[ 蔡仕強 ]——(2006-11-7) / 已閱14200次
當(dāng)前法律監(jiān)督工作弱化的原因及其建議
蔡仕強
法律監(jiān)督是中國特色的檢察制度最本質(zhì)、最主要的特征，我國憲法第129第規(guī)定，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，明確了檢察機關(guān)運用法律監(jiān)督職能保障和維護憲法與法律的統(tǒng)一、正確實施的職權(quán)和任務(wù)。但是，由于諸多因素的原因，法律監(jiān)督常被忽視，監(jiān)督工作難于開展，檢察機關(guān)在行使法律監(jiān)督權(quán)的過程中遇到了不少問題。本文就法律監(jiān)督的涵義和檢察機關(guān)開展法律監(jiān)督過程中存在的問題及對策談點膚淺的看法。
一、檢察機關(guān)法律監(jiān)督的涵義
檢察機關(guān)的法律監(jiān)督，是國家賦予檢察機關(guān)監(jiān)督法律的執(zhí)行和遵守情況，維護法律統(tǒng)一正確實施的一種權(quán)力。它包含：一、檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，由國家最高權(quán)力機關(guān)賦予，體現(xiàn)了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的國家權(quán)威性；二、履行法律監(jiān)督的主體是檢察機關(guān)，體現(xiàn)了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的專門性；三、檢察機關(guān)的法律監(jiān)督是依法監(jiān)督，檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督具有法律約束力；四、檢察機關(guān)法律監(jiān)督的內(nèi)容，是國家法律的執(zhí)行和遵守情況；五、檢察機關(guān)法律監(jiān)督的目的，是為維護國家法律統(tǒng)一正確的實施，保障全社會實現(xiàn)公平和正義。當(dāng)前，社會上有一種弱化甚至否定檢察機關(guān)憲法地位和司法屬性的傾向，持此觀點者看不到我國人民代表大會制度與西方三權(quán)分立制度的本質(zhì)區(qū)別，這一觀點在理論上是站不住腳的，在實踐上也是脫離實際的。1982年憲法第一次明文規(guī)定了檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，提高和強化了檢察機關(guān)國家法律監(jiān)督地位。強化法律監(jiān)督，維護公平正義是檢察工作的主題，是檢察機關(guān)為全面建設(shè)小康社會提供法治保障的立足點和切入點。目前，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督表現(xiàn)在：刑事立案監(jiān)督、刑事偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督、監(jiān)管活動監(jiān)督、民事審判活動監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督。然而，以法律監(jiān)督的現(xiàn)狀來詮釋法律監(jiān)督應(yīng)有的涵義是遠遠不夠的，因此，不僅要從內(nèi)涵而且還要從法律監(jiān)督的外延應(yīng)包涵的法律部類即宏觀上認識法律監(jiān)督，才能完整地理解法律監(jiān)督應(yīng)有的涵義。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督是完整意義上的法律監(jiān)督，即檢察機關(guān)的法律監(jiān)督貫穿于整個法律體系的運行，對國家制定的所有法律的統(tǒng)一正確實施，實行全方位法律監(jiān)督。
二、當(dāng)前法律監(jiān)督工作弱化的原因
