
[目 錄]
引言
一、機構屬性是檢察官的基本屬性
二、檢察官具有機構屬性的原因
三、認識和確立檢察官機構屬性的現實意義
四、落實檢察官機構屬性的方法和途徑
結論
引 言
通過比較研究中外檢察機關的組成，我們會發現一個有趣的問題，那就是與國外相比，我們對機構認識的習慣思維呈現出較大的差異，而恰恰是這種差異，嚴重地限制了我們對檢察官的正確認知。一般我們似乎已經習慣地接受這樣的命題，即檢察機關由起訴部門、偵查監督部門、反貪污賄賂部門等組成，而很難接受“檢察機關由若干檢察官組成”這樣的命題。原因在哪里？就在于我們沒有正確認識檢察官的機構屬性，而僅僅將檢察官看作是一個依附在某個組織機構上的人員，還局限在行政組織構架的思維模式上，認為一個機關首先要職能分解成一定數量的局、處、科，然后再由具體從事事務的工作人員充任其中，這似乎很順理成章。而國外大多數國家并非只有這樣單一的思維模式，如西班牙國《檢察部組織章程》第17條規定：“最高法院檢察機構（注：西班牙國采審檢合署制）在國家總檢察長的直接領導下，由一名副檢察長和在編的若干檢察官組成。”[1]日本國則規定得更為明確、直接，在該國，檢察官是具有行使檢察權權限的政府機關。[2]可見，對檢察官機構屬性的認識，并不依賴于對檢察權的認識與界定，無論對檢察權采行政權說還是司法權說，無論是大陸法系還是英美法系，檢察官的機構屬性是其區別于其他行政人員的重要工作屬性。
一、機構屬性是檢察官的基本屬性
（一）概念。檢察官的機構屬性是指檢察官不僅僅是履行國家檢察權的人員的抽象稱謂，還兼有機構的一般性質。當這種屬性反應較為激烈時，檢察官本身就是一個獨立的機構，比如日本國等；當這種屬性反應不太激烈時，檢察官雖然沒有在法律層面被確認為機構，但在實際運作當中具備了機構的一般性質如西班牙國等。我們還可以進一步這樣認為，檢察官的機構屬性包括兩個層次的含義：第一層含義，檢察官就是一個獨立的機構，這種情況下檢察機關的概念相比較弱。法律規定檢察官獨立履行國家檢察權不受干涉，而不是檢察機關獨立履行檢察權不受干涉。檢察官的機構屬性非常凸顯，檢察官作為一個獨立機構還可以根據情況依法設立檢察官辦事處，采用這一模式的國家，其檢察制度在某種程度上就是檢察官制度。在這層含義下，檢察官具備完全的對外機構性質，享有法律機構的主體資格；第二層含義，檢察機關的概念還很強，仍然是檢察機關獨立履行國家檢察權不受干涉，而非檢察官獨立履行國家檢察權不受干涉。但是檢察官在實際運作當中是檢察機關的內部機構。盡管檢察機關是獨立的法律機構，但檢察官是具體承擔檢察機關職能的機構。在這層含義下，檢察官不是完全意義的法律機構主體，但具有機構的一般屬性，類似于內設機構的功能。采用這種模式的國家，其檢察制度的內涵與外延都要遠大于檢察官制度。
（二）內容。無論是第一層次或第二層次含義下的檢察官，檢察官的機構屬性都應當包括以下四個方面的內容，只不過在不同含義下，其某一部分的內容表現得較為突出或者不明顯而已。
1、檢察官為中心開展檢察事務。不管檢察機關的概念是強還是弱，強到具有獨立的法律地位，抽象為人格意義的機關；弱到僅僅是檢察官辦公的一個場所，只具有空間的物質意義。以檢察官為中心開展檢察事務是檢察官具有機構屬性的一個基本內容，檢察機關內的其他工作人員都是圍繞檢察官的工作來具體實施某一項工作。檢察官為中心，意味著檢察官享有檢察事務運作的最初發動權和最終決定權，否則就不是以檢察官為中心，有可能淪為以行政級別為中心來處理檢察事務。
