[ 王繼軍 ]——(2001-12-31) / 已閱25795次
中國法學會經濟法研究會第一屆研討會交流論文
試論中國入世后宏觀調控法與市場規制法的協調問題
王繼軍 張 鈞
內容提要 宏觀調控法與市場規制法的有機結合構成了經濟法體系。中國加入世貿組織必將引起國內經濟關系的變化，從而導致經濟法等上層建筑的變化。為了能更好地發揮宏觀調控法和市場規制法的重要作用，使中國從容應對WTO帶來的沖擊，二者必須在立法目標、法律原則、調整手段和作用體系等方面進行協調。
關鍵詞 世界貿易組織 宏觀調控法 市場規制法 協調
一、宏觀調控法與市場規制法的有機結合構成了完整的經濟法體系
在各國市場經濟的實踐中，“市場”當仁不讓地成為經濟發展的主角，而“國家”在經濟發展過程中的角色也舉足輕重。現代國家最主要的作用就是為市場發揮功效創造一個公平有序的清潔的環境，包括“政府”參與市場經濟和“國家”干預市場行為兩個方面。經濟基礎決定了包括法律在內的上層建筑的形態，無論是“市場”的正常運行，還是“政府”的經濟行為，亦或是“國家”的干預措施，都需要有完善的法律體系為依托和保障。如果說，市場的“劇本”是民（商）法，那么國家的“臺詞”就是經濟法。具體而言，宏觀調控法是政府參與市場經濟行為順利進行的保障，而市場規制法則是國家干預市場經濟行為所不可或缺的。宏觀調控法與市場規制法的有機結合構成了完整的經濟法體系，為市場經濟的良性運行清理“環境”，反壟斷、反不正當競爭并進行宏觀調控，將一個沒有“瑕疵”的市場還原給民法去調整，成為民法調整經濟關系的“環境法”。
關于宏觀調控法與市場規制法的有機結合構成完整的經濟法體系的問題，不能僅從靜態上把握，而要從動態上分兩方面把握。
一方面，應將其置于資本主義的三個發展階段即自由資本主義時期、私人壟斷資本主義時期和國家壟斷資本主義時期去認識。在自由資本主義時期，是市場經濟的良好發育時期，自由、平等是其靈魂，因而民（商）法便大顯身手。但進入私人壟斷資本主義時期，無限制的自由競爭，極大地刺激了資本主義的發展，同時也造成自由、平等的競爭秩序的扭曲。壟斷、限制競爭以及不公平競爭的形成，使民（商）法固有的原則與制度難以正常發揮其功能，客觀上要求新的法律形式的出現。以德國為代表的傳統民法國家曾試圖沿用民法來控制壟斷的蔓延，而現實是，即使傳統民法國家動搖了民法的三大原則，還是無法抑制壟斷組織的發展勢頭。在這種條件下，只有借助于以國家權力干預國民經濟為主要目標的經濟法進行調整。眾所周知，制約市場活力的障礙主要是壟斷、限制競爭和不正當競爭，我們將規制這三種行為的法律統稱為市場規制法，其根本特點就是國家權力直接干預市場，維護市場秩序。客觀存在于1890——1914年間的美國社會的反壟斷法就是市場規制法基本內容。當資本主義發展到國家壟斷時期，不斷發生的世界性的經濟危機使西方各國意識到，僅從微觀上對市場進行規制顯然是遠遠不夠的，如果想經濟更好地發展，還要從經濟全局出發，運用財政、稅收、金融等手段參與經濟生活，對國民經濟進行間接的宏觀調控。宏觀調控法應運而生。至此，整個資本主義世界全面形成了“市場規制法+宏觀調控法”的經濟法立法模式，并在此基礎上不斷發展完善。
