[ 鐘黎明 ]——(2006-11-13) / 已閱18451次
人民監(jiān)督員制度和人民陪審員制度的比較與思考
鐘黎明
正在試行的人民監(jiān)督員制度和正在實(shí)施的人民陪審員制度，都取得了引人矚目的法制效果，贏得了廣大社會(huì)公眾的認(rèn)同。事實(shí)證明，這兩種制度都是推進(jìn)我國社會(huì)主義民主與法制建設(shè)，確保司法公正的重要途徑。由于人民陪審員制度實(shí)施時(shí)間較長，制度相對較為成熟，比較和借鑒根植于本土的人民陪審員制度，無疑將有助于人民監(jiān)督員制度的進(jìn)一步完善。
一、兩種制度的比較
（一）相同點(diǎn)。
兩種制度有很多相似的地方，主要有以下三個(gè)方面：一是政治意義相同。兩種制度都是我國社會(huì)主義制度下，廣大人民群眾當(dāng)家作主的政治權(quán)利和參與管理國家事務(wù)的憲法權(quán)利的直接體現(xiàn)。都是通過讓非法律職業(yè)的普通公民參與到國家的司法活動(dòng)中來，使我國的社會(huì)主義司法制度更具依靠人民群眾的實(shí)質(zhì)，更具司法民主的本質(zhì)屬性，讓廣大人民群眾對司法工作的認(rèn)同感不斷加深。二是參與主體相同。參與這兩種制度的人民陪審員和人民監(jiān)督員都是來自社會(huì)各界的普通公民，都具有廣泛的代表性和群眾基礎(chǔ)。二者都能夠把社會(huì)公眾的認(rèn)知角度、倫理道德、價(jià)值觀帶到司法工作中，與從事審判、檢察專業(yè)的法官、檢察官形成思維互補(bǔ)，從而讓司法機(jī)關(guān)更好地體現(xiàn)出司法為民，維護(hù)社會(huì)公平正義的精神，使辦案效果做到社會(huì)效果與法律效果有機(jī)統(tǒng)一，促進(jìn)社會(huì)和諧。三是作用相同。兩種制度都能促進(jìn)司法公正。人民陪審員制度的實(shí)施和人民監(jiān)督員制度的試行，使我國的司法工作直接置于人民群眾的監(jiān)督之下，有效地提高了司法的公開、透明程度和社會(huì)公信力，提高了司法機(jī)關(guān)的權(quán)威性。
（二）區(qū)別點(diǎn)。
兩種制度相同點(diǎn)雖多，但也有各自的特點(diǎn)，二者存在很大的差異。主要有以下幾點(diǎn)：
1、參與主體行使的權(quán)利性質(zhì)不同。人民陪審員執(zhí)行職務(wù)時(shí)，行使的是審判權(quán)，屬國家權(quán)力；而人民監(jiān)督員行使的是監(jiān)督權(quán)，屬公民民主權(quán)利。這是兩者的本質(zhì)區(qū)別。人民陪審員通過參與審判，“同審判員享有同等權(quán)利”（《人民法院組織法》第三十八條），直接分享了法院的審判權(quán)。人民陪審員全程參與案件審理，享有參與調(diào)查、調(diào)解、詢問、查閱卷宗的權(quán)利，同時(shí)還有對案件事實(shí)認(rèn)定，法律適用發(fā)表自己意見的權(quán)利，是一種實(shí)質(zhì)性的參與。人民監(jiān)督員參與對檢察機(jī)關(guān)的案件監(jiān)督，則是直接行使憲法二十七條規(guī)定的“人民的監(jiān)督”權(quán)，這種監(jiān)督權(quán)也可以說是一種審查權(quán)，是來自檢察機(jī)關(guān)外部的一種社會(huì)監(jiān)督,是檢察機(jī)關(guān)辦案過程中的一個(gè)監(jiān)督環(huán)節(jié)，屬程序性監(jiān)督，人民監(jiān)督員的監(jiān)督并未分享檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)。那種認(rèn)為“人民監(jiān)督員利用監(jiān)督權(quán)力，分享了檢察權(quán)，由人民監(jiān)督員參與自偵案件的辦理過程”的觀點(diǎn)，就是混淆了兩種制度的本質(zhì)區(qū)別。
