[ 歐錦雄 ]——(2006-11-14) / 已閱13353次
憲政建設的民法基礎：機關法人制度
歐錦雄
內容提要：我國的憲政體制是在中國共產黨領導下立法權、行政權和司法權相對獨立及一定程度的相互制衡，同時兼有政治協商的民主政治體制。憲法賦予了各級黨委、人大、政府、政協、法院和檢察院重大的國家權力或民主權利，因此，這些國家機關和政協組織是我國憲政建設的主要力量。機關法人制度要求各國家機關具有自己相對獨立的財產，這獨立財產，既是機關法人從事民事活動和其他活動的前提，也是它們相對獨立地行使憲法職權的物質基礎。完善的機關法人制度可以使我國各級黨委、人大、政府、政協、法院和檢察院能充分履行憲法所賦予的各項權力或權利，從而保證我國的憲政體制的最終實現。我國未來的民法典確需建立完善的機關法人制度，因為機關法人制度是我國憲政建設的民法基礎。
關鍵詞：機關、法人制度、憲政、建設、民法。
（一）
近年來，廣西某市政府在行政事業性資產的運作方式上采取了驚人的創舉。該市政府將其管轄下的所有局委、事業單位的辦公大樓、土地使用權等國有固定資產全部收歸市政府，之后，由市政府將這些行政事業單位的二十多億元國有固定資產作為市政府的出資交由其成立的WN公司統一擁有產權、集中管理運營。今后，該市屬各行政事業單位對這些國有資產將僅有使用權而無產權。據了解，該市黨委、政府、人大、政協、法院、檢察院的辦公大樓、土地使用權等國有資產也被全部交給WN公司并由其擁有統一產權；為了迫使這些機關將辦公大樓、土地使權交出來，市政府規定，凡不交出者，又暫不給予財政撥款；WN公司的下一目標是成為上市公司，上市籌措資金。在驚聞如此釜底抽薪的國家機關資產運作方式后，我愈加覺得問題的嚴重，這種做法不但了破壞機關法人制度，而且動搖了憲政的根基，妨礙了憲政建設，如果任由這種國家機關資產運作模式在全國泛濫，后果不堪設想。為此，有必要從憲政建設的角度探討機關法人制度。筆者撰寫本文的目的在于：呼喚人們尊重機關法人制度、關注機關法人制度，并希望我們的黨政官員樹立牢固的憲政理念，重視憲政建設。
（二）
憲政是指建立在憲法基礎上的民主政治。它是立憲、修憲以及實現憲法的民主政治活動。現代政治文明是憲政文明，而憲政文明要求：國家應具有完善的憲法制度；憲法具有至尊的地位，立法、司法、行政執法等國家機關的活動應嚴格遵守憲法，正確履行各自的、憲法所確定的職責，確保憲法制度的實現，維護人民的憲法權利；憲法至上的理念深入人心。憲政建設就是為了實現憲政文明所進行的各種活動。
我國的憲政體制是在中國共產黨領導下立法權、行政權和司法權三權相對獨立及一定程度的相互制衡，同時兼有政治協商的民主政治體制。憲法賦予了各級黨委、人大、政府、政協、法院和檢察院具有重大的國家權力或民主權利，因此，這些國家機關和政協組織是我國憲政建設的主要力量。我國的憲政體制是具有中國特色的、較為科學的政治體制，它能否在現實中實現并較好地發揮效能，這關系到我國憲政建設的成敗，同時會影響我國社會和經濟建設能否持久地、穩定地發展。而我國憲法所確立的憲政體制能否最終實現，這要看我國各級黨委、人大、政府、政協、法院和檢察院能否充分履行憲法所賦予的各項權力或權利。由于我國憲法所規定的這些權力或權利較為原則，憲法中又沒有規定具體的強制措施來保證實行，因此，這些權力或權利的實現還需其他法律所規定的各種制度作保障。
憲法是刑法、民法、訴訟法等部門法律的母法。刑法、民法等部門法的創制必須以憲法為法律依據，與憲法抵觸者無效。憲法所確立的憲政體制、經濟體制和公民的權利，需要通過各部門法的制定和實施來保證實現，因為我國憲法并無懲罰違憲行為的制裁方法，各部門法則均規定有違法的法律責任及強制方法，而各部門法為了使憲法得以實現，從各自角度將憲法規范內容細化，并規定了保證其實現的措施，各部門法相互協調，相互作用，共同構建了憲法大憲章得以實現的、具體的法律規范網絡。
