[ 任超 ]——(2001-10-30) / 已閱28433次
德國中央銀行法律制度的演變
——從央行獨立性角度的考察
社會市場經濟理論是在德國首先被提出的，并被實踐證明是有效的。該體制為德國整個國民經濟活動創造了良好的總體環境，并為戰后德國經濟的恢復及騰飛提供了制度保障。而在實現社會市場經濟諸手段中，貨幣政策工具是重要的一環，因為在宏觀經濟秩序中，穩定的幣值和良好的金融秩序對于國民經濟的健康發展關系極大。可以說，一個國家如果不能建立穩定的幣值和良好的金融秩序，不但其經濟不能良好發展，而且還可能誘發政治上的動亂。①基于此，德國建立了獨具特色的獨立性極強的中央銀行并實行獨立的貨幣金融政策。但是，德國中央銀行的獨立性，并非任何人之理性憑空設計而成，而是對德國中央銀行百年發展所有經驗教訓總結后的選擇。本文筆者試圖通過對德國中央銀行法律制度之演變分析，得出上述結論，其為我國中央銀行法律制度的完善提供有助益之參考。②
一、德國境內銀行的早期發展及央行體制的建立
（一）德國統一前銀行的發展
德國，在1871年以前僅僅是作為一個地理概念而存在的，它由360多個封建諸侯統治著的小邦組成，沒有統一的政權，因而亦無法產生能發行通行全境貨幣的中央銀行。但是，隨著其境內經濟的發展，曾經出現了許多具有融資功能的金融機構。馬克思就曾經指出：這里沒有伊薩克·佩雷爾，但有數百個梅維森，且不說比德國諸侯數目還多的動產抵押貸款銀行。③例如，在16世紀，南德意志出現了許多機構，它們在促進銀礦開采、通過威尼斯與地中海東部諸國及島嶼做貿易、以及通過里昂，特別是通過安特衛普向諸侯們貸款方面的金融復雜性在當時已達到先進的程度；在漢堡，17世紀也出現了一家存款銀行；而在普魯士，18世紀銀行也出現了，他們被用來資助軍隊及向容克貴族提供貸款。④
但是，德意志境內出現的諸多小銀行，仍然保持著原始的狀態，它們在各自諸侯國境內分散經營、分散發行銀行券，使得銀行經營和銀行券的流通在地域之間被分割開來。而隨著生產和流通的發展，市場不斷擴大，分割開來的銀行券流通與日益擴大的商品生產和流通之間出現矛盾，因為商品流通要求打破地域限制，所發銀行券得以在較大范圍的流通。⑤更為重要的是，德國境內的上述小銀行通常都與諸侯政府關系密切，是其籌措戰爭經費的工具，容易受到戰爭勝負的影響，支付能力波動極大，倒閉破產案件層出不窮。因此，人們認識到有必要用資力雄厚的銀行來發行全國統一流通的貨幣，提高貨幣的穩定性，建立穩定的社會信用機制。
正是基于上述原因，德國的銀行逐步走上了統一的道路。眾所周知，許多國家貨幣和銀行制度的地區性統一通常要經歷一個緩慢的，有時甚至是痛苦的過程，而這個過程在德國尤為突出，因為德國國家的統一是如此之慢和痛苦。這一過程是從普魯士開始的。1790年，弗雷德里克大帝創建的皇家海外公司（1772年建立）演變成經營外匯信貸和辦理國家貸款的銀行。1809年又被改組為純粹的國家銀行，并于1846年獲得發行銀行券的許可，成為銀行券發行銀行，初具中央銀行的雛形。①另一方面，德國境內貨幣的統一，也促進了中央銀行的出現。1828年，德意志諸侯國之間建立起了關稅同盟，實現了關稅的統一，而該同盟的另一個目標是實現鑄幣的統一，并為此進行了努力，并于1871年德意志帝國建立時實行的貨幣改革后，完全實現了德國境內貨幣的統一。