人民陪審員雖然也有監(jiān)督法官公正審判的權(quán)利，但這種監(jiān)督依附在其行使的審判權(quán)之中，其監(jiān)督性質(zhì)是通過分享審判權(quán)來制約法官的權(quán)力濫用，不能脫離審判權(quán)而單獨(dú)存在。人民陪審員參加合議庭審理案件發(fā)表的意見，包括不同意審判長的意見，都是對案件判決的實(shí)質(zhì)性意見，不能說成是監(jiān)督意見。人民監(jiān)督員的監(jiān)督，是一種獨(dú)立于檢察權(quán)以外的監(jiān)督權(quán)。二者根本不是一回事。
2、履職身份不同。人民陪審員一旦成為審判組織——合議庭的成員時(shí)，其社會(huì)身份發(fā)生了變化，不再是社會(huì)普通公民的一員。而是享有審判員同等權(quán)利，不穿法袍的——臨時(shí)法官。人民陪審員從法院外部的一員轉(zhuǎn)化成了法院（合議庭）內(nèi)部的一員，人民陪審員與法官形成了相融關(guān)系，二者組成合議庭共同行使審判權(quán)。人民監(jiān)督員履職時(shí)，身份不會(huì)發(fā)生變化，始終維持自身的獨(dú)立性，仍然是以社會(huì)普通公民的身份從事監(jiān)督活動(dòng)，行使監(jiān)督權(quán)。人民監(jiān)督員不參與辦案，不能成為檢察官，臨時(shí)的也不行。所以人民監(jiān)督員身份與檢察官是不相融關(guān)系，始終是外部監(jiān)督屬性。
3、權(quán)利的效力不同。人民陪審員行使的審判權(quán)具有終結(jié)性。人民陪審員的行權(quán)，可以決定案件的最終走向，而人民監(jiān)督員行使的監(jiān)督權(quán)不具有終結(jié)性，只能通過程序性監(jiān)督來影響（檢察長或檢委會(huì)決定）案件的走向。
4、行權(quán)范圍大小不同。人民陪審員對法院所有的刑事、民事、行政審判案件，除簡易程序外均可介入。人民監(jiān)督員只能對檢察機(jī)關(guān)查辦的職務(wù)犯罪案件，即最高人民檢察院《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》第十三、十四條按規(guī)定的“三類案件”（犯罪嫌疑人不服逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴案件）和“五種情形”（應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的；超期羈押的；違法搜查、扣押、凍結(jié)的；應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定的；檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違紀(jì)違法情況的）進(jìn)行監(jiān)督。對檢察機(jī)關(guān)辦理的其它案件不能介入。
5、介入機(jī)制不同。人民陪審員和人民監(jiān)督員都可以實(shí)行隨機(jī)抽簽決定參與案件審理或案件監(jiān)督。但人民陪審員可參與審判案件較多，除當(dāng)事人申請由人民陪審員參加合議庭審理的案件外，哪些案件必須要人民陪審員參加陪審，沒有明文規(guī)定，缺少強(qiáng)制性，完全由人民法院自行決定，就是當(dāng)事人申請陪審的案件也須經(jīng)人民法院的批準(zhǔn)。要不要人民陪審員參與審理案件的隨意性較大。而人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的“三類”案件有明文規(guī)定，帶有強(qiáng)制性，相對比較規(guī)范。檢察機(jī)關(guān)要不要人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的隨意性較小。
6、制度實(shí)施的成本大小不同。人民陪審員參與陪審的案件范圍較大，都是需組成合議庭的案件，大部分具有重大、疑難、復(fù)雜特點(diǎn)的案件。平均一個(gè)案子要開2—3次庭以上才能結(jié)案，人民陪審員參與個(gè)案的履職周期較長。因此，需要的人民陪審員數(shù)量較大，從整體上看，實(shí)行這項(xiàng)制度的成本相對大些。相比之下，人民監(jiān)督員個(gè)案的履職周期相對較短，只要檢察機(jī)關(guān)交由人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件材料充分，半天時(shí)間可以監(jiān)督1—3個(gè)案件。需要人民監(jiān)督員數(shù)量不大，加上監(jiān)督范圍有限，實(shí)行人民監(jiān)督員制度的成本相對要低得多。