民法是以憲法為根據而制定的、調整平等主體財產關系和人身非財產關系的法律規范。憲法是產生民法的母法，而民法對憲法具有反作用，完善的民法將在一定范圍內可以促進憲政體制和公民權利的實現，反之，疏漏的、失當的民法將在一定范圍內妨礙憲政的發展和公民權利的實現。前文提到，我國憲法確立的民主政治框架是在中國共產黨領導下的立法權、行政權和司法權相對獨立及一定程度的相互制約、同時兼有政治協商的憲政體制。立法、行政和司法三機關具有各自不同的職權，政協則具有民主職能。立法機關享有立法權、任免權、監督權，行政機關具有行政管理權，司法機關具有司法獨立權，而政協具有民主權。立法、行政和司法三機關在中國共產黨的領導、協調下各自獨立履行自己的職責和職權，并相互制衡，加上充分發揮政協的民主職能，從而可以使我國憲政體制及時、高效而廉潔的運作。
各國家機關職責不同，在運作中要有相對獨立性才能保證其公正廉明，實事求是，而各國家機關在運作中要具有相對獨立性，就必須具有相對獨立的物質基礎。其辦公經費、辦公場所、工作人員的薪金等物質財產應具有相對獨立性，不應受制于其他機關或企業，否則，各國家機關在履行職責時，將難以作到公正廉明。在廣西某市的國家機關資產運作模式下，市黨委、市政府、人大、政協、法院、檢察院的辦公場所，工作人員的福利幾乎完成受制于WN公司，而WN公司由市政府直接領導，這實際上是市黨委、人大、政協、法院、檢察院在物質上完全受制于市政府，既然如此，在中國共產黨領導下的立法權、行政權和司法權相對獨立、相互制約及政治協商的格局不可能實際形成，立法機關的立法權、監督權、任免權難以充分行使，司法將無法獨立，黨的領導將無法較好地實現，政協的民主職能也較難發揮。若有朝一日，WN公司不幸破產，該市黨政機關將無立足之地，其立法權、行政權和司法權將難以實行，從而妨害憲政建設。
（三）
法人制度是人類法律發展中的重要法律成果，它也是我國民法所確立的一項重要制度。在經濟領域中，法人制度起到降低投資風險、鼓勵投資、保證交易安全等方面的作用。民法所規定的法人類型除了包括企業法人外，還包括機關法人和事業單位法人。機關法人制度的建立，既可以使各級機關成為一個獨立民事主體而從事必要的民事活動，也并可使整個國家機關體系降低交易的風險，更重要的是，它可以保障各種各級機關能較好地、獨立地履行憲法賦予的職責，使各自的活動做到公正廉明。因為機關法人制度的確立要求各機關須具備法人的基本條件，其中最基本的條件就是具有自己獨立的財產，這獨立財產，既是機關法人從事民事活動和其他活動的前提，也是它們承擔民事責任、行政責任的物質基礎，更是它們獨立行使憲法職權的物質基礎。可見，機關法人制度的建立對共產黨領導下的立法權、行政權和司法權相對獨立、相互制約以及充分發揮政協組織職能具有重要的作用。可以說，機關法人制度是我國憲政建設的民法基礎。
然而，為了解決各機關工作人員收入不平衡以及財政困境或危機等問題，有的地方政府（主要指廣西某市政府，據悉有的地方政府正在躍躍欲試）將目標鎖定各類機關的辦公大樓、土地使用權等國有固定資產，想通過盤活這些資產使國有資產保值、增值及解決公務員收入不平衡的問題，為此，這些地方政府不但將其管轄下所有局委，事業單位的所有不動產收歸政府，而且將本級黨委、人大、政協、法院、檢察院等國家機關的辦公大樓、土地使用權等不動產完全無償剝離，收歸政府，并將所有國有固定資產（包括地方政府辦公樓、土地使用權）作為政府出資劃歸一公司，并由該公司統一擁有產權而經營管理，各機關為了獲得辦公場所的使用權還需從財政獲得款項，向該公司支付租金，各機關工作人員的福利費則由該公司支付。