[ 王政 ]——(2006-12-8) / 已閱16291次
警惕 “假借破產之名”行“圈占土地之實”行為續演
王政
筆者曾在拙文《非法圈占土地行為之表現方式和社會危害性概探》中，列舉過不下十余種非法圈占土地的方式，然而，萬沒有想到的是，目前社會上還流行著一種更加隱蔽的圈占土地的方式，那就是通過利用或逼迫企業破產來達到圈占破產企業土地的方式。最近一段時期，本所至少接觸過三起利用企業破產圈占土地的實際案例，如江蘇省徐州市某區縣汽運公司破產案、山東省維坊市某區縣造紙公司破產案，河北省石家莊市某機械制造企業破產案。筆者正是基于對這些破產案件的研究，才發現其中存在的一些核心問題或非正常現象，現將其整理成文，望引起社會各界關注。
一、上述破產企業所存在的一些共性問題
（一）從企業成立的歷史沿革和股權結構看，這些企業成立的時間一般比較長，一般在二十世紀六、七十年代就已存在；企業性質最初屬于城鎮集體所有制性質（如徐州某破產的汽運公司最初屬于縣辦大集體企業）；企業職工一般在三百人至五、六百人不等，一般都曾進行過所謂的股份制改造，但改制都不徹底，實際上是企業變相地向職工集資借款，所謂的職工股最初只在企業內部承認，這些向企業交款的職工大都沒有在工商行政部門登記為股東，所以企業產權依舊不明晰。這些企業產權或股權名義上為城鎮集體所有，實際上是被代表集體的政府部門實際擁有和控制。
（二）從企業所擁有的土地資源和管理層角度看，這些企業一般位于當地城區較為繁華的地段，所占用（包括企業擁有土地使用權和租賃權兩種形式）的土地資源開發價值較高，土地開發潛力巨大。這些企業一般內部管理混亂，管理層相互爭權奪利斗爭十分激烈，部份領導還涉嫌對破產企業財產進行侵占或挪用等犯罪行為，這些臺上領導一般極力阻撓企業正常進行改制和被收購兼并。
（三）從企業經營狀況和發展前景看，這些企業所提供的產品或服務一般在市場上都有相當的需求，有的甚至非常暢銷（如山東省濰坊市某造紙企業在破產前，客戶都是用現金付款訂貨的）。這些企業的資產負債率與許多大型國有企業比，一般都不是很高（嚴格的說，基本沒有達到已經嚴重資不抵債的程度），有的甚至主要是欠職工的工資和保險等內部債務。企業如果能順利通過產權重組或改制的話，完全可以不至于走破產清算的道路。
（四）從個別地方政府領導對企業破產的態度和企業破產后土地的用途開發看，政府個別領導非常積極支持這些企業搞破產，甚至為了順利實現破產而動員企業領導做職工的工作，并向職工口頭承諾企業破產清算后將破產財產（實際上破產企業的職工們根本不清楚，破產企業最有價值的土地資源早已被事先做出特殊安排，不計入破產財產在內）全部用于職工安置和補償事宜。這些企業在破產宣告后、破產終結前（在沒有完成破產清算的情況下），其原先地面上就已經進行了房地產開發（一般建設的是住宅、商住公寓和沿街鋪面房）。對拿到破產企業土地的開發商而言，可以說是迫不及待。
二、上述企業在破產程序中存在的主要問題
（一）嚴格講，這些企業都未達到破產界限。按照我國企業破產方面的法律規定，企業因經營管理不善要達到嚴重資不抵債且無法償還到期債務的程度后才符合申請破產的條件。實踐中，對將要破產的企業，政府部門、企業債權人或股東往往為了盡可能避免企業破產而千方百計地對破產企業進行重整或同債權人進行債務清償方面的和解談判。只有在企業存活實在無望的情況下，才不得已開始破產清算程序，以便從法律上消滅破產企業的主體資格，甩掉企業沉重的債務負擔。而對上述企業來說，充其量只達到企業資產和負債（包括欠企業員工的集資、工資和保險）相等的程度，并非已經達到嚴重資不抵債的程度，企業職工完全有可能通過自己的力量再現企業生機或通過與外部企業的聯合、收購或兼并實現企業的再生。
（二）破產程序不透明，企業職工不清楚誰為破產申請人。按照企業破產相關法律規定，破產企業的債權人和破產企業自身都可以提出企業破產的申請。對這種涉及集體所有或廣大職工利益的企業，法律還要求企業破產時應征求廣大職工們的意見。然而，對這些企業的破產清算情況，有關負責人員盡可能向職工保密，有的甚至沒有依法向企業內部職工公布，職工們普遍不清楚到底是誰向法院提出了破產清算申請。我們通過調查發現的結果是，這些企業的破產申請一般是由代表集體、代表職工的政府部門（如財政部門、國資管理部門或行業主管部門）提起的。政府代位行使了這些破產企業自身、破產企業的股東和破產企業債權人安排或提起企業破產還債程序的民事權利。