7、產(chǎn)生的依據(jù)和方式不同。人民陪審員是依照《人民法院組織法》和全國人大常委會(huì)《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》的相關(guān)規(guī)定，由公民所在單位或戶籍地基層組織推薦或公民本人自薦，人民法院會(huì)同司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查后，經(jīng)法院院長提名，同級人大常委會(huì)任命產(chǎn)生。人民監(jiān)督員是依據(jù)最高人民檢察院《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，由機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和基層組織推薦（沒有個(gè)人自薦），征得本人同意，由檢查機(jī)關(guān)考察后聘任產(chǎn)生。除極少數(shù)地方試行（如四川的廣安市、鄰水縣等）由人大常委會(huì)確認(rèn)外，絕大多數(shù)仍是由檢察機(jī)關(guān)聘任，人民監(jiān)督員制度的公信力、人民監(jiān)督員行權(quán)效能因此遭到質(zhì)疑，這是人民監(jiān)督員制度的一個(gè)“硬傷”。
人民監(jiān)督員制度與人民陪審員制度相比較，各自均具有獨(dú)特的優(yōu)勢和需進(jìn)一步完善的問題，因此應(yīng)揚(yáng)長避短，相互借鑒、逐步完善和發(fā)展。
二、完善人民監(jiān)督員制度的思考
人民監(jiān)督員制度的完善，必須始終圍繞“社會(huì)監(jiān)督”這個(gè)屬性來定位思考，不能照抄照搬。鑒于篇幅關(guān)系，本文只對完善人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍、人員選任、管理提出以下意見。
（一）關(guān)于監(jiān)督范圍、方式問題。
目前有擴(kuò)大和縮小監(jiān)督范圍的兩種意見。兩種觀點(diǎn)雖各有千秋，但都缺乏有充分說服力的理由。筆者認(rèn)為，完善監(jiān)督范圍的重點(diǎn)，應(yīng)放在現(xiàn)行的“三類案件”和“五種情形”上來，不宜盲目擴(kuò)大或縮小。
1、人民監(jiān)督員不應(yīng)具有調(diào)查權(quán)。可能是受人民陪審員享有調(diào)查權(quán)的影響，有種觀點(diǎn)認(rèn)為“檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在人民監(jiān)督員調(diào)查證據(jù)時(shí)，讓被告人所在單位有關(guān)人員出來講述有關(guān)情況，但他必須承擔(dān)如實(shí)陳述的義務(wù)”，這種觀點(diǎn)實(shí)際上就是賦予人民監(jiān)督員，享有對案件不清楚的事實(shí)開展調(diào)查的權(quán)利。筆者不同意這種觀點(diǎn)。調(diào)查權(quán)是檢察權(quán)中的一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性權(quán)利，人民監(jiān)督員如有了調(diào)查權(quán)，就介入分享了檢察權(quán)，也就是參與了辦案。其程序監(jiān)督就變成了實(shí)體性監(jiān)督，監(jiān)督也就成了聯(lián)合辦案。人民監(jiān)督員調(diào)查取證的材料，在現(xiàn)行的法律框架下，其合法性、正當(dāng)性、證據(jù)效力必然受到質(zhì)疑。如果人民監(jiān)督員調(diào)查的情況或材料，與檢察機(jī)關(guān)調(diào)查的證據(jù)材料相矛盾時(shí)，將會(huì)出現(xiàn)由誰來決定取舍，是檢委會(huì)還是人民法院，是否讓其進(jìn)入訴訟程序等問題無法解決。