（二）德意志帝國銀行的建立
隨著德意志國家和貨幣的統一，建立一個中央銀行來管理貨幣的時機已經成熟。當時的國會議員路德維希·班貝爾是創設中央銀行的積極倡導者，他認為“分擔的責任不是責任”，國家應當集中金融權。但是，班貝爾這一主張遭到了時任普魯士財政大臣的坎普豪森的反對，他更想保留諸侯國的權力。②經過一場包括德意志帝國首相盧道夫·馮德爾布呂克在內的三角斗爭，雙方達成妥協，制定出臺了《德意志帝國銀行法》，將普魯士國家銀行改成帝國銀行作為中央銀行，但繼續保留其它32家地方銀行發行貨幣的權利，但這些權利要受到限制，并且它們的經營范圍也嚴格被限制在本諸侯國領土之內。德國的中央銀行制度由此開始形成。
根據銀行法，德意志帝國銀行以“調節帝國境內貨幣流通量、為支付清算提供便利并且保證可獲得資本的充分利用”為職責。它是股份制私人銀行，但股東并沒有實質性的權力，其最高控制權屬于帝國首相及其領導下的帝國銀行董事會，以首相為首的5人托管委員會負責對銀行體系進行監督。這一體制確保了國家對帝國銀行的決定性影響。③但是，在帝國銀行建立直至第一次世界大戰前的相當長時間內，德國貨幣政策并未顯現出這一決定性影響，帝國銀行在法律范圍內獨立的行使著自己的職責。另一方面，帝國銀行發行銀行券亦有發行準備的限制，該法規定：銀行發行的三分之一銀行券必須以由金銀鑄成的德國硬幣、帝國國庫券或黃金作為發行準備（即所謂的“現金準備”），其他銀行券的發行則需優等商業匯票作為發行準備（即所謂的“銀行準備”），超過限額發行銀行券時須向帝國政府繳納5%的貨幣發行稅。這一規定大大降低了發生通貨膨脹的可能性，因為政府受此規定限制，無法向銀行無限貸款從而逼迫央行濫發貨幣。
上述中央銀行體制，為德國經濟的迅速發展發揮了巨大的推動作用。19世紀下半葉，德國開始工業革命，在不到30年的時間內完成了經濟性質的根本轉變，由一個落后的農業國躍升為僅次于美國的世界第二工業化強國。在這一過程中，德國的金融體制為企業的技術改造和資本擴張提供了雄厚的資金保障，成為經濟迅猛發展的助推劑。但是，在1914年，當第一次世界大戰即將來臨的時候時，德國央行體制固有的弱點凸顯出來。當時，為了籌措戰爭費用，政府利用對銀行的控制權向帝國銀行借款。黃金兌換制度及紙幣發行稅均被廢止。（發行準備條例雖然沒有一起被取消但在執行上也大大放松了。）取而代之的“現金準備”則是政府機構的借款借據，而“銀行準備”則是帝國國庫券及帝國短期債券。④這種以政府債券替代黃金儲備向中央銀行融資以擴張國家信用的戰時體制，為戰后發生的嚴重通貨膨脹埋下了禍根。
二、1914年—1945年間的德國央行法律制度——崩潰與改造之間徘徊
如上所述，第一次世界大戰期間，德國政府為籌措戰爭經費而大舉向帝國銀行貸款，引發了通貨膨脹。而在戰爭結束后，德國政府面對高額的戰爭賠款、公債和戰爭受害者的補助金，惟有通過中央銀行增加貨幣發行量，才能擺脫困境。由此，德國國內的通貨如快馬奔馳一樣的急劇膨脹。根據需爾特弗雷里希的研究，1923年6月德國流通中的貨幣達到17萬億馬克，比1914年的63億馬克增加了2750倍；而流動債券在1923年11月達到19萬萬億馬克，比1914年7月的30萬億馬克增加363億千倍。1923年6月的物價是1913年的19985倍。①德國民眾生活在極度的恐慌之中。面對上述致命的惡果，1919年上臺的魏瑪政府惟有一個策略可以運用，即對中央銀行法律制度進行重大改革，增強帝國銀行的獨立性，以重建戰后德國貨幣體制。另外，一戰后，國際上要求中央銀行保持獨立的呼聲日高，1920年布魯塞爾國際金融會議曾作出如下決議：“中央銀行必須不受政府的壓力，而應依循審慎的金融路線而行動。”1922年的熱亞那國際金融會議，對上述宗旨予以了同樣的強調。②
