[ 黎軍 ]——(2007-1-31) / 已閱20005次
對長沙市中級人民法院設(shè)立“減刑假釋審核獨立機構(gòu)”的思考
長沙市中級人民法院副院長 黎軍
減刑、假釋是我國在長期改造罪犯的實踐中建立的有中國特色的刑罰執(zhí)行變更制度，是法院司法工作的重要組成部分。刑法和刑事訴訟法實施以來，法院在人員少、審判任務(wù)繁重的情況下，辦理了大量的減刑、假釋案件，為改造罪犯、預防犯罪，維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。但現(xiàn)行法院減刑假釋工作中也不同程度存在著程序不規(guī)范、不統(tǒng)一、質(zhì)量不高等問題。1999年，長沙市中級法院率先對減刑假釋案件進行聽證審理，檢察機關(guān)派員出席法庭發(fā)表監(jiān)督意見；此后，全國部分法院也陸續(xù)推行裁前公示和公開聽證。此舉一定程度上規(guī)范了司法行為，提高了減刑假釋案件辦理的透明度，但并未從機制上解決減刑假釋案件中存在的問題。我們認為，要切實解決問題，必須進一步探索減刑假釋的司法規(guī)律，必須著手改革減刑假釋的工作體制。
一、法院裁定減刑假釋的性質(zhì)研究
我國減刑假釋制度采取由監(jiān)管機關(guān)（公安、監(jiān)獄等刑罰執(zhí)行機關(guān)）提請、法院裁定、檢察院實施監(jiān)督的工作模式。對法院裁定減刑假釋的權(quán)力性質(zhì)歸屬，理論與實務(wù)界存在一定的爭議。一種觀點認為法院裁定減刑假釋的權(quán)力性質(zhì)應(yīng)納入審判權(quán)范疇，理由是：1、刑法將裁定減刑假釋權(quán)力賦予審判機關(guān)行使，且法院內(nèi)部由具體審判庭負責審理此類案件，則此種權(quán)力當然屬于審判權(quán)；2、減刑假釋是對服刑罪犯實際執(zhí)行的刑期或方式作適當變更，應(yīng)當也只能由法院作出裁定。另一種觀點認為屬于行政審核權(quán)，理由是：1、從刑事政策角度而言，減刑假釋的目的在于促進罪犯改造，是一種行政獎勵而非對原判決的改變，其實質(zhì)為行政審批程序；2、法院作出減刑假釋裁定系依據(jù)罪犯的改造表現(xiàn)，其單方面進行認定，無矛盾對抗的雙方，不備訴訟的基本特征，不適用審判規(guī)律，不能說由法院行使的權(quán)力就一定屬于審判權(quán)范疇。以上二種觀點，莫衷一是，直接影響到各地法院減刑假釋的觀念、做法和工作機制。
我們認為，必須對減刑假釋的司法規(guī)律和工作特點進行分析，才能正確判斷法院減刑假釋的權(quán)力性質(zhì)，對此，可以通過對裁定減刑假釋與減刑假釋建議權(quán)、審判權(quán)的比較分析中得出結(jié)論。1、裁定減刑假釋不同于監(jiān)管機關(guān)的減刑假釋建議權(quán)。減刑假釋建議權(quán)是監(jiān)管機關(guān)依據(jù)罪犯的改造表現(xiàn)，對罪犯進行考核、評議，然后向法院提請減刑假釋建議。建議權(quán)的行使，系由監(jiān)管機關(guān)單方面提出，遵循行政管理規(guī)律，與行政權(quán)“主動性、單方性、強制性”等特征相符合，故減刑假釋建議權(quán)應(yīng)認定為行政權(quán)性質(zhì)。而裁定減刑假釋是法院對監(jiān)管機關(guān)報請的減刑假釋建議審查立案后再依一定程序進行審核，爾后作出裁定。該權(quán)力行使過程中，始終遵循司法規(guī)律，且強調(diào)程序優(yōu)先原則，故法院裁定減刑假釋不應(yīng)屬于行政權(quán)。2、裁定減刑假釋也不同于審判權(quán)。不能因為刑法將裁定減刑假釋之權(quán)力賦予法院行使，就認為必然屬于審判權(quán)，審判權(quán)以“被動性、居中裁判性”為主要特征，而法院對減刑假釋進行司法審查，無矛盾對抗的雙方當事人存在，與審判權(quán)相比較，裁定減刑假釋更具有主動性和單方審查批準的特點，所以說，法院裁定減刑假釋與法院審理案件行使審判權(quán)雖然均遵循司法規(guī)律，但其權(quán)力運行機制并不一致，其權(quán)力性質(zhì)歸屬亦不盡相同。