1、相關(guān)法律制度不完善，制約了檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的發(fā)揮。現(xiàn)行憲法和法律籠統(tǒng)規(guī)定人民檢察院有權(quán)對公安、法院實行偵查、審判、執(zhí)行等程序方面的監(jiān)督，但對監(jiān)督的具體內(nèi)容、范圍、方式、程序及法律效力等都沒有明文規(guī)定。1983年的《人民檢察院組織法》在現(xiàn)行職權(quán)中也僅保留刑事司法監(jiān)督權(quán)及偵查、公訴為核心的公訴權(quán)能，規(guī)定的檢察機關(guān)的法律監(jiān)督的權(quán)能不完整，沒有賦予檢察機關(guān)對地方立法、行政立法、司法解釋的法律監(jiān)督權(quán)，既不存在護憲職權(quán)，也不存在維護國家法律統(tǒng)一、正確實施的職責(zé)和權(quán)力，國家法律監(jiān)督機關(guān)有名無實。另外，部分法律監(jiān)督權(quán)的行使缺乏規(guī)范和必要的保障手段。如檢察機關(guān)在對刑事訴訟、尤其是對民事、行政訴訟進行法律監(jiān)督的過程中，由于沒有相應(yīng)的檢察處分權(quán)、制裁權(quán)作保證，法律監(jiān)督易流于形式，監(jiān)督機關(guān)總是力不從心、受制于人、效果不佳。比如，檢察機關(guān)在辦理民事行政申訴案件時，審閱法院的法律文書和訴訟案卷，進行一些必要的調(diào)查取證，本應(yīng)是必不可少的環(huán)節(jié)。但《民事訴訟法》和《行政訴訟法》均未規(guī)定檢察院具有調(diào)閱案卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)以及使用相應(yīng)的民事強制措施權(quán)。在實踐中，法院只同意有選擇地復(fù)印案卷而不能調(diào)閱案卷，對檢察機關(guān)辦案是一個嚴重的制約，往往導(dǎo)致案件可能久拖不決，甚至是辦不下去。
2、監(jiān)督方式手段單一。目前，檢察機關(guān)法律監(jiān)督的方式手段主要有兩種：一是訴訟活動，在訴訟中，檢察機關(guān)通過各職能部門的訴訟活動來實現(xiàn)監(jiān)督的目的；二是糾正違法，通過發(fā)出檢察建議或糾正違法通知書來糾正公安、法院及其他執(zhí)法機關(guān)的違法行為。僅憑這兩種監(jiān)督方式和手段實在難于在復(fù)雜的監(jiān)督環(huán)境下發(fā)揮作用，且這僅有的兩種方法還缺乏必要的權(quán)威和效力。如立案監(jiān)督中，檢察機關(guān)發(fā)出通知立案書后，公安機關(guān)如果仍不立案，既不提出異議，也不執(zhí)行，檢察機關(guān)往往束手無策，無可奈何。監(jiān)督措施大多只能停留在提檢察建議等層次上，方式簡單，手段不足，使監(jiān)督工作處于被動局面，大多數(shù)的法律監(jiān)督往往是事后監(jiān)督，監(jiān)督滯后，效率不高。如對公安機關(guān)的偵查監(jiān)督，由于偵查活動在先，且一般偵查活動是在沒有檢察人員參與的情況下進行，因而只能在偵查終結(jié)后，通過審查案卷進行，時過境遷，很多證據(jù)由于時間關(guān)系收集不到或已經(jīng)變化，監(jiān)督作用不能有效發(fā)揮。
3、監(jiān)督意識不夠強，監(jiān)督流于形式。長期以來，檢察機關(guān)一直比較強調(diào)偵查工作和審查批捕、審查起訴工作，在思想觀念上、工作部署上、工作總結(jié)時和對外宣傳中，過去側(cè)重于"嚴打"和反貪工作，重視檢察機關(guān)依法追究犯罪的一面，忽視了檢察機關(guān)強化法律監(jiān)督，維護司法公正的一面，從而淡化了檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能。由于檢察干警在思想上沒有把法律監(jiān)督當(dāng)成檢察機關(guān)的立身之本來看待，存在重偵查，輕監(jiān)督，重配合，輕制約的觀念，監(jiān)督的意識不夠強，造成開展監(jiān)督的主動性不高，監(jiān)督難于深入到被監(jiān)督的對象或監(jiān)督的過程中，流于形式，使監(jiān)督工作未成為檢察工作的重中之重。