在國內壓力和國際呼吁下，1924年魏瑪政府頒布了《銀行法》，規定：帝國銀行獨立于政府；帝國銀行獨立對其貨幣政策及其貸款活動承擔責任；中央銀行向政府提供貸款數額也有嚴格的限制；中央銀行對于流通中的貨幣必須至少擁有40%的黃金及外匯儲備，承擔以黃金和外匯兌換其執筆的義務。③另外，在機構設置上，為了保證帝國銀行的獨立性，擺脫德國政府的控制，設置了行使實質性權力的股東大會和理事會，同時，也為了保證政府對戰勝的協約過履行賠款義務，該法還規定：帝國銀行理事會中半數成員應當為外國人，而且其中的負責發行貨幣的專員必須為外國人。④上述中央銀行法律制度的改革，在德國歷史上第一次明確了央行應當獨立于政府之外的理念，成為德國央行獨立性體制的開端。
德國中央銀行獨立性體制及穩定的貨幣體系重新確立，消除了造成通貨膨脹的機制和心理根源后，伴隨而來的是德國經濟相對穩定的中間階段。⑤但是，好景不長，1933年納粹上臺后，開始了對這一體制的反動。納粹的全部對內對外政策和經濟政策都是為準備發動戰爭服務的，希特勒取得政權“……是由那些把德國推入第一次帝國主義世界大戰的災難，并且應對通貨膨脹以及1929—1932年經濟危機負責的帝國主義戰爭販子安排好的。這些老牌的叛賣德國民族利益的罪犯，這時又依靠希特勒黨來準備另一場世界大戰了”。⑥按照上述目的，納粹政府把德意志帝國銀行轉變為自己籌措戰爭款的工具，帝國銀行則完全喪失了獨立性，按照政府甚至希特勒個人的額意志發行貨幣，而毋需說制定執行獨立的貨幣政策了。
為了使納粹上述任意利用信用擴張來支持戰爭經濟的金融體制合法化，希特勒政府制定了一系列的銀行法規。1933年，重新修訂的《銀行法》頒布，規定：取消帝國銀行的理事會，帝國銀行行長及董事會成員的任命權轉歸國家元首；賦予帝國銀行執行公開市場政策的權力，但很少使用它；帝國銀行可以對“創造就業匯票”進行貼現，以便向新政府為創造就業提供資金。⑦但是，當這一融資手段被用作為戰爭準備資金時，這一制度徹底喪失了信用，并由此導致通貨膨脹性的貨幣供應。當然，納粹政府的上述做法，亦遭到了帝國銀行的強烈反對，但卻無力阻止它，在反對聲中，帝國銀行的獨立性亦逐步減小。1937年2月，帝國銀行新秩序法頒布，規定帝國銀行董事會由元首直接領導，該行的獨立性被徹底剝奪。到1939年，該董事會也被最終解散。①1939邊，納粹政府又頒布帝國銀行法，規定：停止兌換紙幣；由40%黃金和外匯構成的發行準備可全部由匯票、支票、短期國庫券、帝國財政債券和其他類似債券充當；中央銀行對帝國提供的貸款數額最終由“領袖和帝國元首”決定。②至此，納粹政府最終完成了中央銀行法律上和經濟上的國有化。
三、德國中央銀行的重建
（一）德意志諸州銀行的建立和貨幣秩序的重建