另一方面，對于宏觀調控法與市場規制的有機結合問題，還應置于我國社會主義經濟建設歷程失敗的教訓和成功的經驗中去認識。在計劃經濟時代排斥市場機制，以計劃法為核心的宏觀調控法較為發達。新中國成立后，我們實行社會主義制度，經過短期恢復發展，我國很快實現了國民經濟一體化。但是，由于受前蘇聯理論教條的束縛，人為否認市場調節和價值規律的客觀必然性，政府對經濟一統到底，企業失去自主經營權，成為政府的附屬物，這些違背生產力要求的作法極大地制約了我國經濟的發展。改革開放以來，隨著市場經濟體制的最終確立，逐漸形成以民（商）法為基礎，以宏觀調控法、市場規制法相結合的經濟法為保障的日趨完善的法律體系。目前我國的宏觀調控法律體系已比較完善，主要內容是對財政、稅收、金融、計劃、價格、固定資產投資等進行調整，基本任務是保持經濟總量的平衡，促進經濟結構的優化，引導國民經濟持續、快速、健康發展，推動社會全面進步。相比之下，我國市場規制法律體系建設亟待加強，其內容應以反壟斷法、反不正當競爭法、消費者權益保護法等為主，其目標應是促進公平競爭，維護市場秩序，防止市場失靈。
二、中國入世后宏觀調控法與市場規制法的協調問題
世界貿易組織（the World Trade Organization,簡稱“WTO”） 由三個總協定（貨物貿易總協定、服務貿易總協定、與貿易有關的知識產權總協定）及下屬附件和許多專門協定構成。WTO及其法律體系的宗旨，是逐步減少和消除成員方政府以關稅、數量限制、管制立法和其他國內立法與行政措施設置的國際貿易壁壘，以及其他對國際自由貿易平等競爭的扭曲行為；通過多邊貿易談判達成協定，規定所有成員可以接受的貿易自由化程度和所允許的國內貿易保護措施，逐步推進國際貿易自由化進程①。其主要職能有三：解決國際貿易爭端、制定和實施多邊貿易規則以及組織多邊談判。其主要原則也有三：最惠國待遇原則、國民待遇原則和透明度原則。世貿組織的所有成員方和申請加入方最重要的義務承諾，就是接受世貿組織規范對國內政府貿易管理活動的約束，接受世貿組織通過爭端解決機制、貿易政策審查機制和透明度制度對國內貿易行政活動的監督。
通過上述世貿組織的基本情況，我們不難看出WTO規則是以民商法為根據確立的，其核心就是推進自由貿易、使各成員在此過程中謀求各自的發展。然而，WTO的實踐也不斷提醒我們，僅有民商法規制是不夠的，純粹的貿易自由，必然導致壟斷、傾銷等諸多妨害經濟進一步發展的不合理現象產生。因而在WTO達成協定的同時，各國都會或多或少做些保留條款，并且一定限度之內的貿易壁壘也被視為是可以接受的。這實質就是經濟法手段的運用。以民法為基礎、經濟法為保障來發展經濟的模式，已為世界多數國家的發展所證明。因而，我國入世后的市場經濟建設也應在依靠民商法作基礎性調整的同時，輔以經濟法為保障，也就是要努力協調好宏觀調控法與市場規制法，為市場經濟更快更好的發展，也為盡快完成與世貿組織各項規則的接軌，創造有利條件。
隨著我國加入WTO，外國商品、服務和經營者的大量涌入，必然導致我國經濟關系的變化，尤其是作為社會個體的經營者和社會整體之間的關系更加引人注目。競爭關系、消費者和經營者關系、宏觀經濟關系以及企業內部關系等具有社會公共性的經濟關系在入世后都呈現國際化趨勢。不僅如此，入世也導致了我國經濟立法根據和立法目標的變化，WTO法律規則、世界利益與本國利益的統一將成為我國經濟立法的主要根據之一，當然也是我國經濟立法的重要目標之一。WTO給我們提供了一個市場經濟法律的基本框架，加入WTO在法律上給我們國家的經濟法律注入了大量新的內容。WTO的文件也將為推動我國政府職能轉換提供一個法律框架，WTO所架構的是一種市場走向的政府與市場的關系，應對WTO所帶來的沖突的前提是重構政府和市場的關系，由此政府在市場經濟關系中的地位和政府干預經濟的方式與手段也要相應變化。首先市場經濟的基本制度意味著市場應是完整的，政府對市場不應過多干預，這是加入WTO的一個制度性的前提條件。其次是政府保證不實行歧視待遇，這也是構成WTO基本原則的多邊最惠國待遇原則。第三是國民待遇原則，以保證市場主體的公平競爭。隨著市場經濟體制的發展，政府的全能性要向社會性轉化。所有這一切都是我國加入WTO后所要應對的變化，而WTO僅僅提供給我們一個不完善的對政府的限制規則，這就需要依靠國內的經濟法來補充和完善，因而作為經濟法體系主要支柱的宏觀調控法與市場規制法的建設，及其相互協調的任務就迫在眉睫了。②