所以，人民監(jiān)督員履行職務(wù)時(shí)，對不清楚的事實(shí)，只能要求檢察機(jī)關(guān)重新調(diào)查或補(bǔ)充材料，而不應(yīng)該親自去調(diào)查！人民監(jiān)督員不能像人民陪審員那樣具有調(diào)查權(quán)。關(guān)于《人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》第二十四條（三）項(xiàng)規(guī)定，人民監(jiān)督員“必要時(shí)可以旁聽案件承辦人詢問犯罪嫌疑人、詢問證人、聽取有關(guān)人員陳述、聽取本案律師的意見”，這部分內(nèi)容應(yīng)作相應(yīng)修改或取消。因?yàn)樯鲜鲆?guī)定給人產(chǎn)生錯(cuò)覺，好像賦予了人民監(jiān)督員調(diào)查權(quán)。
2、不服逮捕決定的案件不應(yīng)取消。有種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)縮小監(jiān)督范圍，取消對不服逮捕決定案件的監(jiān)督，筆者不同意這樣的觀點(diǎn)。對“三類案件”的監(jiān)督都是為了防止檢察機(jī)關(guān)權(quán)力濫用，解決“監(jiān)督機(jī)關(guān)由誰監(jiān)督的問題”，但側(cè)重點(diǎn)不同。對擬撤銷案件和擬不起訴案件的監(jiān)督，主要是站在“懲罰犯罪，保護(hù)人民”的角度，防止把不該放的人放掉，使應(yīng)該受到刑法追究的犯罪嫌疑人不能逃避刑事責(zé)任，從而減少讓整個(gè)社會(huì)來承受這種濫用權(quán)力的后果和成本。對不服逮捕決定案件的監(jiān)督，則是站在“尊重和保障人權(quán)”的角度，防止不該逮捕的人或不宜采取逮捕措施的人受到限制人身自由的強(qiáng)制措施。這樣，從打擊和保護(hù)兩個(gè)方面都進(jìn)行監(jiān)督，體現(xiàn)了人民監(jiān)督員制度的完整性，缺一不可。從人民監(jiān)督員制度的試點(diǎn)情況來看，對不服逮捕決定案件的監(jiān)督比人們預(yù)想的要少得多，主要原因是檢察機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量高。但辦案質(zhì)量高就不等于可以不要監(jiān)督。所以，對不服逮捕決定案件的監(jiān)督只能完善不能取消。
完善人民監(jiān)督員對不服逮捕決定案件的監(jiān)督，應(yīng)先由不服決定的當(dāng)事人選擇由其委托的代理人或律師，直接向人民監(jiān)督員陳述相應(yīng)的事實(shí)和理由，或由檢察官代為提出，或由自己書面提出；然后再由檢察機(jī)關(guān)向人民監(jiān)督員提供逮捕的有關(guān)事實(shí)依據(jù)和材料；最后由人民監(jiān)督員獨(dú)立評議。采取這種方式完善監(jiān)督，比一律由檢察機(jī)關(guān)代當(dāng)事人提出不服逮捕意見的做法，在程序上要客觀公正得多。因?yàn)椴环兜姆缸锵右扇擞欣碛蓱岩蓹z察機(jī)關(guān)，不能完整地把有利于自己的事實(shí)和理由向人民監(jiān)督員提出來，不能起到救濟(jì)的作用。這與擬不訴案件，擬撤案的案件不同，這兩類案件總體上來講，是從有利于當(dāng)事人的結(jié)果提出來的，因此當(dāng)事人完全有理由相信檢察機(jī)關(guān)的意見能代表自己的利益。另外，不服逮捕決定的案件是否會(huì)造成對不是檢察機(jī)關(guān)偵辦的逮捕案件的當(dāng)事人不公平的問題，筆者認(rèn)為不會(huì)。因?yàn)椋瑱z察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)提起逮捕的案件的審查，本身就是一種監(jiān)督制約公安機(jī)關(guān)行權(quán)的機(jī)制。讓檢察機(jī)關(guān)而不是讓偵查辦案的公安機(jī)關(guān)作出逮捕決定，對當(dāng)事人而言就是一種程序救濟(jì)措施。檢察機(jī)關(guān)自己辦的案件沒有其它機(jī)關(guān)的審查監(jiān)督，所以增加了一道人民監(jiān)督員監(jiān)督的程序，不存在對另一部分人不公的問題。
