[ 周永坤 ]——(2006-12-30) / 已閱10722次
警惕調(diào)解的濫用和強(qiáng)制趨勢
周永坤
調(diào)解歷來是中國特別鐘情的糾紛解決制度，但是，改革開放以后高調(diào)解率為學(xué)界和社會(huì)所詬病，這是對偏重調(diào)解的人治傳統(tǒng)的反思。在這一態(tài)勢下，民事案件的調(diào)解率逐年下降，全國一審民事案件調(diào)解結(jié)案率從71.73%下降到2002年的30.32%，這是一個(gè)時(shí)代的進(jìn)步。但是，步入新世紀(jì)前后，調(diào)解再次受到追捧。法院的民商事案件調(diào)解率開始擺脫有此項(xiàng)統(tǒng)計(jì)以來連續(xù)14年的下降勢頭，從2002年開始呈現(xiàn)上揚(yáng)態(tài)勢， 2006年上半年，一些地方法院甚至出現(xiàn)了“無判決”現(xiàn)象，這是很可憂慮的。特別值得注意的是，這股“調(diào)解旋風(fēng)”正在走出民商事案件向行政訴訟和刑事訴訟領(lǐng)域蔓延。調(diào)解的濫用與強(qiáng)制化正在日益嚴(yán)重地侵蝕著剛剛起步的法治機(jī)體。
調(diào)解的蔓延、特別是強(qiáng)制調(diào)解的興起是建立在對調(diào)解的二大誤讀之上的。
第一，調(diào)解不是東方社會(huì)所特有，它是欠發(fā)達(dá)社會(huì)普遍性的制度，這已為現(xiàn)代法人類學(xué)所證實(shí)。澳大利亞的土著馬努斯人（Manus people）原先的主要糾紛解決方式是“械斗、突襲以及短暫的媾和儀式”組成，后來他們從殖民者那里學(xué)習(xí)到了一種新的糾紛解決機(jī)制：將它交給一個(gè)獨(dú)立的仲裁者， 這事實(shí)上是一個(gè)調(diào)解程序。可見調(diào)解是單純依靠實(shí)力解決糾紛的野蠻行為的文明替代品。在非洲習(xí)慣法體制下，調(diào)解是主要的糾紛解決方式。 菲律賓呂宋島的伊富高人除殺人案進(jìn)行血親復(fù)仇外，其他的糾紛都用調(diào)解。 印第安人的部落社會(huì)也通行調(diào)解。 西南太平洋上的特羅布里恩德群島上的美拉尼亞人也鐘愛調(diào)解。
人們將調(diào)解作為東方專利的思想很可能來自對古希臘社會(huì)的誤解，仿佛古希臘沒有調(diào)解，其實(shí)不然，調(diào)解同樣是古希臘主要的糾紛解決制度。《荷馬史詩》開頭就是一個(gè)關(guān)于調(diào)解的故事。國王阿伽門農(nóng)起先答應(yīng)將美麗無比的布里塞伊斯作為戰(zhàn)利品分配給英雄阿基琉斯，后來這小子看到布里塞伊斯貌若天仙起了色心，遂撕毀前約，向阿基琉斯討要布里塞伊斯，阿基琉斯當(dāng)然不買賬。就在雙方劍拔弩張、一場流血沖突即將爆發(fā)的時(shí)候，先是雅典娜勸說阿基琉斯別動(dòng)手，接著是涅斯托爾在兩人間進(jìn)行調(diào)解，化解了一場流血紛爭。 至于希臘社會(huì)何以較早結(jié)束了調(diào)解的歷史，答案只有一個(gè)：它的城邦制度是一個(gè)法治社會(huì)，在法治社會(huì)里，調(diào)解只能退居次要地位。這一理由同樣適用于解釋古羅馬為什么有發(fā)達(dá)的判決和式微的調(diào)解制度。
第二，調(diào)解是落后的文化遺存，不是先進(jìn)的法律文化。人們常常將調(diào)解理解為對現(xiàn)代性反思的產(chǎn)物，或者將它視為和諧文化（與判決相比）的一部分，這并不準(zhǔn)確。恰恰相反，在現(xiàn)代，調(diào)解是落伍的法律文化。作為糾紛解決制度，調(diào)解具有“前國家”性，它是在一個(gè)結(jié)構(gòu)簡單的小型社會(huì)里的主導(dǎo)性糾紛解決制度，在國家產(chǎn)生以后，它退居于社會(huì)自治領(lǐng)域，在國家層面，調(diào)解只應(yīng)該對判決起到“拾遺補(bǔ)缺”作用。東方調(diào)解（特別是官府的調(diào)解）的發(fā)達(dá)與長久，這不是東方的優(yōu)勢，恰恰是東方的劣勢。與判決相比，調(diào)解有其內(nèi)在的弱點(diǎn)。