該公司則通過將這些不動產進行抵押（規避《擔保法》第37條）或其他經營活動來獲取巨額的城市建設資金或暫時解決其財政困境或危機。這些地方政府混淆了“政府資產”和“國有資產”的概念，將黨委、人大、法院、檢察院作為法人而擁有產權的辦公大樓、土地使用權等國有資產，認為均是地方政府的資產。其實，黨政等各國家機關的資產均為國家所有，但是，各自作為獨立法人享有各自資產的產權，當然，這些國有資產的所有權歸國家，并應由國有資產管理部門監督管理。這些地方政府完全無償剝離黨委、人大、政協、法院、檢察院的法人資產的做法，實際上是對機關法人制度的破壞，是行政權侵犯法人制度。它不但增加了國有固定資產的風險，而且妨礙了黨委、人大、政協、法院、檢察院，甚至政府各部門相對獨立地、公正地行使憲法所賦予的職權，因為這些機關在物質條件上將處處受制于該公司或該政府，此外，若統一擁有國家機關資產的公司破產，或地方政府以其名義大量借外債而無法償還，其他機關將可能因無辦公大樓而無法運轉。可見，這一做法妨礙了憲政建設。由此看來，機關法人制度在憲政建設中是何等的重要！
有的民法專家認為，地方政府可以隨時無償剝奪黨委、人大、政協、法院、檢察院的辦公大樓、土地使用權等國有資產，這做法并不違法，因為這些資產原本就屬于地方政府。在他們的眼里，機關法人制度似乎是可有可無的，或是可以隨意踐踏的。連民法專家都如此漠視機關法人制度，看來，憲政建設任重而道遠！
（四）
完善的機關法人制度可以使各級政府、人大、政協、法院、檢察院等機關在黨委的領導下相對獨立地行使各自的職權、履行各自的職責，它是憲政建設的民法基礎，是保證我國社會和經濟持久、穩定發展的民法制度。目前，我國《民法通則》已規定有機關法人制度，但是，屬于機關法人制度的獨有條款僅有一款，即第50條第一款，它是這樣規定：“有獨立經費的機關從成立之日起，具有法人資格。”機關法人的成立條件應按一般法人條件確定，其獨立資產包括國家撥給的辦公經費及國家專項撥款建立的辦公大樓及劃撥的土地使用權等，這是機關法人制度實有之義。但是，由于現行《民法通則》中屬于機關法人制度的獨有條款僅有一款，而且這一條款相當簡陋，一些地方政府即是乘現有機關法人制度不完善之機公然破壞機關法人制度，而其同級的黨委、人大、政協、法院、檢察院以及政府管轄下的各單位在交出其辦公大樓、土地使用權等國有固定資產時，也因機關法人制度的不明確、不完善而感到萬般無奈。機關法人制度尚有諸多問題需要立法完善，比如，機關法人的資格問題、機關法人的種類、層次問題、各機關法人獨立資產的范圍問題、各機關法人對這些獨立資產的權利和義務問題、上級機關對下級機關的獨立資產有何權利的問題、各級機關的獨立資產可否經營、可否劃撥、轉讓、出租的問題，等等。當前，我國正在醞釀制定民法典，從2002年12月23日草擬的《民法典（草案）》來看，它對機關法人制度并未予以足夠重視，僅草擬廖廖兩條。目前，關于機關法人制度的問題，我國民事立法存在許多盲點，在理論上也具有許多空白，這有待于立法者和理論工作者進一步深入研究。我國未來的民法典確需建立完善的機關法人制度！這是確保正常民事活動順利開展的需要，更是憲政建設的需要！
參考文獻：
1、李東紅：《“威寧模式”涉嫌違法？》《廣西政法報》2003年10月30日第3版。
2、歐錦雄：《法人制度的尷尬》，《法制日報》，2003年9月15日第5版。
3、周志華：《關于威寧改革模式的若干思考》《經濟與社會發展》2003年第12期。
4、王利明等：《民法新論》中國政法大學出版社，1988年7月第1版。
5、《中華人民共和國民法通則》1986年4月12日第六屆全國人民代表大會第四次會議通過。
作者簡介：歐錦雄，男，1964年出生，廣西玉林市人，廣西政法管理干部學院教授。