3、對五種情形監(jiān)督的完善問題。人民監(jiān)督制度試點(diǎn)過程中，對“五種情形”的監(jiān)督并不多。究其原因：一是“五種情形”的監(jiān)督屬“事后監(jiān)督”，實(shí)際上是對已出現(xiàn)的問題進(jìn)行補(bǔ)救或處理過程的監(jiān)督，缺少監(jiān)督的預(yù)防作用，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受“五種情形”監(jiān)督的積極性不如接受“三類案件”監(jiān)督那樣高。二是“五種情形”的監(jiān)督可替代性較強(qiáng)。人大代表、政協(xié)委員、公民、當(dāng)事人等可以通過建議、意見、議案、申訴、檢舉、控告等方式來行使監(jiān)督，沒有必要再通過人民監(jiān)督員來行使監(jiān)督，人民監(jiān)督員獨(dú)特作用不明顯，所以人民監(jiān)督員主動(dòng)監(jiān)督“五種情形”的積極性也不高。三是監(jiān)督的機(jī)制不完善，可操作性不強(qiáng)。人民監(jiān)督員來自檢察機(jī)關(guān)外部，均有各自不同的崗位和職業(yè)，又不像人民陪審員那樣可參與辦案，平時(shí)很難發(fā)現(xiàn)“五種情形”的問題。加之檢察機(jī)關(guān)平時(shí)發(fā)現(xiàn)了問題也自行糾正和處理了。是否交人民監(jiān)督員監(jiān)督，隨意性較大。建議制定相關(guān)配套制度，采用以下幾種方式來進(jìn)行完善。第一，規(guī)定必須監(jiān)督的“情形”，增加強(qiáng)制性，減少隨意性。把不予立案、是否給予刑事賠償，當(dāng)事人申訴不應(yīng)立案的情形規(guī)定為必須交由人民監(jiān)督員監(jiān)督。第二，檢察機(jī)關(guān)自行糾正“五種情形”時(shí)，可專門聽取人民監(jiān)督員的意見后再作處理決定，并向人民監(jiān)督員通報(bào)最終處理結(jié)果。第三，規(guī)定每年至少組織人民監(jiān)督員參加1—2次專項(xiàng)執(zhí)法檢查。通過以上措施來完善對“五種情形”的監(jiān)督，保證監(jiān)督實(shí)效，減少監(jiān)督資源的浪費(fèi)。
（二）人民監(jiān)督員選任、培訓(xùn)問題。
1、選任問題。人民監(jiān)督員的選任程序，應(yīng)摒棄檢察機(jī)關(guān)自己聘任的現(xiàn)行做法。可以借鑒人民陪審員的產(chǎn)生方式，采取社會(huì)推薦和自薦相結(jié)合辦法，由司法行政機(jī)關(guān)參與審查把關(guān)，檢察長提名，人大常委會(huì)任命，以提高人民監(jiān)督員的權(quán)威信和社會(huì)公信力，使人民監(jiān)督員真正體現(xiàn)出“外部”監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的屬性。在人民監(jiān)督員制度通過立法程序，明確由人大常委會(huì)任命人民監(jiān)督員以前，可試行由地方人大常委會(huì)確認(rèn)的辦法，來產(chǎn)生人民監(jiān)督員。這樣操作，完全符合《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》第四十四條關(guān)于地方各級人大常委會(huì)行使職權(quán)的規(guī)定。①、地方人大常委會(huì)有權(quán)保證憲法、法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行。推行人民監(jiān)督員制度，起到了保證檢察機(jī)關(guān)遵守和執(zhí)行《憲法》（第二十七條二款）規(guī)定的，國家機(jī)關(guān)必須接受“人民的監(jiān)督”的明顯作用。地方人大常委會(huì)確認(rèn)人民監(jiān)督員，正是依法行使該項(xiàng)人大常委會(huì)職權(quán)的表現(xiàn)。②、地方人大常委會(huì)有權(quán)“決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育……等工作的重大事項(xiàng)”。