4、經(jīng)費短缺，制約監(jiān)督全面深入發(fā)展。現(xiàn)行人民檢察院組織法第十條明確規(guī)定我國檢察機關(guān)上下級的關(guān)系為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。而實際上，地方各級檢察院接受的是上級檢察機關(guān)和當(dāng)?shù)攸h委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，他們對地方行政機關(guān)存在著機構(gòu)、人員和經(jīng)費等依附關(guān)系，這樣就使得設(shè)在地方的國家檢察機關(guān)，實際上成為“地方的檢察機關(guān)”，處于當(dāng)?shù)卣聦俚囊粋�執(zhí)法部門的地位。由于各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，一些落后地區(qū)的檢察機關(guān)連工資得不到保障，辦案費用更是讓院領(lǐng)導(dǎo)頭痛，隨著檢察業(yè)務(wù)逐年增加，經(jīng)費投入比值沒有相應(yīng)提高或者增強不多，經(jīng)費缺口越來越大，領(lǐng)導(dǎo)忙著跑關(guān)系，爭取支持，正常業(yè)務(wù)無暇顧及，法律監(jiān)督心有余而力不足，一些投入大的監(jiān)督工作更是無法開展，法律監(jiān)督紙上談兵，成為一句空話。另外，檢察干部政治、福利待遇偏低，一方面影響著現(xiàn)任檢察人員的穩(wěn)定和工作積極性，造成優(yōu)秀檢察人員外流，這種現(xiàn)象在落后的邊、遠山區(qū)檢察院尤為嚴重。另一方面又影響著社會公共對檢察工作的向往程度，難以大量吸引高素質(zhì)的優(yōu)秀人才進入檢察隊伍，造成檢察隊伍的低層次循環(huán)，檢察機關(guān)人員素質(zhì)不高，制約監(jiān)督全面深入發(fā)展。
三、完善檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的幾點建議
法律監(jiān)督是立法、執(zhí)法、學(xué)法之間協(xié)調(diào)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，隨著社會的發(fā)展，對法律監(jiān)督的力度及效率要求越來越高，法律監(jiān)督的強化與完善勢在必行。
1、法律監(jiān)督工作必需緊密依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)。我國的法律監(jiān)督制度的建立，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行的。法律監(jiān)督的鞏固、完善和發(fā)展更離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)前，舉國上下正在學(xué)習(xí)貫徹黨的十六屆四中全會精神，努力實踐"三個代表"重要思想，為實現(xiàn)十六大提出的宏偉目標和各項任務(wù)團結(jié)奮斗。這就要求檢察機關(guān)要更好地把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國有機地統(tǒng)一起來，進一步強化法律監(jiān)督，維護公平正義。檢察機關(guān)要牢固樹立黨的觀念，開展法律監(jiān)督的重點要和黨在一定時期的重大工作部署相符合，服務(wù)和服從于黨的中心工作。把執(zhí)行法律與執(zhí)行黨的政策有機統(tǒng)一起來，保證黨的路線、方針、政策貫徹到檢察工作中去。工作中，檢察機關(guān)的重大部署、重要決策和重要事項都要及時向當(dāng)?shù)攸h委請示匯報。要積極尋求當(dāng)?shù)攸h委政府的理解和支持，幫助排除檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)過程中遇到的干擾和阻力，同時爭取地方財政支持，想方設(shè)法保障檢察機關(guān)的辦案經(jīng)費，提高檢察干警的政治、福利待遇等，解決實際困難和問題，使檢察干警無后顧之憂，放心大膽的行使法律監(jiān)督權(quán)。檢察機關(guān)要增強責(zé)任感和使命感，樹立監(jiān)督意識，以公正執(zhí)法為核心，強化法律監(jiān)督，立檢為公，執(zhí)法為民，重監(jiān)督，重制約，進一步強化法律監(jiān)督，遏制司法腐敗，維護司法公正，切實保護公民的合法權(quán)益不受侵犯。