就目前看來，中國入世后宏觀調控法與市場規制法的協調，至少應注意以下四方面的問題：
（一）立法目標的協調
宏觀調控法與市場規制法同屬經濟法范疇，因而其立法目標在大方向上是協調一致的，即防止“市場失靈”和“政府失靈”，維護社會主義市場經濟秩序，保障社會主義市場經濟的良性運轉。然而，宏觀調控法與市場規制法又是各自獨立的兩個法律體系，因而也有各自的立法目標，正是在這個意義上，兩者才有協調的必要。
現代各國的經濟實踐，尤其是社會主義國家的實踐經歷充分證明，政府對企業、社會經濟的“無微不至”的關懷，往往會造成效率低下的結果。適度參與經濟活動是各國政府的最佳選擇，宏觀調控法就是實現政府適度參與經濟活動的法律形式。市場在價值規律的作用下自發調節社會經濟，其高效率毋庸置疑。然而，我們也看到，在利潤最大化的驅動下，競爭者必然會千方百計使自己立于不敗之地，甚至不惜以結成壟斷聯盟或利用不正當競爭手段限制其他競爭者的自由競爭。如此一來，價值規律的調節作用受到限制，市場配置資源違背最優原則，“市場失靈”不可避免。市場規制法所要解決的問題就是排除干擾因素，保證市場正常運轉，防止“市場失靈”。
在我國加入世貿組織之際，宏觀調控法與市場規制法的立法目標，要在進一步深化與國際貿易規則接軌、國民待遇、公平競爭、法律透明度及法制統一等理念的過程中相協調，尤其是要體現在公平競爭精神方面。“公平競爭是市場經濟的基本理念。市場經濟實際上是公平競爭的經濟。市場經濟的規則實質上就是公平競爭的規則。”①在我國，這種市場經濟法制理念雖已在反不正當競爭法、消費者權益保護法、招標投標法等諸多法律中得到體現，但是，由于體制上的緣由，這種體現仍顯不足。因此，在加入世貿組織之后，一定要在宏觀調控法、市場規制法等經濟立法中進一步深入反映公平競爭這一市場經濟法制理念。
（二）法律原則的協調
從以往的理論研究與司法實踐中不難看出，宏觀調控法與市場規制法對社會關系的調整都有各自的法律原則。例如，學者們所列舉的宏觀調控法的原則包括“總量控制原則、間接調控原則、協同原則、集中統一調控權原則、政府調控行為規范化和約束原則、平衡優化原則、有限干預原則、宏觀效益原則、統分結合原則、計劃指導原則、公開原則、合法原則、適度性原則、穩定與靈活性相結合原則、資源優化配置原則”等等。而學者們列舉的市場規制法的原則也有許多，諸如“誠實信用原則、保障公平合理競爭原則、保護消費者利益原則、維護市場秩序原則、合法原則、中立原則、社會利益原則、安全與效率原則、授權與限制并舉原則、保護競爭主體平等競爭地位的原則、促進自由公平競爭的原則、保護中小型企業的原則、保護國家利益的原則、國家干預適度原則、社會公益原則、自治（自愿）原則、實質公平原則、整體效率優先原則”等等。在上述宏觀調控法與市場規制法各自的諸多原則中，幾乎沒有兩項原則是相同的，但這并不意味著宏觀調控法與市場規制法在法律調整原則上是無法協調的，因為它們畢竟同屬于經濟法范疇。
我國加入世貿組織，為宏觀調控法與市場規法法律原則的協調提供了前所未有的契機，使二者法律原則的協調成為必然。筆者認為，宏觀調控法與市場規制法應當共同遵循“社會公益原則”，即國家進行宏觀調控和規制市場經濟生活的行為要以社會公益為根本出發點和最終歸宿，也就是要始終以社會公益為基本尺度。在此原則中，我們所強調的“社會”是嚴格區分于“國家”的①，而“公益”則涵蓋了政治、經濟以及道德等社會各方面的諸多利益②。具體說來，社會公益原則應當包括“社會公共利益至上”和“社會整體效益優先”兩層涵義。當然，社會公共利益與社會整體效益不會永遠一致，當這兩個標準在實踐的適用過程中產生沖突時，要以社會公共利益為先，由社會整體效益做出一些讓步或犧牲。因為，從根本上說，只有滿足了社會公共利益的需求才能夠實現社會的穩定，只有實現了社會的穩定才能促進經濟更快更好地發展。所以，從更長遠一點的角度看，當社會公共利益標準優于社會整體效益標準時，二者是相一致的，是并不矛盾的。