人民監(jiān)督員制度的推行，是該行政區(qū)域內(nèi)的政治、民主、法制建設(shè)的一件大事，是廣大人民群眾十分關(guān)心并積極參與的重要活動(dòng)，屬于重大事項(xiàng)。地方人大常委會(huì)有權(quán)對推行人民監(jiān)督員制度作出相應(yīng)的包括確認(rèn)人民監(jiān)督員的決定。③、地方人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督“人民檢察院的工作”，這種監(jiān)督是一種“事后監(jiān)督”。人民監(jiān)督員的監(jiān)督主要是“事中監(jiān)督”，彌補(bǔ)了人大常委會(huì)監(jiān)督的不足。就監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)而言，二者具有一致性。因此，地方人大常委會(huì)確認(rèn)人民監(jiān)督員與人大常委會(huì)的監(jiān)督職能并不沖突。
2、培訓(xùn)問題。人民監(jiān)督員培訓(xùn)可以借鑒人民陪審員制度的做法，由檢察機(jī)關(guān)或與司法行政機(jī)關(guān)單獨(dú)或共同培訓(xùn)為宜。有的地方試行由人大常委會(huì)的相關(guān)工作委員會(huì)來負(fù)責(zé)培訓(xùn)人民監(jiān)督員，這種做法不是很恰當(dāng)。人大常委會(huì)是確認(rèn)（任命）機(jī)關(guān)，人民監(jiān)督員并不是人大常委會(huì)的派出人員，人大常委會(huì)不宜擔(dān)任培訓(xùn)任務(wù)。培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以掌握了解檢察機(jī)關(guān)的辦案程序和一些基礎(chǔ)性法律常識(shí)，提高人民監(jiān)督員的責(zé)任感、使命感、榮譽(yù)感即可。不宜通過專業(yè)法律培訓(xùn)來改變和提高其社會(huì)普通公民的身份和素質(zhì)。因?yàn)楸O(jiān)督案件時(shí)，所涉及法律和資料，由檢察機(jī)關(guān)提供就能保證人民監(jiān)督員行使監(jiān)督權(quán)，不必在提高人民監(jiān)督員法律專業(yè)素質(zhì)上下功夫。
3、選任人民監(jiān)督員到底是“精英化”還是“平民化”問題。二者各有所長。所謂“精英化”，是人民監(jiān)督員由具有較高學(xué)歷和法律專業(yè)知識(shí)的人員擔(dān)任，有利于從法律上來評議案件，更能保證或提高案件質(zhì)量。“精英”在法律知識(shí)方面屬內(nèi)行，容易發(fā)現(xiàn)案件存在的問題，與檢察官有更多的法律方面的共同語言，監(jiān)督的法律效果更好。所謂“平民化”是指不具有專業(yè)法律知識(shí)的普通民眾來擔(dān)任人民監(jiān)督員。他們對案件的監(jiān)督更多的是從社會(huì)認(rèn)知的角度來評議案件，法律上有時(shí)可能會(huì)開“黃腔”，但是他們帶來的民眾觀念能與檢察官形成互補(bǔ)，辦出更好的符合社會(huì)廣泛認(rèn)同的案件來。筆者認(rèn)為，其實(shí)精英也好平民也罷，他們都是社會(huì)的不同階層，人民監(jiān)督員中都應(yīng)有他們的位置，才能體現(xiàn)廣泛的社會(huì)代表性。那種單純的“精英化”或“平民化”，在某種程度上排除社會(huì)中另一部分人的監(jiān)督參與權(quán)，這是不公平的，也是不符合我國國情的。如果單純的“精英化”，那人民監(jiān)督員就淪為了檢察機(jī)關(guān)的一個(gè)案件質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，脫離了民眾基礎(chǔ)。如果一味強(qiáng)求“平民化”，也不能體現(xiàn)出廣泛性，與創(chuàng)立本制度的目的不合。因此，應(yīng)以廣泛的社會(huì)代表性作為選任人民監(jiān)督員的重點(diǎn)，讓方方面面的代表都能參加到人民監(jiān)督員這個(gè)隊(duì)伍中來，更好體現(xiàn)出監(jiān)督的社會(huì)性。當(dāng)然一些具有特定、法定身份，不宜擔(dān)任人民監(jiān)督員的人員除外。
