[ 張宇杰 ]——(2006-11-21) / 已閱14839次
淺議綜合性港口行政綜合執法模式的構建
張宇杰 王繼榮
Research on Establishing Comprehensive Administrative Law-Enforcement Mode For Integrative Ports
Zhang Yujie，Wang Jirong
Ningbo Maritime Safety Administration
【摘要】為解決綜合性港口現行水上交通安全行政執法模式中存在的諸多執法體制弊端，提出了構建行政綜合執法模式的設想，并從理論基礎和法律依據兩方面對此模式的構建進行了可行性論證。在此基礎上，結合水上交通安全管理特點和監管體制現狀，從行政立法、機構設置、職能配置等主要環節提出了構建綜合性港口水上交通安全行政綜合執法模式的基本思路和做法。
【Abstract】This paper puts forward the basic idea of establishing comprehensive administrative law-enforcement mode for integrative ports, and proves the feasibility based on theory analysis and law gists, in order to solve some disadvantages existing in current administrative law-enforcement mode for water carriage safety transportation. Further more, this paper points out the practical operative method in administrative legislation, organization setup and function division, combining the analysis on current water carriage safety transportation management features.
【關鍵詞】港口 安全 行政綜合執法
【Keywords】port, safety, comprehensive administrative law-enforcement
一、綜合性港口水上交通安全行政執法模式現狀以及存在的執法體制弊端
綜合性港口系指同一港口中既有以商船和客貨運輸為服務對象，提供船舶靠泊、上下客貨、供應燃（物）料和修理船舶等服務，又有以漁船和漁業輔助船為服務對象，提供漁船靠泊、魚貨裝卸、冷藏加工、修補漁網和漁船補給等服務的港口。綜合性港口中，既有商業碼頭，又有漁業碼頭，商船與漁船往往共用同一進出港航道和港內錨地。如浙江的石浦港、沈家門港，兩者均為全國著名漁港，港內漁業碼頭星羅棋布，漁船穿梭往來，同時港內分布著眾多的客運碼頭、危險品碼頭、散雜件碼頭，屬典型的綜合性港口。
根據《海上交通安全法》、《內河交通安全管理條例》、《關于水上交通安全管理分工問題的通知》（農（漁政）字[1989]19號）等規定，對綜合性港口水上交通安全的監督管理，若以商業為主的，由海事部門負責管理，但漁業專用的碼頭、水域、錨地由漁監部門負責管理；反之，若以漁業為主的，由漁監部門負責管理，但交通專用的碼頭、水域、錨地由海事部門負責管理。鑒此，在綜合性港口中，目前除商業碼頭和進出港商船較少，或漁業碼頭和進出港漁船較少的港口未專門設置外，一般均設有基層海事和漁監部門，港口水上交通安全執法模式是海事、漁監兩部門共同行使水上交通安全管理職能。兩部門看似“和平共處、雙管齊下”地履行各自管理職能，實則暴露出諸多管理弊端，在體制方面主要體現如下：