2、檢察官獨立承擔法律責任。不管是檢察機關獨立履行國家檢察權還是檢察官獨立履行國家檢察權，檢察官獨立承擔案件辦理的法律責任，這是檢察官具有機構屬性的一項重要內容。檢察官如果不能獨立承擔案件辦理的法律責任，則意味著檢察官將會喪失其作為檢察官應當享有的一些基本權利，法律責任的承擔將會錯位到由檢察機關來承擔，而檢察機關是一個抽象的整體，它不是采用行政機關的簡單的行政首長負責制來運作，這就勢必造成“誰都負責、誰也不負責”的尷尬局面。
3、檢察官是檢察機關的基本工作單元。檢察機關不是一般意義的行政機關，即使在采檢察機關隸屬于行政機關模式的國家（如韓國[3]），檢察機關的基本工作單元也不是一般行政機構意義上局、處、科等類似部門，而是檢察官。比如在韓國，“根據韓國法律，檢察官通常作為一個獨立的官廳（機構），具有獨立的權限。即使沒有上司的決定，檢事仍然可以作出決斷。”[4]由此可見，采檢察權為行政權的國家，檢察機關的運轉模式也是有別于一般行政機關[5]。檢察官是檢察機關的基本工作單元，是檢察官區別于其他行政人員的重要工作屬性，也是其具有機構屬性的關鍵所在。
4、檢察機關的內設部門是從事同類檢察事務的檢察官的集合。檢察官的機構屬性的另一個重要內容還體現在檢察機關的內設部門上，從事同類檢察事務的檢察官組合為一個部門，其目的是為了方便管理、提高工作效率，而不是為了分解檢察機關的具體職能。如德國聯邦總檢察院內共設四個業務部門：法律審案件檢察部、恐怖分子案件檢察部、間諜案件檢察部和全國犯罪案件統計中心。而我國檢察機關內設部門是檢察機關職能的逐一分解，這種行政化的機構設置模式，無疑忽視了檢察官的機構屬性，帶來了一系列弊病。
二、檢察官具有機構屬性的原因
檢察官之所以具有機構屬性，主要存在以下三個原因：
（一）檢察官產生和發展的基礎所決定的。檢察官最早的雛形為國王代理人，后漸次演變為國王檢察官[6]。隨著公訴制的確立，開始逐漸形成現代的檢察官制度。從根本上說，現代檢察機關是近現代資產階級人權運動的間接產物。從當今各國檢察機關性質改革的動向來看，普遍傾向于檢察官更多地體現了公益代表人的性質，對上命下從的行政管理體制進行了改革，檢察官擔負維護國家法制統一的職責[7]。由此可見，檢察官是由最初代表國王發展到現在代表國家來開展檢察事務，無論國家的政治體制和法律架構如何，檢察官都是國家法律和社會公益的代表，就如同國家主席是國家的象征一樣，檢察官直接代表國家從事檢察事務，其機構屬性也就不言而喻了。一旦檢察官缺乏機構屬性，它就必然會成為行政權力的附庸，也就不能成為真正意義上的檢察官。我國現在的檢察官制度最大的弊病就在于沒有認識和確立檢察官的機構屬性，才導致檢察官頭銜泛濫、檢察官必須掛上行政級別才能領取工資和享受待遇等非正常現象。
（二）檢察行為特殊性的反映。無論將檢察權界定為行政權還是司法權或其它權的國家，無論其政治制度和檢察制度如何，承認檢察行為的特殊性是普遍遵循的原則。比如美國，雖然實行三權分立，將檢察權定位為從屬于行政權，但是它仍然將檢察行為和一般的行政行為相區別。美國的法律規定，美國50個州被分為95個聯邦司法管轄區，每區設立一個聯邦檢察官辦事處，由一名聯邦檢察官和若干名助理檢察官組成。美國的州檢察機構一般由州檢察長和州檢察官組成。[8]這表明，檢察行為的特殊性必然要求檢察官應當具備機構屬性，它不能和行政首長負責制的行政機構等同。檢察行為不具有可訴性，它是基于一種監督性而存在的，對于單一制國家的被監督機構和被監督人員來說，檢察官是代表國家的一個機構，任何被監督機構和被監督人員都不可能高過于國家，這就是檢察行為的特殊性。缺乏對這點的認識，就會陷入為追求監督的力度和效果而不斷升級檢察機構級別的邏輯怪圈，最終為尋求一時的監督效果而從根本上損害檢察權的效力。