（1）調(diào)解的非規(guī)則性與非程序性。日本和美國的學(xué)者都將調(diào)解歸之于非規(guī)范的糾紛解決機(jī)制。從我國調(diào)解的實(shí)踐來看，它也是非規(guī)范與非程序的，我們所理解的調(diào)解的優(yōu)勢其實(shí)都是建立在它的非規(guī)范性與非程序性之上的。就調(diào)解的過程來說，它本身沒有一定的程式，一切都以當(dāng)事人的和解協(xié)議為歸指。調(diào)解的內(nèi)容的正當(dāng)性不是來源于法律規(guī)則，而是雙方的認(rèn)同，這就勢必造成結(jié)果對規(guī)則的偏離。調(diào)解的非規(guī)則性與非程序性本身對于糾紛的公平解決不利。由于遵守規(guī)則是現(xiàn)代社會(huì)的基本原則，對這一原則的違反必然對社會(huì)的和諧與穩(wěn)定產(chǎn)生潛在的威脅。（2）調(diào)解常常犧牲公正。對于這一點(diǎn)，西方學(xué)者多有論述。程序正義研究的佼佼者貝勒斯就指出程序正義的原則在協(xié)商式程序（包括調(diào)解）中不適用，因此，協(xié)商解決糾紛的方法起碼基于兩條理由是缺乏公平的：“其一，一方當(dāng)事人可能比另一方當(dāng)事人擁有更大的討價(jià)還價(jià)的能力（bargaining power）。其二，由于形式正義不適用，因此，與特定某人就相同問題進(jìn)行協(xié)商的不同的個(gè)人，可能就無法得到比較正義。” （3）調(diào)解也存在執(zhí)行難。隨著調(diào)解的增加、特別是強(qiáng)制性調(diào)解的發(fā)展，調(diào)解的執(zhí)行難問題已經(jīng)露出水面，相信隨著強(qiáng)制調(diào)解的進(jìn)一步發(fā)展，由調(diào)解所產(chǎn)生的執(zhí)行難問題及其它的社會(huì)問題將日益顯性化。調(diào)解解決執(zhí)行難其實(shí)是以犧牲規(guī)范和公正為代價(jià)的，一旦當(dāng)事人知道在調(diào)解中失去了規(guī)范所給予的權(quán)利或者上了對方的圈套，則反悔在所難免。時(shí)下不準(zhǔn)反悔制度的確立，將糾紛延續(xù)到了執(zhí)行階段。同時(shí)由于調(diào)解與判決相較在程序上的劣勢，它出錯(cuò)的可能性更大，這也埋下了執(zhí)行難的隱患。（4）調(diào)解并不經(jīng)濟(jì)。如果一切天遂人愿，則調(diào)解無疑比判決要來得經(jīng)濟(jì)，但是這只是理想。就成本而言，法院的調(diào)解成本本身并不小，同時(shí)法院在計(jì)量調(diào)解的成本時(shí)是將社會(huì)成本忽略不計(jì)的。事實(shí)上，在所謂社會(huì)調(diào)解大格局的制度下，社會(huì)對調(diào)解的成本投入是相當(dāng)高昂的：人民調(diào)解委員會(huì)的建制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的建制、司法局的投入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的投入等等，實(shí)在是一個(gè)不小的數(shù)字。如果我們將這些成本投入到法院，相信將產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)得多的效益。