1、管理主體不明。對某項行政事務所歸屬的行政主體必須明確，主體不明確，行政機關相互間容易產生扯皮或相互推諉責任。如對綜合性港口以及專用水域、航道、錨地的管理主體定位問題，由于國家有關部門目前對“以商為主”還是“以漁為主”沒有一個明確的認定標準，事實上國內眾多港口確實也存在“商、漁”地位彼此不分主次的現象，再者在眾多綜合性港口中，商業和漁業碼頭交叉布于其中，商船和漁船共用水域、航道、錨地，客觀上也很難劃定商船或者漁船專用的水域、航道、錨地，因此，實踐中有關部門對眾多綜合性港口未作明確定性，導致相應的安全管理主體無法落實，這一問題的存在同樣影響到船舶防污染管理主體的落實。
2、管理職能交叉。管理職能交叉指某項行政事務涉及兩個或兩個以上行政主體的管理。在綜合性港口中，依然存在行政主體管理職能交叉的現象，如對港內漁供船的管理，以石浦港為例，港內有漁供船約150艘，其功能主要是為港內錨泊漁船補給、漁民上下漁船、魚貨卸運提供服務，按照國家有關法規應視為漁業輔助船，由漁監部門負責管理，但是這類船舶又參與島際間貨運、島上村（漁）民進出客運，以及上附近島嶼進行觀光旅游等活動，這又涉及到海事部門的管理職能，當地有關部門采用“日查夜堵”的方法打擊過該類船舶參與客貨運輸，由于目前島際間客貨運輸交通工具沒完全解決，現階段要徹底取締難度很大，再者其本身處于監管的“中間地帶”很難鑒別其某一航次經營行為的性質，這客觀上造成了水上交通安全管理中的管理職能交叉，管理中容易導致濫用權力、責任不清等現象的產生。
3、管理要求不統一。海事、漁監兩部門設置在同一綜合性港口中并對外行使行政執法職能，由于存在階段性管理側重點不同步、行政管理和執法工作內容和要求不一致、執法中所適用的依據和標準不相同，對某項行政事務的管理容易造成“一嚴一松”現象，影響了執法的權威性、連貫性。如對石浦港內油供船的管理，由于當地海事部門對油供船的管理根據法規要求從船舶狀況、船員配備、航行作業等各個環節都作了規范要求，導致原由海事部門實施安全監管的一定數量的港內油供船繼而轉向由漁監部門實施管理，掛上了漁業油供船的“頭銜”，但又從事為商船的供油作業，而日常監管中海事部門對漁業油供船從事為商船的供油作業行為無法做到根本性的控制，這對該類船舶的規范管理造成了一定的難度，影響到管理的權威。
4、管理協調機制難以有效形成。海事、漁監雖歸口不同的管理部門，但行政管理和執法的性質、內容以及相關要求等有諸多共同之處，特別是在綜合性港口的水上交通安全管理秩序的維護等眾多管理領域需要兩部門的通力合作、密切配合，才能將安全管理工作做實做好。實踐中，在船舶登記、船員持證、動態監管、搜尋救助等諸多方面由于種種原因未能做到資源共享、信息互通，特別是在搜救中往往存在搜救指令不暢通、派艇時找理由推諉、現場通信聯系困難等現象。在國內眾多綜合性港口中，海事、漁監兩部門也未形成定期或不定期的聯席會議等協調制度，直接影響到監管的效率。
二、綜合性港口構建水上交通安全行政綜合執法模式的理論基礎和法律依據
針對上述存在的問題，理想狀態是與美國、日本、韓國等國際上大多數國家的做法一樣，由一個部門實施海上安全綜合管理，這就涉及到國務院所涉相關部委及其職能的重新調整與配置，在目前暫時實行不了的情況下，探索水上交通安全行政綜合執法模式不失為一種好的做法。
（一）行政綜合執法的概念及構成要件
根據理論界的權威提法，行政綜合執法是指在行政執法過程中，當行政事務所歸屬的行政主體不明或需要調整的管理關系具有職能交叉的狀況時，由相關機關轉讓一定職權，并形成一個新的執法主體，對事態進行處理或對社會關系進行調整的執法活動②。它由以下幾個法律要素構成：
1、行政綜合執法的成立必須基于行政主體的執法行為沒有明確的法律規范規定，行政事態的管理和管轄沒有清楚的職能承擔者，即某項行政事務所歸屬的行政主體不明確、行政主體之間存在職能交叉這一前提。
2、行政綜合執法是一種權力轉讓型的執法，這種權力的轉讓涉及到原有法定職能的重新調整和配置，根據職權法定原則，必須在嚴格的法律依據和程序下取得，且取得行政綜合執法資格的行政主體必須也是行政機關。