戰敗后的德國一片廢墟，滿目蒼荑，大部分城市化為烏有，遍地斷壁殘垣。更為嚴重的是，由于戰爭時期納粹政府大量發行貨幣，到戰爭結束時，德國發生了嚴重的通貨膨脹，德國經濟被徹底切斷了“血脈”。1935年—1945年間，德國的現金流通由63億帝國馬克激增到730億帝國馬克，銀行存款大約由300億增加到1500億以上。第三帝國的公共債務由150億帝國馬克上升到4150億帝國馬克。③在這一空前規模的通貨膨脹壓力下，德國的銀行及貨幣體系已經名存實亡，美國的香煙甚至代替了帝國馬克而成為流通的手段。當時的經濟學家W·勒普克曾嘲笑般的說這是“一種發油——煙灰缸——藥茶的經濟”。④
面對德國的經濟形勢，美英法三國出于政治因素的考慮，開始協調各自的對德政策，并很快達成一致共識——穩定的歐洲需要穩定與繁榮的德國。⑤由此，重建德國的問題被提上了議事日程，而首要步驟是恢復德國被戰爭完全破壞的經濟秩序。而德國經濟恢復的前提，即為健全的貨幣秩序的重建，而從實際條件來看，建立一個健全的貨幣秩序必須有一個行之有效的中央銀行以及商業銀行體系。基于此，從1946年開始，美、英、法三國在西部占領區內效仿美國聯邦儲備體系為德國設計了一個具有嚴格的組織機構的兩級中央銀行體系。該體系由西部占領區內各州法律上獨立的州銀行和1948年3月1日在法蘭克福建立的德意志諸州銀行組成。德意志諸州銀行負責貨幣發行，政策協調，管理外匯等，州中央銀行在其轄區內行使中央銀行職能。兩級架構中的最高決策機構是中央銀行理事會，它由行長、州中央銀行行長、德意志諸州銀行執行理事會總裁組成。理事會的職能是決定貼現政策和最低準備金政策，為公開市場政策和發布貸款指令制定指導原則。⑥德意志諸州銀行已經具有中央銀行的的雛形。接著，1948年6月，德意志諸州銀行作為中央銀行開始發行德國馬克，以取代帝國馬克，進行貨幣改革以重建德國的貨幣秩序。與1923年一戰后發生的惡性通貨膨脹不同，1948的貨幣改革使德國經濟步入了健康發展的軌道。貨幣改革徹底抑制了通貨膨脹，為恢復市場經濟體制創造了穩定的貨幣條件。在此基礎上，德國社會市場經濟體制開始形成，為德國戰后經濟發展奇跡的發生起到了非常重要的推動作用。
應當特別指出的是，德國人在經歷了兩次因中央銀行聽命于政府而導致災難性后果之后，對中央銀行必須享有獨立性已不再有任何懷疑。另一方面，更由于1948年德意志諸州銀行建立時，聯邦德國作為一個國家尚未出現，這亦為央行獨立于政府提供了客觀環境。因此，德意志諸州銀行從成立之初即獨立于德國的政治機構之外，1951年后它又完全獨立于盟國軍事管理委員會。
（二）德意志聯邦銀行的建立
如上所述，德意志諸州銀行領導下的兩級中央銀行體制，僅僅是盟國軍管當局為推行貨幣改革而成立的過渡性機構，它本身是依據軍管當局發布的命令組建的。德意志聯邦共和國成立以后，由于軍管當局的法令無法被納入聯邦德國的法律體系之中，循此而建的德意志諸州銀行亦因此而喪失了繼續作為德國央行而存在的法律基礎。因此，1949年聯邦德國《基本法》以憲法的形式要求建立國家中央銀行以取而代之。該法第88條規：聯邦政府應當建立一個中央銀行并且以德國的法律取代在那之前所實施的占領軍法令。①