要進(jìn)一步說明的是，強(qiáng)制調(diào)解的政策導(dǎo)向本身通過當(dāng)事人的利益計(jì)量，轉(zhuǎn)化為一種調(diào)解的成本，當(dāng)強(qiáng)制調(diào)解成為一項(xiàng)公開的制度設(shè)計(jì)的時(shí)候，調(diào)解的成本將成倍增加。還有，我們計(jì)量成本的時(shí)候忘記了那些調(diào)解失敗的案件。在那些案件中，調(diào)解的成本是無限大的。還有一點(diǎn)需要指出的，調(diào)解出錯(cuò)的可能性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于判決，因此它就要支付比判決更高的“錯(cuò)誤成本”。人們在計(jì)算調(diào)解的成本時(shí)往往只計(jì)算“直接成本”，而忘記“錯(cuò)誤成本”。正確的計(jì)算方法應(yīng)當(dāng)是追求“直接成本”＋“錯(cuò)誤成本”的最小化。（5）調(diào)解切斷糾紛的功能被夸大。調(diào)解有利于切斷糾紛、有利于和諧只是一種臆斷。誠如羅馬格言所謂“有好籬笆而后有好鄰居”，只有在權(quán)利明確的基礎(chǔ)上才能建立真正的和諧關(guān)系。許多調(diào)解協(xié)議、特別是強(qiáng)制性調(diào)解協(xié)議缺乏公平這個(gè)和諧的基本前提，它只是將糾紛掩蓋起來，因此很有可能醞釀一場更大的糾紛。這在婚姻家庭糾紛中特別嚴(yán)重，最早提倡替代性糾紛解決機(jī)制的美國已經(jīng)將此類案件排除在調(diào)解范圍之外， 而我國恰恰強(qiáng)調(diào)此類糾紛必須調(diào)解。（6）調(diào)解對公民人格的不良影響。對調(diào)解的比較優(yōu)勢的肯定是建立在傳統(tǒng)的息訟、恥訟觀念之上的。“息訟有利于和諧，爭訟有損社會(huì)和諧”這種和諧觀念本身是有問題的：它將和諧理解為建立在人的利他主義行為方式和社會(huì)最小利益沖突狀態(tài)。我國古代儒家的和諧社會(huì)正是這種和諧，恰恰在儒家的和諧社會(huì)理想中，人們對訴訟普遍表示厭惡。對于這一點(diǎn)，我國民國時(shí)期的大法學(xué)家吳經(jīng)熊有精當(dāng)?shù)难芯俊Ｋ麑幵A視為“自然現(xiàn)象”，認(rèn)為，“沒有爭訟，就不會(huì)有真理，也不會(huì)有公道。法律以爭訟為發(fā)源地，以公道為皈依處。”吳經(jīng)熊認(rèn)為，過分強(qiáng)調(diào)通過調(diào)解息訟對公民的人格會(huì)有不良影響：一是容易形成雙重人格；二是造成心理的壓抑，使民心不和順，容易走向極端。
我國法律規(guī)定了調(diào)解的自愿原則，這是非常正確與重要的。但是，我國現(xiàn)實(shí)的調(diào)解制度卻具有相當(dāng)?shù)膹?qiáng)制性，調(diào)解的強(qiáng)調(diào)化正在日益嚴(yán)重地侵害著我們剛剛起步的法治事業(yè)。調(diào)解的強(qiáng)制性起碼表現(xiàn)在四個(gè)方面。
一是有的法律法規(guī)規(guī)定調(diào)解是必經(jīng)程序。例如，《中華人民共和國婚姻法》（2001）第三十二條第二款規(guī)定“人民法院審理離婚案件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)解”，依本條規(guī)定，調(diào)解是離婚案件的必經(jīng)程序，調(diào)解成了法官的義務(wù)。二是上訴程序與錯(cuò)案追究制度的結(jié)合，構(gòu)成了迫使法官選擇調(diào)解的強(qiáng)大的利益與精神壓力。