（三）檢察官享有獨立處斷權的必然結果。無論是檢察機關還是檢察官獨立履行國家檢察權，都不會影響到檢察機關是由檢察官組成的這一基本原則。中國近代早期西風東漸時，中國當時的學者就已經注意到這個問題，他們指出“然檢察官乃上下合體而組織之一個檢察機關”[9]。由此可見，當時他們就意識到檢察機關不是由行政機構意義上的局、處、科等組成，而是由一定數量的檢察官組成。檢察官在一定程度上享有對案件的獨立處斷權，它不同于行政機關內設部門的工作人員，后者強調逐層逐級的行政審批方可作出，前者無需這樣的層級手續，檢察官手中就握有獨立處斷權，他是作為檢察機關的機構做出的。檢察官或者獨立履行國家檢察權，或者在檢察機關獨立履行國家檢察權的條件下作為檢察機關的組成機構享有一定檢察事務的獨立處斷權。無論檢察官或檢察機關獨立履行檢察權，檢察官都應當就獨立處斷的檢察事務對外獨立承擔法律責任。之所以如此，在于行政機關的內設機構是行政機關的職能分解與具體承擔部門，而檢察機關的職能分解與具體承擔部門不是檢察機關的內設機構，而是檢察官。也正因如此，檢察官才應當享有一定檢察事務的獨立處斷權，由此檢察官的機構屬性得以正確展開，檢察事務的效率才得以充分體現檢察工作的運轉規律。否則，檢察機關就會成為一個行政機關而無異，檢察官也就會和一般行政人員等同。
三、認識和確立檢察官機構屬性的現實意義
認識和確立檢察官的機構屬性，是檢察機關真正成為一個獨立履行國家檢察權的機關的關鍵，是檢察工作脫離行政運轉模式回歸到檢察運轉模式的鑰匙，是檢察工作規律的核心所在。它至少具有以下的現實意義：
（一）理順檢察工作內部關系的需要
我國憲法第131條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”這表明，我國是檢察機關獨立履行國家檢察權，而非檢察官獨立履行檢察權，但是不能因此就忽視檢察官的機構屬性。實踐當中，當前我國檢察機關的設置和一般行政機關幾乎沒有什么區別，檢察機關的具體職能首先分解到各個局、處、科，分別由各個局、處、科去承擔完成，檢察官和其它行政人員一樣沒什么本質的區別，都是這些局、處、科內部的一部分工作人員。因此，承辦案件的檢察官就類似于行政機關承辦行政業務個案的行政人員，需要履行層層報批手續最后才能做出決定。同時，由于檢察官和其它一般行政人員無本質區別，也造成了檢察官隊伍數量龐大，反過來又影響到了檢察官的形象。據最高人民檢察院政治部統計[10]，2003年全國共有檢察官（作者按：指符合《檢察官法》關于檢察官定義的檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員和助理檢察員）142614人，占具有干部身份的全國檢察人員總數195864人的72.8%。這如果放在檢察官和一般行政人員無區別的視角下來看也就無甚不妥，但如果用檢察官的機構屬性去重新審視，就不難看出這樣的檢察官群體顯然不符合設置檢察官的基本原則。因此，要理順這些內部關系，其關鍵就是要認識和確立檢察官的機構屬性，讓檢察官擔負起在人民檢察院獨立履行國家檢察權背景下的機構職能，拋棄行政機構模式下的局、處、科建制，樹立和鞏固人民檢察院由檢察官組成的思想。
（二）實現案件質量控制的出路
當前，如何實現檢察案件質量的科學控制是一個不爭的難題。問題常常指向檢察官到底應當享有多少獨立處斷的權利，也就是說哪些事情檢察官說了算，哪些事情檢察官說了還不算。在這個問題下，人們自然會產生對檢察官放權的猶豫和恐懼，放多了權擔心檢察官的素質不行容易出亂，放少了權檢察工作的效率又出不來，這似乎陷入一個兩難境地，于是大家便將目光過多地聚集在對檢察官放權的深度上，深了不行、淺了也不是。如果認識和確立了檢察官的機構屬性，這個問題便找到了解決的出路。檢察官為一個機構，那么這個機構必然要有縱向的案件程序控制，再加上橫向的檢察官資格入口控制，這便是構成檢察案件質量的兩道根本性調節杠。