經過近8年的準備，按照《基本法》的要求，德國于1957年6月26日頒布了《德意志聯邦銀行法》，廢除了兩級中央銀行體制，在合并、改組州中央銀行的基礎上，建立了統一的中央銀行——德意志聯邦銀行。盡管各州中央銀行仍然保留了自己的名稱，但實質上已失去了獨立性，成為德意志聯邦銀行的分支機構。該法詳細規定了聯邦銀行的法律形式、任務、組織機構、與聯邦政府的關系、貨幣政策權限、業務范圍、年度決算、利潤分配、報表制度等內容。其最大的意義在于，為世界塑造了一個嶄新的和獨立性很大的中央銀行。
三、德意志聯邦銀行獨立性分析
中央銀行和政府的關系是各國宏觀經濟管理中不可忽視，也無法回避的問題。一個經濟的發展情況及潛力如何，首先取決于宏觀經濟機制是否健全，運作是否有效。只有具有充分獨立性的中央銀行，才能帶來穩定一貫而又機動靈活的貨幣政策，這正是健全的宏觀體制不可或缺的重要組成部分。②因此，一個具有獨立法律地位的中央銀行，是確保貨幣政策法律機制健康運作的首要條件。③而就獨立性而言，德國的中央銀行最具代表，其現已成為獨立體制的代名詞，成為當今眾多經濟學家和金融組織所有、推薦的模式，國際貨幣基金組織亦不例外。
（一）德意志聯邦銀行獨立性之原因
在本文的第一、二部分中，筆者不惜筆墨對德國銀行體制（尤其是央行體制的發展）做了詳細的介紹，其目的毋寧在于揭示德國歷史上兩次大規模通貨膨脹所引發的民眾“通貨恐慌”所帶來的影響。正如上所述，德國人從兩次創傷中得出經驗，即貨幣政策的主管機關必須是獨立于政府，只有這樣才能完成其基本任務——保衛貨幣。在德國人意識中，中央銀行聽命于政府會使貨幣政策帶有通貨膨脹的傾向，因此，為了確保那些因通貨膨脹而受損失的人們的公正利益，就需要有一個盡量擺脫政治壓力的獨立的中央銀行。經過近50年的發展，德國對中央銀行獨立性之認識已基本擺脫了對以往痛苦經歷的“感情記憶”，而更多的給予理性化的思考，但兩者所得出的結論是一致的，即必須保持央行之獨立性。在社會市場經濟體系中，金融政策應當放在首要的位置貨幣應當維持并獨立于政治影響，這是不容改變的。④
（二）德國中央銀行獨立性之體現
中央銀行的獨立性，是指法律賦予中央銀行在國民經濟宏觀調控體系中制定和執行貨幣政策的自主權，以及為確保自主權的有效行使而采取的相關法律措施。其內容有兩個部分，一是中央銀行自主權的立法界定；二是中央銀行在行使自主權時受制于其他法律主體的程度，亦即要處理中央銀行和其他法律主體（尤其是政府）之間的關系。從一定意義上講，中央銀行的獨立性問題就是中央銀行法律地位的確定問題。⑤世界各國中，德國擁有獨立性最強的中央銀行，即德意志聯邦銀行。德意志聯邦銀行的獨立性特色在《聯邦銀行法》中得到了充分的體現，該法的核心即在于為德國央行的獨立性地位提供了合法的制度保障。
首先，德意志聯邦銀行組織獨立性方面的考察。《聯邦銀行法》第3條明確規定：德意志聯邦銀行是公法意義上的聯邦直接法人。雖然該條接著規定了聯邦銀行的設立資本2.9億德國馬克歸聯邦政府所有，但是，法律賦予聯邦銀行完全的自主權，其組織上不受總理的領導，不受政府的監督，也不受銀行監督局的檢查。政府作為最大的股東對央行的業務不得進行干涉。該法第12條規定：在行使本法授予的權力與職權時，聯邦銀行不受聯邦政府指令的干涉。在管理組織機構上，聯邦銀行由中央銀行理事會、執行理事會和州中央銀行執行理事會共同完成，但最高管理機構是中央銀行理事會，它也是獨立于政府單獨行使最高管理權的。另外，德國中央銀行的人事任免制度亦保證了其組織上的獨立性。德意志聯邦銀行具有最高國家行政級別，直接向議會負責，其行長由總統任命，任期8年。這就使得聯邦銀行行長不受總統和政府更迭的影響，從人事組織上保證了聯邦銀行各項經濟政策的獨立性和延續性。①