（三）人員管理問題。
怎樣對人民監(jiān)督員進(jìn)行管理，各地做法不盡一致，很多地方借鑒人民法院管理人民陪審員的做法，采取人民監(jiān)督員由檢察機(jī)關(guān)集中統(tǒng)一管理方式，也有的試行由人大常委會(huì)相關(guān)工作委員會(huì)來進(jìn)行管理。筆者認(rèn)為不宜對人民監(jiān)督員采取集中統(tǒng)一管理的模式。理由是：
1、人民監(jiān)督員制度是一種外部監(jiān)督，不能像人民陪審員那樣集中統(tǒng)一管理。因?yàn)槿嗣衽銓弳T是參與實(shí)質(zhì)性審判權(quán)，具有終結(jié)性，有可能出現(xiàn)錯(cuò)案而受到責(zé)任追究的履職風(fēng)險(xiǎn)。所以人民法院必須實(shí)行集中統(tǒng)一管理，建立培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲、錯(cuò)案追究等配套制度來減少或避免其履職風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。由于人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見不具備終結(jié)性，案件的最后把關(guān)權(quán)（決定權(quán)）在檢委會(huì)手中。因此，錯(cuò)案責(zé)任幾乎不可能追究到人民監(jiān)督員身上，人民監(jiān)督員的履職風(fēng)險(xiǎn)比人民陪審員要小得多。所以不必采取集中統(tǒng)一管理的模式。
2、集中統(tǒng)一管理，有提高人民監(jiān)督員履職率的好處，但也有弊端。集中統(tǒng)一管理容易使人民監(jiān)督員組織化，產(chǎn)生新的“組織”利益，從而使其代表方方面面意見的本意蕩然無存。為避免這種情況的出現(xiàn)，不應(yīng)搞集中統(tǒng)一管理。
3、從管理的主體來看，檢察機(jī)關(guān)肯定不適宜，人大常委會(huì)及其工作委員會(huì)也不宜成為人民監(jiān)督員管理機(jī)關(guān)。人大常委會(huì)是確認(rèn)（任命）人民監(jiān)督員的機(jī)關(guān)，又是其集中統(tǒng)一管理的機(jī)關(guān)，那么人民監(jiān)督員很容易地成為代表人大常委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，而非真正意義上的社會(huì)監(jiān)督了。人民監(jiān)督員的社會(huì)監(jiān)督屬性決定了人民監(jiān)督員不宜有管理機(jī)構(gòu)來對其實(shí)施統(tǒng)一集中管理。筆者認(rèn)為，人民監(jiān)督員宜適用“松散式”的管理方式，即制定有關(guān)人民監(jiān)督員履職辦法，以人民監(jiān)督員會(huì)議方式，進(jìn)行自我管理。除培訓(xùn)學(xué)習(xí)外，平時(shí)不搞集中統(tǒng)一活動(dòng)。每年只召開一兩次人民監(jiān)督員全體會(huì)議，邀請檢察機(jī)關(guān)、人大常委會(huì)有關(guān)工委、司法行政機(jī)關(guān)、社區(qū)（基層組織）代表派員參加。由人民監(jiān)督員自己匯報(bào)履職情況，以票決方式?jīng)Q定不適合繼續(xù)擔(dān)任人民監(jiān)督員職務(wù)人員的去留，并報(bào)檢察機(jī)關(guān)按程序提請人大常委會(huì)任免。檢察機(jī)關(guān)設(shè)立的人民監(jiān)督員辦公室，是人民監(jiān)督員履職的協(xié)調(diào)、服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是管理機(jī)構(gòu)。通過這種“松散式”的管理來保證人民監(jiān)督員社會(huì)監(jiān)督性質(zhì)的完整性。
總之，人民監(jiān)督員制度與人民陪審員制度都是社會(huì)主義法制建設(shè)的組成部分，目前完善人民監(jiān)督員制度更為迫切，應(yīng)當(dāng)使其盡快進(jìn)入立法程序予以規(guī)范。
2006年8月8日