3、取得綜合執法權的行政機關是一種多位權力組合的執法形態，其多位權力組合后便形成了一個相對集中的權力板塊，而該權力板塊的變更、廢止等必須經過權力轉讓機關的共同意志表示，因此，其在法律上的效力高于其他普通執法。
（二）構建行政綜合執法模式的法律依據
《行政處罰法》第十六條規定：“國務院或經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”這是我國首次在行政管理領域確立相對集中行政處罰權制度的法律規定，旨在解決行政管理領域中比較混亂的行政處罰行為，根源于行政機構精簡和行政處罰執法法治化的要求。而相對集中行政處罰權的行使，勢必涉及到行政機關機構調整和執法模式的改革，由此行政綜合執法就應運而生，它是根據相對集中行政處罰權制度的基本原則，為解決行政管理領域長期存在的執法主體不明、職能交叉割據及有利爭著管、無利都不管等問題的情況下而產生的，是實現相對集中行政處罰權的重要步驟。
為規范相對集中行政處罰和行政綜合執法工作，國家有關部門相繼下發了《關于進一步推進相對集中處罰權工作的決定》（國發[2002]17號）和《關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作意見的通知》（國辦發[2002]56號）、《關于推進相對集中行政處罰權和綜合行政執法試點工作有關問題的通知》（中央編辦發[2003]4號）等有關文件，明確了各地可以在在城市管理、文化市場管理、資源環境管理、農業管理、交通運輸管理以及其他適合行政綜合執法的領域，組建行政綜合執法機構，實行行政綜合執法。要求行政綜合執法不僅將日常管理、監督檢查和實施處罰等職能進一步綜合起來，而且據此對政府有關部門的職責權限、機構設置、人員編制進行相應調整，從體制上、源頭上改革和創新行政執法體制，解決執法工作中存在的許多弊病，進一步深化行政管理體制改革。同時還規定了按有關規定經批準成立的行政綜合執法機構，具有行政執法主體資格。
由此可見，綜合性港口構建行政綜合執法模式符合其構成要件，也有充分的法律依據，此模式的構建是可行的。
三、結合水上交通安全管理特點和監管體制現狀，科學構建水上交通安全行政綜合執法模式
海洋資源立體分布，各種海上活動相互影響和制約，由行業分散型向綜合協調型轉變是今后海洋管理的發展方向③，綜合性港口水上交通安全實施行政綜合執法符合這一發展趨勢，如何科學構建行政綜合執法模式，筆者認為應充分考慮水上交通安全管理特點和監管體制現狀，著重把握好以下幾個環節：
1、加強行政立法。在國家目前尚無綜合性港口行政綜合執法法規的情況下，首先應本著切合實際與大膽突破相結合的原則，在充分調研、論證的基礎上通過立法途徑制定綜合性執法法規，做到有法可依。在制定法規時應注意以下幾點：一是可先選擇綜合性港口進行試點，并在積累成功經驗的基礎上制定法規。二是根據憲法、組織法的有關規定，對行政機構的設置有權作出調整的只有省（自治區、直轄市）級以上人民政府，這就意味著法規只能由省（自治區、直轄市）級以上人民政府、人大頒布或批準。三是從制定法規的內容來看，應包括機構的設置、編制及職責范圍、行政執法處理（含處罰、強制等）程序、經費保障、執法監督等主要內容。
2、合理設置機構。機構設置主要包括機構運作模式的選擇和機構管理體制的定位這兩部分內容。從管理實踐來看，綜合行政執法機構運作模式主要有授權新建專門機關行使、授權現有職能部門集中行使、授權現有職能部門的下設機構或代管機構集中行使等三種，管理體制的定位也主要有垂直領導、垂直與橫向雙重領導、橫向領導等三種。這三種運作模式的選擇和管理體制的定位各有利弊，基于海事部門實行的垂直管理和漁監部門實行的由地方政府橫向管理的體制現狀、權力和利益的平衡與折衷等因素考慮，綜合性港口綜合行政執法模式采用授權新建專門機關行使和實行垂直與橫向雙重領導為宜，即產生一個新的綜合行政執法部門由上級海事部門與所在地方政府實施雙重領導，名稱可以是“××港口水上交通安全綜合行政執法局（處、大隊）”。另外，為充分調配港口資源、加強監管力度、理順各方面關系、提高工作效率，亦可考慮進一步拓展監管領域，將交通、港口、邊防等部門的相關職能也納入其中，實行港口“大安全”行政綜合執法。