更進一步地說，檢察官這個機構的辦案程序將被分解成每一個細微步驟，每一步驟都用凝聚該步驟重要參數的表格形式來固定結果，質量控制部門只要根據表格的內容和走向情況就能判斷和監控一個案件當前的辦理情況。如果表格中的參數未缺失，表格流轉及時，無法定的徇私情由出現，就不應當懷疑檢察官的辦案結果，也不應對此進行任何否定性評價（作者按：這也就是國外檢察官基本不存在案件質量的原因）。正是從這點上說，案件辦理的最終判斷對象是一個機構的生產成果，而不是單一個人層面的內容。個人層面的內容應當解決在檢察官入口適格的程序中，而不能帶入到入口后的機構性案件辦理程序中來。
（三）基層檢察院建設的關鍵所在。
基層檢察院承擔了絕大部分檢察案件的辦理工作，但是由于東部、中西部地區經濟和社會發展很不平衡，各地的檢察案件辦理數量差別很大。據最高人民檢察院的數據統計[11]，對貴州、云南、陜西、甘肅、廣西、新疆6省（區）的165個縣級檢察院進行抽樣調查，2001年至2003年該6省165個縣級檢察院年平均立案偵查職務犯罪案件5.86件、年平均審查批準（決定）逮捕115.4件、年平均審查起訴案件122.5件，這和東部經濟發達地區相比有較大差距，而且這種差別在較短的時間內是很難改變的。另外，有的地方（如西藏）的基層檢察院每年辦理的刑事案件也就10來件。盡管如此，這些地方的檢察院的機構設置由于采用行政機構的設置模式，該有的一個也不能少，導致檢察人力資源的配置嚴重不合理。如果我們認識和確立了檢察官的機構屬性，檢察官作為一個獨立的機構，一個檢察官就是一個機構，那么這個問題就變得很簡單，只要設置一個檢察官辦事處就可以解決。這樣，檢察人力資源的配置使用與控制調節相比較為容易，更能隨時應對各地基層檢察院案件辦理數量的不平衡情況。同時，有的地方基層檢察院辦案經費緊張的現象也會一定程度有所緩解，以前一個檢察院處理的事情，現在只要一個檢察官辦事處就可以完成。檢察事務處理的效率提高了，檢察官的工作積極性也得到了充分調動，地方的財政壓力也減輕了。同時，也可以跳脫“一旦要加強某項工作就要提高工作機構的設置級別、增加機構人員數量”的思維誤區，使得檢察官真正回歸到一個具有機構屬性意義的檢察官上來，對推動整個檢察案件的辦理模式也會起到不可估量的積極作用。
（四）有利于從根本上強化法律監督職能
監督和被監督是一個政治意義上永恒的話題，如何更好地發揮監督的效能，關鍵在于要理順監督和被監督的關系。檢察機關的法律監督職能要得到充分發揮，就必須梳理清楚檢察機關和接受檢察機關監督的對象之間的關系。如果按照行政級別的模式去考慮監督，那么就容易出現下級監督上級無力的現象。行政架構的最核心原則是上命下從，縱向層級分明，不能越級辦事。我國當前檢察機關和其它行政機關彼此都是行政層級樹上的不同分叉，檢察機關也就自然難以擺脫行政模式的束縛。檢察官首先要看行政級別，掛不上行政級別其它就都是空的，在這種背景下，檢察官如何按照檢察規律去辦事便自然是一個大問題。據最高人民檢察院數據統計[12]，2003年全國所有具有干部身份的檢察人員當中，行政級別在科級以下（含科級）的檢察人員為175884人，占全國具有干部身份的檢察人員總人數195864人的89.8%。也就是說，被打上行政模式烙印的檢察人員絕大部分是科級以下國家干部，他們在檢察隊伍里奮斗一身的退休待遇也很難超過科級，由此產生監督乏力的問題也就在所難免。問題的關鍵還是在于沒有認識和確立檢察官的機構屬性，如果檢察官的機構屬性得以落實，檢察官代表的將是國家，它是行使國家檢察權的一個機構，被監督者的級別再高也高不過國家利益。只有建立在這個基礎上來設置檢察官，檢察機關法律監督的職能才能淋漓盡致地發揮出來。