在當(dāng)下的制度下，被改判或被駁回再審的案件將作為錯(cuò)案，一旦作為錯(cuò)案受到追究，法官失去的就不僅僅是經(jīng)濟(jì)利益。而調(diào)解可以避開錯(cuò)案追究的風(fēng)險(xiǎn)。三是調(diào)解在程序上排斥檢察院的抗訴。對抗訴的排斥一方面強(qiáng)化了調(diào)解協(xié)議的強(qiáng)制性效力，另一方面也由于它減少了法官被追究錯(cuò)案責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)而提高了法官調(diào)解的積極性。四是行政訴訟中禁止調(diào)解制度的虛置。
現(xiàn)在，各地出臺(tái)了一系列強(qiáng)化調(diào)解內(nèi)部規(guī)定，這些規(guī)定進(jìn)一步強(qiáng)化了調(diào)解的強(qiáng)制性。這些措施可以概括為三個(gè)方面。（1）在法院內(nèi)強(qiáng)化調(diào)解的政策導(dǎo)向和利益機(jī)制，促使、甚至迫使法官調(diào)解。這些措施主要包括：將調(diào)解率作為考核內(nèi)容，獎(jiǎng)勵(lì)高調(diào)解率者；規(guī)定調(diào)解為第一選擇，甚至對個(gè)案規(guī)定最低調(diào)解次數(shù)，要求案案調(diào)解；規(guī)定硬性調(diào)解率指標(biāo)。（2）動(dòng)員法院外部力量參與調(diào)解，借助社會(huì)力量迫使當(dāng)事人接受調(diào)解。（3）對當(dāng)事人施以利益壓力。例如，有的法院規(guī)定撤訴可以退還一半訴訟費(fèi)，如果雙方當(dāng)事人都堅(jiān)決要求減少訴訟費(fèi)，法院對于選擇調(diào)解的當(dāng)事人許諾以適當(dāng)少收訴訟費(fèi)。更多的是對當(dāng)事人施以利益“威懾”，法官以“背對背”的方式告知雙方當(dāng)事人判決對他的不利后果，例如，敗訴、執(zhí)行難等等，迫使當(dāng)事人從利益考慮選擇調(diào)解。
動(dòng)員社會(huì)影響與政府權(quán)力參與的人民調(diào)解本身有阻隔權(quán)利人走向司法的消極作用，這本身是一個(gè)人權(quán)問題；法院的強(qiáng)制調(diào)解無疑構(gòu)成對權(quán)利人權(quán)利的沖擊。強(qiáng)制性調(diào)解其實(shí)是中國封建社會(huì)的一個(gè)有害的遺產(chǎn)。我國古代衙門就通過對原告的關(guān)押甚至刑罰威懾來阻攔當(dāng)事人走向司法。現(xiàn)代社會(huì)，強(qiáng)制調(diào)解是被禁止的行為。1960年日本最高法院的一個(gè)判決就宣布民事案件的“強(qiáng)制調(diào)解”是違憲的。
強(qiáng)制調(diào)解對人權(quán)法治構(gòu)成嚴(yán)重的沖擊。
首先，強(qiáng)制調(diào)解不利糾紛公平解決，這是由于調(diào)解本身的非程序性與強(qiáng)制調(diào)解的“準(zhǔn)暴力性”所造成的；其次，強(qiáng)制調(diào)解侵犯了公民的權(quán)利，這包括程序性權(quán)利和實(shí)體性權(quán)利；再次，強(qiáng)制調(diào)解對法治的根本價(jià)值構(gòu)成威脅，強(qiáng)制調(diào)解威脅法律的至上性，強(qiáng)制調(diào)解排斥了公眾對糾紛解決過程的參與這一法治的基本要求，強(qiáng)制調(diào)解對法院和法官的地位的沖擊。因?yàn)樵趶?qiáng)制調(diào)解中法官扮演的不是裁判官的角色，而是行政官、甚至是一個(gè)自利的商人的角色，同時(shí)，強(qiáng)制調(diào)解使法官成為司法外權(quán)力的工具，使法官深深陷入社會(huì)之網(wǎng)中，對法官的人格也構(gòu)成負(fù)面影響。強(qiáng)制調(diào)解一方面強(qiáng)化了法院的行政功能，它也強(qiáng)化了法院內(nèi)部結(jié)構(gòu)的行政化趨勢。