（三）調整手段的協調
加入WTO，我們就徹底融入到世界范圍的大市場之中，參與世界性的現代化大生產。從跨國公司到國際合作，我們不難看出，現代社會化大生產是社會分工細化與社會協作強化的對立統一。隨著市場經濟的高度發展，社會經濟關系必然同時朝著分化和綜合兩個方向不斷跟進。這就要求法律對各類具體的經濟關系既能區別對待，進行分別調整；又能一視同仁，進行綜合系統的調整。傳統法律部門對經濟關系的調整正是按分類調整和分段調整進行的，但彼此間缺乏應有的連貫性和協調性。這就需要運用具有綜合系統調控功能的經濟法，綜合協調國家、市場、企業三者之間的關系，建立市場規制與宏觀調控相結合的市場經濟模式。
隨著社會化大生產和現代市場經濟的進一步發展，經濟關系復雜多樣，相互聯結、相互滲透、綜合發展的趨勢日益加強。市場規制法與宏觀調控法正反映了經濟關系分化與綜合兩個方向發展要求，它們的協調就可以實現微觀規制與宏觀調控手段的有機結合。一方面通過眾多的具體的部門經濟法分別調整各類經濟關系，另一方面又從總體上對各種具體經濟關系進行全面綜合調整。1、在微觀規制方面，經濟法運用反壟斷法、反不正當競爭法、消費者權益保護法、產品質量責任法等法律對社會經濟進行個別調整，干預私人經濟，保護市場中的弱者，減少資源浪費，降低社會交易成本。例如，反壟斷法的適用，可以保障有效競爭，提高經濟效益和保障經濟公平；反不正當競爭法的適用，可以保障市場主體營利行為的正當性，促進經濟的良性運行，維護社會公共利益；消費者權益保護法的適用，可以保障弱者的權益，實現社會正義，促進經濟與社會協調發展。2、在宏觀調控方面，經濟法運用財政法、金融法、稅收法、投資法以及產業結構調整法等法律，對國民經濟發展的任務、方針和原則這些根本方面進行進行綜合調控，使整個社會經濟均衡高效地發展。例如，財政法的適用，從總體上調控經濟運行；金融法的適用，從總體上調控貨幣資金的運行；稅收法的適用，可以調整社會分配，限制或激勵某個行業的發展；投資法的適用，將有限的資金合理分配，集中于重大建設項目；產業結構調節法的適用，可以干預扶持第三產業的發展，使產業結構加速現代化從而推動全面經濟增長。
（四）作用與體系的協調
隨著我國入世后可持續發展、知識經濟等新問題不斷涌現，民法、行政法解決不了的宏觀調控和市場規制關系方面的問題會更加突出，而這些問題僅僅通過經濟法的各部門單行法來調整是難以勝任的。這就需要宏觀調控法與市場規制法協調，共同發揮作用。宏觀調控法的作用在于通過政府參與經濟活動，實現引導經濟發展的目標。政府從長遠和社會公共利益出發，在產業調節、計劃、國有資產管理、投資、金融、稅收、交通、電信、勞動、自然資源、能源、環境保護、科學技術等領域管理與自己具有隸屬關系的經濟組織，并引導其他經濟個體的經濟活動，實現社會經濟的可持續發展。市場規制法的作用在于國家通過立法機關、司法機關干預市場，通過行政機關管理市場。國家按有利生產、活躍流通、方便生活、講求效益、合理布局的原則建立商品市場，對自發形成的市場要加強管理；對市場經營者、商品經營者和商品購買者等市場進入者設置法定的進入條件；對于已進入市場者設置的市場進入壁壘采取法律手段予以剔除，保障資源的合理流動和優化配置；同時，設定公平交易規則，對于違反者給予警告、罰款、直至逐出市場，追究刑事責任等處罰。