（五）檢察管理工作以人為本思想的體現
檢察管理工作要以人為本，就要告別當下的以官為本。在當前的檢察管理模式下，決定檢察官工資待遇的是檢察官的行政級別，這必然要引導檢察官努力去提高自己的行政級別，檢察官考慮問題的思路和角度首先也就會和行政模式自覺或不自覺地靠齊，工作時間越久的檢察官其法律思維模式將可能越淡化。對一個案件來說，檢察官優先考慮的將會是“我的領導會怎樣看”，而不是我對案件的看法會是怎樣。當層級匯報案件時，行政級別處于下一級的檢察官便基本是沿襲行政級別處于上一級的檢察官的思維模式，“師傅帶徒弟”的手工作坊式檢察工作模式由此產生。不可否認，這種模式在一定歷史時期發揮了其應有的作用，但是也無須諱言，它必然以犧牲效率、違背檢察工作規律為代價，從長遠來看，會損害檢察工作的科學發展，使得檢察工作從屬于行政模式而失去自身應有的價值定位。確立檢察官的機構屬性，就是要實現檢察管理工作的以人為本，要充分尊重檢察官的獨立人格和工作成果，引導檢察官朝著獨立承擔法律責任的方向前進，這必將帶來整個檢察隊伍從觀念到行為上的深刻變化，而最明顯的變化將是管理模式的計劃控制轉為制度引導。
四、落實檢察官機構屬性的方法和途徑
落實檢察官的機構屬性，其中最重要的一條就是要實現現有檢察人員的分類管理，分類管理的整個過程要始終圍繞檢察官的機構屬性來展開，才能最終構建布局合理、高效運轉的檢察官機構。
（一）實現檢察人員的分類管理
我國當前符合檢察官法定義的檢察官隊伍非常龐大，這是一支非基于機構屬性認識而構建的檢察官隊伍，顯然與具有機構屬性意義的檢察官有較大的距離。檢察人員分類管理改革包括對人的分類和對事的分類兩個方面，原有的檢察人員和他們共同所干的事組成了分類改革的分類對象。對人的分類就是要將現有的檢察人員按照檢察事務運轉的客觀規律劃分為不同的類別與層級；對事分類就是要將檢察機關當前承擔的全部檢察事務按照事務的本質屬性與訴訟規律，劃分為不同的事務群，這樣一個事務群就是一個檢察職位，一個檢察職位就對應一類檢察人員。實現分類后的檢察官就具有鮮明的機構屬性，人民檢察院由若干檢察官組成，從事同一類檢察事務的檢察官集合為一個群體組織，這個群體組織并非人民檢察院的職能承擔部門，真正的職能承擔部門為檢察官。
檢察人員分類是建立在對檢察事務分類的基礎上的人員劃分，是按照檢察事務運作規律而進行的，不是想當然的隨意而為。也就是說，要先完成對“事”（即當下所有的檢察事務）的分類，才能依據這些事情的不同性質和運作特點，進一步從完成該事務所需人員的角度，按照事的類別凝聚出邊緣清晰、內容完整的職位說明，從而建構科學的檢察人員分類體系。當然，對事的劃分也未必能窮盡現實的一切可能，而且也沒有必要生成事無巨細的職位說明，那么對實踐操作當中出現的未作事先說明的瑣碎事項就需要依靠人員分類所確立的不同類別人員的工作原則、性質和特點來加以彌補，也就是從這個意義上說，檢察人員分類是對事和對人分類的有機結合，只有這樣才能真正解決對事分類和對人分類所各自固有的缺陷。具體地說，應當圍繞案件辦理這個核心，先對原有檢察人員所共同干的事進行梳理，檢察長、副檢察長、主訴、主辦、主偵、檢察員、助理檢察員、書記員、法警對一個案件在檢察階段的所有工作，究竟各自承擔什么具體內容，對這些內容再從總體上歸為檢察官、檢察事務官、檢察行政官三大類所干的事，也就是說原有相互交叉、職責不清的工作狀況要因此而梳理清楚。然后根據檢察官、檢察事務官、檢察行政官所應干的事來篩選和劃分原有的檢察人員，從而完成對檢察人員的分類。也只有這樣，我們才能最終真正實現對檢察官機構屬性的完整塑造。
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