總之，調(diào)解是一個(gè)非常古老的制度，它是小型社會(huì)解決糾紛的主要途徑。在人類社會(huì)組織化的過程中，調(diào)解退化為一種基層社會(huì)的自治制度，同時(shí)它也作為訴訟中當(dāng)事人自愿選擇的制度，具有相當(dāng)?shù)囊饬x。調(diào)解在糾紛解決機(jī)制中的地位和作用的發(fā)揮與社會(huì)的政治原則有關(guān)。通常是法治社會(huì)與發(fā)達(dá)的裁判相伴，而人治社會(huì)則青睞調(diào)解，使調(diào)解具有強(qiáng)制性。我國發(fā)達(dá)的調(diào)解是與人治的社會(huì)樣態(tài)相匹配的。鐘情調(diào)解背后是單一的思維：人們只看到現(xiàn)實(shí)條件下調(diào)解比判決比較“好用”，人們忽略了它的基礎(chǔ)：調(diào)解的優(yōu)勢是建立在人治社會(huì)之上的，它與人治社會(huì)相互促進(jìn)，強(qiáng)制調(diào)解的發(fā)展必然使建設(shè)社會(huì)主義法治國家這一長遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更為艱難。
即使我們避開法治的基本價(jià)值——正義不談，從單純的息訟角度來看，在一個(gè)權(quán)利觀念興起的時(shí)代搞強(qiáng)制性的調(diào)解也是不行的。事情真有點(diǎn)吊詭：現(xiàn)代的息訟靠爭訟。古代息訟的成功是以犧牲人的權(quán)利為代價(jià)的，是以人的權(quán)利麻木為條件的。當(dāng)權(quán)利成為時(shí)代的特色的時(shí)候，當(dāng)人的權(quán)利覺醒的時(shí)候，只有通過訴訟公平地分配權(quán)利與義務(wù)才是根本的息訟之道。
人們常常只是從工具理性的意義上來解讀社會(huì)糾紛解決機(jī)制，單純地將調(diào)解、法院作為達(dá)到社會(huì)目標(biāo)的一個(gè)工具，這是非常片面的。社會(huì)是一個(gè)整體，糾紛解決制度與社會(huì)的關(guān)聯(lián)主要是“意義”的、而不是“工具”的。所謂“意義”的關(guān)聯(lián)是指糾紛解決制度本身是社會(huì)的一部分，它與社會(huì)是互動(dòng)的。因此，我們在思考糾紛解決制度的時(shí)候，就不能僅僅考慮現(xiàn)實(shí)社會(huì)，而應(yīng)當(dāng)考慮未來社會(huì)——我們的社會(huì)理想，我們要找到一個(gè)有利于理想社會(huì)實(shí)現(xiàn)的糾紛解決制度。既然我們已經(jīng)選擇了建設(shè)社會(huì)主義法治國家之路，我們就要尋找與這一長遠(yuǎn)目標(biāo)相一致的糾紛解決制度，這個(gè)糾紛解決制度必須以法院的判決為核心，至于調(diào)解，則只能建立在自愿的基礎(chǔ)上，禁止權(quán)力對人民調(diào)解的介入，并加強(qiáng)對它的法律規(guī)制，同時(shí)在法院的內(nèi)外制度上保障法院調(diào)解的自愿原則的貫徹。
2006年11月3日于東吳研究室
周永坤,蘇州大學(xué)王健法學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師
文章來源:周永坤教授“平民法理”法律博客http://guyan.fyfz.cn/blog/guyan/
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