2、應(yīng)完善監(jiān)督立法。多年來，法律監(jiān)督工作在整個國家管理工作中沒有被引起足夠的重視，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，與我國有關(guān)法律監(jiān)督的立法過于分散、沒有形成一套系統(tǒng)完整的法律監(jiān)督體系有很大關(guān)系。因此，立法機關(guān)應(yīng)盡快研究制定一部符合中國國情的《法律監(jiān)督法》或由權(quán)威部門對檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)作一個具體、細化的規(guī)定。從法律監(jiān)督的主體、內(nèi)容、途徑、手段、程序等方面加以詳細規(guī)定，使檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)以立法的形式得以確認和完善。 同時，要修改完善《人民檢察院組織法》和三大基本訴訟法。上述幾大法律對法律監(jiān)督的內(nèi)容規(guī)定明顯滯后于我國的司法實際。所以，應(yīng)盡快修訂有關(guān)內(nèi)容，擴大檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍，明確規(guī)定檢察機關(guān)對民事、行政訴訟進行監(jiān)督的職權(quán)以及監(jiān)督的具體程序、監(jiān)督主體與監(jiān)督主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，增強監(jiān)督的保障措施，賦予檢察機關(guān)對不接受監(jiān)督造成后果的人和事處置權(quán)，維護法律監(jiān)督的嚴肅性和權(quán)威性，使檢察機關(guān)的法律監(jiān)督真正成為剛性監(jiān)督。
3、加快檢察改革步伐，保證獨立行使檢察權(quán)。一是在省級以下的檢察機關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。即在省委領(lǐng)導(dǎo)、省人大監(jiān)督和省政府支持下，由省檢察院負責(zé)對全省檢察機關(guān)的人、財、物和各項檢察工作直接實行領(lǐng)導(dǎo)和管理的體制。筆者認為，如果檢察機關(guān)能夠采取這一體制，將可以擺脫對地方財政、人事方面的依賴，減少地方保護主義的影響和制約，獨立行使檢察權(quán)，更好地履行法律監(jiān)督職責(zé)。二是在檢察機關(guān)內(nèi)部實行人事分類管理體制。對檢察人員實行分類管理，在逐步降低檢察官比例的同時，按照《檢察官法》的要求不斷充實檢察官隊伍，這樣既能保持隊伍穩(wěn)定，滿足檢察業(yè)務(wù)需要，又能在較短時間內(nèi)改善檢察官隊伍整體職業(yè)素質(zhì)結(jié)構(gòu)，是雙贏選擇，而檢察官隊伍整體職業(yè)素質(zhì)提高后產(chǎn)生的必然結(jié)果就是：建立起更加符合司法規(guī)律的突出檢察官獨立性的檢察官管理模式。
4、加強學(xué)習(xí)，培養(yǎng)高素質(zhì)的檢察隊伍。隨著我國加入WTO和進入全面建設(shè)小康社會，法律監(jiān)督對我們提出了更高的要求。"打鐵還須自身硬"，檢察機關(guān)要勝任新時期法律監(jiān)督的職責(zé)，在推進依法治國進程中發(fā)揮職能作用，就必須堅持以人為本，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的專業(yè)化的檢察隊伍，真正做到敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督。一方面要建立科學(xué)的人事管理機制，嚴把進人關(guān)，通過嚴格考核、選拔、淘汰制度，實現(xiàn)檢察隊伍的專業(yè)化，推動檢察隊伍整體素質(zhì)的提高，使檢察隊伍擁有大批業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)過硬、秉公執(zhí)法的專家型的人才。二是切實轉(zhuǎn)變機關(guān)工作作風(fēng)。抓好檢察隊伍的組織、紀律、工作作風(fēng)和生活作風(fēng)整頓，有效地加強檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)、隊伍、制度和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使檢察隊伍與時俱進，朝氣蓬勃，以飽滿的熱情勝任繁重的法律監(jiān)督任務(wù)。