其次，聯邦銀行與政府關系的角度考察。《聯邦銀行法》對上述兩者關系問題非常重視，并設專章（第3章）對此予以專門規定。聯邦銀行與政府的關系，充分體現著聯邦銀行的最大特點，亦即，中央銀行對政府和議會的適當程度相當獨立性，從而保證央行能夠有效的完成法律所規定的包括穩定貨幣在內的一切任務。②一方面，《聯邦銀行法》明確規定，聯邦銀行在行使法律賦予的權利和活動時不受政府的干預，雖然聯邦政府的代表有權出席聯邦銀行董事會，有權向其提出建議，但無最后之表決權，只能提出異議，可要求董事會推遲表決，但最多只有兩周。另一方面，該法也規定聯邦銀行在保衛本身任務的前提下，有責任支持政府的一般經濟政策，并與之合作，就具有重大貨幣政策意義的事項向政府提供咨詢，并應政府的要求回答問題和提供情報。應當特別指出的是，法律規定的聯邦銀行必須與政府合作緊密合作的義務與其獨立行使貨幣政策的原則是不矛盾的。因為兩者的根本目的是一致的。根據“經濟穩定增長法”，聯邦政府的一切經濟政策措施都必須在自由市場經濟的框架內，同時有利于達到物價穩定、高度就業、外匯平衡和穩健而適度的經濟增長。③上述目的亦為聯邦銀行的根本目標之所在。但是，如若政府的政策偏離了上述方向，聯邦銀行可以不支持其政策而獨立依法行使貨幣政策權，因為對其而言，保衛貨幣是其一貫的、不可抗拒的唯一目的。一言以蔽之，德國聯邦銀行與聯邦政府的關系是在獨立基礎上的緊密合作關系。④
從職能方面考察，聯邦銀行的獨立性亦十分明顯。《聯邦銀行法》第3條規定：德意志聯邦銀行利用本法賦予的貨幣政策權限，調節貨幣流通和經濟的資金融通，以達到保衛貨幣的目的，并從事國內外支付事務的銀行清算。并且，聯邦銀行在行使上述職權時不受政府指令的干涉。具體的說，德意志聯邦銀行的職能包括以下幾點，但應當指出的是，聯邦政府每項職權的行使，法律都賦予其排他性的專屬職權。⑤首先，發揮中央銀行貨幣發行銀行的職能。按照《聯邦銀行法》，聯邦銀行有壟斷發行貨幣的權力，并且應當確保有效控制貨幣流通量，維持貨幣穩定。其次，實施“銀行的銀行”職能，即發揮最后貸款人的作用。聯邦銀行通過法律規定實施對銀行信貸的控制，其手段有最低準備金政策、貼現、信貸和公開市場政策、存款政策。再次，實施“國家的銀行”的職能。《聯邦銀行法》規定：聯邦銀行可以對聯邦政府、州政府、聯邦鐵路和郵政等公共部門以及某些特色機構，按照市場利率發放貸款。在該職能實施時，央行獨立性的缺失是最容易導致災難性的通貨膨脹。因為，一旦央行喪失獨立性淪為政府籌款的工具而任意擴張政府信用，極有可能導致政府向銀行無限透支和任意擴大貨幣發行，從而引發通貨膨脹。因此，德國法律第20條規定了聯邦銀行向政府公共部門貸款的最高限額，這亦是為保證央行獨立性的一項措施。最后，貨幣儲備管理者的職能，亦即聯邦銀行作為德國官方貨幣儲備的唯一機構，有責任保證國家國際現金支付的能力，這也是聯邦銀行獨立行使職權的職能。
本文作者：任 超 男 華東政法學院外國法制史研究生
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