3、科學配置職能。科學配置職能就是要充分利用現有資源和條件，科學劃定管理范圍、執法權限。水上交通安全行政執法包括動態執法和靜態執法，綜合行政執法主要是動態執法。綜合性港口在配置動態管理職能時，應著重解決好以下兩方面問題：一是解決上述提到的綜合性港口水上交通安全執法中存在的體制弊端問題，如對航道、錨地和其他通航水域水上交通秩序的日常管理，對處于“中間地帶”船舶的日常監管等等。二是本著充分利用資源、提高監管效率的原則，科學地剝離并轉讓一些分屬海事、漁監兩部門的既不屬管理主體不明又不屬管理職能交叉的監管職能，可剝離并轉讓的職能主要有以下三類：一是兩部門的日常監管項目，如船舶的一般性檢查；二是許可、核準后的現場監管項目，如水工作業、港內安全作業、防污染作業的現場監管；三是某些具體行政行為的前期性調查取證工作，如海事調處的初步證據收集等，但需要說明兩點：一是綜合執法主要是對違法行為、人員進行及時制止、糾正，不可無限擴大處理的權力。二是根據理論界的觀點，綜合性港口行政綜合執法權應包括行政處罰權、行政強制權以及附屬在這兩項權力之中的行政檢查權，而行政許可權、收費權等權力并不能轉讓。
4、健全保障體系。行政綜合執法工作，涉及面廣、震蕩大、矛盾多，健全和完善各方面的保障機制尤其重要。一是要切實加強對該項工作的組織保障，對有關問題進行深入調查和潛心研究，從而作出科學的決策，同時應密切關注實施過程中的各種情況和問題，加強信息反饋，及時協調、解決有關問題。二是要重視制度建設和程序規范，通過完備的配套制度，統一規范行政綜合執法各環節事項，加強對行使具體職能的單位的法律監督，保障行政綜合執法的各項工作納入依法運作、依法監督的軌道。三是執法機構所需經費必須由財政予以保障，可以通過協議的方式根據執法人員構成由海事與地方財政按比例承擔，在嚴格收支兩條線管理的前提下，禁止從罰沒收入中返還作為經費來源或補充，真正做到權力與利益完全脫鉤。四是加強后勤保障，整合現有部分海事、漁監執法船艇、車輛，減少重復投資。
5、規范隊伍建設。執法機構的新設立勢必要建立一支新的執法隊伍。在執法隊伍的建設上，為保持水上交通安全行政執法的連貫性，運行之初首先要抽調現有部分海事、漁監執法人員并進行有機整合，加強業務培訓，使被抽調的海事、漁監執法人員互通雙方業務，然后在此基礎上按照招聘公務員的方式招收所需人才。同時，考慮到綜合行政執法機構與海事、漁監有著密不可分的工作關系，也可探索建立長效的用人機構，加強與海事、漁監兩部門的執法人員輪崗制度。至于在隊伍規范化建設上，與其他行政執法機構一樣，應建立健全執法人員職業培訓、執法監督、錯案責任追究、執法責任評議考核和末位淘汰等制度，通過制度保障和機制約束，不斷提高執法人員的綜合素質。
綜合性港口水上交通安全行政綜合執法模式的構建是一項較為復雜的跨部門系統工程，而這方面的理論研究國內尚少，更無可借鑒的實踐加以論證，且由于筆者水平有限，本文所述有不妥之處在所難免，懇請專家、同行批評指正。
參考文獻：
1、關保英著：《行政綜合執法研究》，《政府法制研究》2002年第1期(總第113期)。
2、朱曉明、余國強著：《論相對集中行政處罰權》，《中共杭州市委黨校學報》2003年第1期。
3、廖國祥、肖慧芳著：《相對集中處罰權制度若干問題的思考》，網絡論文。
4、焦永科著：《國外海上執法力量的體制和職責》，《中國海洋報》2006年7月10日版。
作者單位：張宇杰：寧波海事局，處長助理、工程師；
王繼榮：寧波海事局，副處長、工程師。
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