我國入世在即，而現行的經濟法規范（包括宏觀調控法和市場規制法）之間又存在大量的重疊、交叉與沖突，這就使作為市場經濟的重要法律的宏觀調控法與市場規制法的體系的完善與協調顯得更加迫切。在市場規制法方面，我國目前已經制定了反不正當競爭法、消費者權益保護法、產品質量法、廣告法等，亟待制定的是反壟斷法，以保證我國入世之后對各類壟斷進行規制的需要，無論是經濟壟斷還是行政壟斷，國內壟斷還是國際壟斷。當然，我們也還要進一步完善有關國家宏觀調控的法律，這些法律不僅適用于中國內資企業，也適用于外商投資企業和外國企業，這就為內資企業、外商投資企業和外國企業在中國境內的投資活動提供了堅實的公平競爭的法律依據。并在大膽引進跨國公司投資的同時，防范國際資本壟斷市場、控制中國的經濟命脈、損害中國經濟安全的行為。
三、宏觀調控法與市場規制法協調一致，有利于中國從容應對WTO帶來的經濟和法律上的沖擊。
各國市場經濟的發展進程讓我們清晰地看到，宏觀調控法與市場規制法協同構成的經濟法體系，對于市場經濟的發展起著重要的保障作用。在我國，由于市場經濟發展得還不充分，所以宏觀調控法與市場規制法在體系上還不完備，在相互的協調上也遠遠不夠。這種狀況必將影響到中國入世后宏觀調控法與市場規制法作用的發揮，進而將中國置于WTO市場的不利位置。
當2001年9月17日，世貿中國工作組簽訂協議，正式通過《中國入世議定書》及附件和《中國工作組報告書》后，中國成功結束長達15年的入世談判，中國入世成為定局。加入世界貿易組織，是中國社會主義市場經濟生成和發展的必然結果，是推進改革開放進程的客觀需要，是促進中國國民經濟現代化發展的內在要求。但是，加入世貿組織對中國經濟和法律的影響也是深刻的，這就需要我們盡快完善并協調好宏觀調控與市場規制法律體系，以便使我們從容應對WTO帶來的經濟和法律上的沖擊。
＊ 王繼軍：山西大學法學院院長，教授，碩士研究生導師。
＊＊張 鈞：山西大學經濟法碩士研究生。
① 參見于安：《WTO協定的國內實施問題》，《中國法學》，2000年第3期。
② 關于WTO與中國經濟的相關論述可參見沈敏榮：《WTO與中國經濟法的發展》，《現代法學》2000年第4期。薛克鵬：《加入WTO與我國經濟法的幾個理論問題》，第八屆全國經濟法理論研討會提交論文。
① 參見王家福：《WTO與中國社會主義市場法律制度建設問題》，《中國法學》2001年第1期。
① 過去只講國家利益，而將社會利益包含于國家利益之中，這是過去“國家——社會”一體化的政治經濟體制的反映。只知有國家，不知在國家之外或之上，還有與之并存的相對獨立的社會和社會利益，社會的一切由國家代表或包辦，社會淹沒于國家權力與國家利益之中。雖然社會主義國家本質上是人民的國家，社會主義國家與社會主義社會在根本利益上是一致的，但畢竟二者利益不能等同。例如自然資源與生態的保護，環境的保護，城鄉公共設施的興建與維護，社會醫療衛生、社會保險與社會救濟、社會福利與社會優撫安置以及社會互助等，都是相對于國家和集體、個人的特殊的獨立的利益形態，即公共福利。確認社會利益形態的相對獨立性，并在立法上予以單獨保障，一方面有利于避免國家過多負擔社會事務，或過多干預乃至侵犯社會利益；一方面也可防止或遏制某些集體利益和個人利益非法侵犯社會公共利益。參見郭道暉：《法的時代呼喚》，中國法制出版社1998年版第331頁。
② 比如，我們在具體制定和實施反壟斷或反不正當競爭法律規范的過程中，有時是純粹出于經濟發展的考慮，但有時也必須考慮到國際關系、對外政策或者國內各地區間、各民族間利益協調等諸多政治因素的影響，甚至要考慮到此種立法將對社會公共秩序與善良風俗產生何種影響等道德上利益的得失問題，而不僅僅是經濟利益的得失問題。