（三）破產企業的債權和債務數額不夠具體明確，甚至存在少報資產、多列債務的情形。對破產企業而言，不管其所占用的土地是買來的還是租來的，其擁有一定期限的土地使用權是毋庸質疑的。但是，這些企業在破產清算時，企業的破產財產都不包括土地使用權（這些土地的使用權要么屬于國家所有，要么讓企業領導做了抵押處理）。更有甚者，在個別案件的破產清算中，地方政府公然違法，要求破產企業按照所拖欠職工的工資和保險的實際數額向政府部門繳納滯納金（實際上是行政罰款），并將這些滯納金列入到企業的破產債權中，以便有意加大破產企業的債務。
（四）司法機關不正當地介入了企業破產程序，個別司法人員同個別政府領導及利益群體一起操控著這些企業的破產程序，對企業破產持不同意見的職工進行嚴厲打壓。在破產清算程序中，法院的職責應當是對破產案件嚴格審核和把關，對不符合破產條件的企業不應當直接宣告進入破產程序；在進入破產清算時，對破產企業的債權和債務應嚴格履行司法監督職能，對不符合破產債權的，不應裁定為破產債權，對沒有列入破產財產的企業重要資產，應當給相關利害關系人（如企業職工）申辯的權利。更為不當的是，不應當通過司法裁判的形式制造形式上存在可疑的破產債權或債務。這些債權或債務一般是在沒有相關利害關系人參與、債權和債務雙方當事人沒有爭議、代表企業應訴者的利益與企業職工利益相沖突的前提下產生的。更令人可笑的是，個別司法部門還以“越級上訪”、“防礙企業破產”等理由對不同意破產的企業職工代表采取“拘留”、進“學習班”（通過限制人身自由，強制上訪人員接受法制教育的一種創新形式）等強制措施。
三、上述企業破產所造成的一些不良社會后果
（一）上述企業在破產后，大多數企業職工都呆在家中無業可就。破產企業或政府領導所最初承諾的拖欠職工工資、保險、安置等費用遲遲得不到兌現（或僅兌現很小的一部分），廣大破產企業下崗職工的生活陷入極端困苦的境地。
（二）這些破產企業的部分下崗職工為了討還原單位拖欠的工資、保險或安置費用、為了反映和檢舉個別領導存在的違法或犯罪問題，長期不斷地到中央和各地政府部門或司法部門上訪，造成諸多影響社會和諧的因素。
（三）部分下崗職工因受生活所迫，又苦于缺乏必要的職業技能，難以找到正當合法的職業，所以他們之中許多人索性干起了非法生意，直接影響了社會安定團結的大好局面。
（四）地方政府為了維護穩定和諧的社會局面，不斷派專人應付這些下崗職工們的集會和上訪事件，有的甚至不惜采取動用警力抓人等較為粗暴強硬的措施，嚴重影響到政府正當職能的發揮，影響到政府和人民群眾之間所建立起的信賴關系。
四、不當企業破產事件簡要評析
維護社會和諧與穩定，保障大多數具備社會勞動能力的公民的基本工作和生活是政府的一項基本職能。企業破產后，政府應當從財政收入中撥出專款用于維持職工們的生活，這樣勢必會加重政府財政的負擔。單從這一角度出發，政府應當盡可能避免企業破產案件的發生。
但是，任何一個事件的發生，都不可能是偶然的，其背后必然隱藏著不同利益群體的博弈。政府讓這些不怎么符合破產條件的企業破產其中也是有著很復雜的原因或隱情的，企業破產的結局正是處于強勢集團的土地開發商、存在經濟問題的破產企業領導及政府個別官員與廣大缺乏文化知識、缺乏生活保障的職工弱勢群體利益博弈的必然結果。
企業破產制度本來是一項保護債權人和債務人合法權益、維護社會經濟正常運營的良好制度，但是這一制度一旦被濫用，則損害的不僅僅是債權人或債務人的利益，損害的不僅僅是正常的社會經濟秩序，它所造成的嚴重社會后果可能會無法估量，最終因這些企業破產所付出的成本或代價必將由我們整個國家和社會來償付，將由我們的后代子孫來支付。
正如失地農民一樣，破產企業的下崗職工所面臨的生活困境同樣不應被政府所忽視。作為地方政府，要想制止下崗職工們不斷地群體上訪事件首先應當考慮的是政府行為自身方面的原因，而不應當依靠“打”、“壓”、“騙”的方式來平息事端。要知道“千里長堤，毀于蟻穴”是前人告之我們最古老的警世恒言。
2006年12月1日星期五
（作者簡介：王政，系中企國盛律師事務所合伙律師，現為北京市律師協會公司專業委員會委員，主要從事公司證券、房地產和訴訟等方面的法律業務，擅長刑事辯護，具有多年律師執業經驗。）