綜上，我們認為，法院裁定減刑假釋應(yīng)屬于審判權(quán)與行政審核權(quán)的有機結(jié)合，其權(quán)力性質(zhì)應(yīng)認定為司法審核權(quán)。
二、現(xiàn)行法院裁定減刑假釋機制運行中存在的問題
（一）未遵循減刑假釋案件司法規(guī)律設(shè)置相應(yīng)機構(gòu)
刑法和法院組織法未明確減刑假釋屬于具體何種審判職能，亦未確定具體由法院哪個部門行使。全國法院做法不一，但基本上將此職能附屬于某一具體審判業(yè)務(wù)部門行使。近20年來，長沙市中級法院經(jīng)過了由告訴申訴庭（現(xiàn)為審判監(jiān)督庭）、刑事審判第二庭、刑事審判第一庭等部門行使減刑假釋司法審核權(quán)的過程。從現(xiàn)實情況看，無論將其職能設(shè)置于哪個部門，都存在與該部門司法規(guī)律和工作機制不相適用之處。刑事審判庭與審判監(jiān)督庭遵循審判規(guī)律審理刑事和再審案件，強調(diào)中立裁判和程序?qū)怪攸c，而裁定減刑假釋則遵循司法審核規(guī)律，強調(diào)效率、程序公開、審核公正之特點。如將減刑假釋審核職能設(shè)置于刑事審判庭與審判監(jiān)督庭，同樣的法官既審理刑事和再審案件，又對減刑假釋案件作司法審核，必然會造成法官自覺去比較二類案件孰輕孰重，法官也明顯會將主要精力投入到刑事和再審案件的審理中，這樣很難保證減刑假釋案件的質(zhì)量。特別是，如果減刑假釋審核工作與刑事一、二審案件審判業(yè)務(wù)同屬一個部門負責，同一部門既對被告人定罪量刑，又審核罪犯的減刑假釋，司法意識也很難適應(yīng)。此外，由于一個審核部門管轄多個司法業(yè)務(wù)，職責多、任務(wù)重，對減刑、假釋司法實踐中存在的諸多問題，亦無法及時作細致、系統(tǒng)的調(diào)查研究。
（二）現(xiàn)行法院審核減刑假釋的工作機制不統(tǒng)一、不規(guī)范
現(xiàn)行法院審核減刑假釋制度存在的重大弊端之一是程序繁瑣、效率低下以及管者不裁、裁者不管的管理與裁定相脫節(jié)，法院只就監(jiān)管機關(guān)提交的減刑假釋材料進行公式化審核，其裁定僅具有程序上的意義。1、法院書面審核不規(guī)范。監(jiān)管機關(guān)提出減刑假釋建議后，法院主要適用書面審核，一般是“幾十個甚至上百個罪犯一批，一批一批辦，一個一個監(jiān)管機關(guān)辦”，法院基本未核實監(jiān)管機關(guān)上報的減刑、假釋材料的真?zhèn)危瑑H對所報材料反映罪犯明顯存在違紀違規(guī)情形的，不予裁定減刑假釋，據(jù)統(tǒng)計，近5年來，長沙市中級法院裁定不予減刑假釋的案件，僅占所審理案件的0.3%。可以說，監(jiān)管機關(guān)提出的減刑假釋建議，對罪犯是否獲得減刑假釋，事實上具有決定作用。其不足之處在于：（1）法院不了解罪犯的表現(xiàn)，僅憑監(jiān)管機關(guān)提供的書面材料，難以及時、準確地把握罪犯的改造情況，使法院對監(jiān)管機關(guān)的減刑假釋建議書的審查流于形式，監(jiān)管機關(guān)成為實質(zhì)的減刑假釋審核機關(guān)，這恰恰與監(jiān)管的行政機關(guān)性質(zhì)不符。同時也導致法院難以全面客觀地作出公正裁定，而且透明度不高，容易引起社會對辦案公正與否的猜疑。（2）法院這種“批發(fā)市場式的”辦案，作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察院以及減刑假釋權(quán)利的享有者罪犯均沒有介入，在程序上不健全。2、聽證審核程序不規(guī)范。開庭聽證審核較書面審核透明度更高，一定程度上體現(xiàn)了公平、公正，避免了暗箱操作，既有效維護了罪犯的合法權(quán)益，也有利于檢察機關(guān)切實履行法律監(jiān)督職能，此舉得到了最高法院的肯定，并向全國推廣。但這種審核方式在運轉(zhuǎn)過程中也存在問題：（1）法院人少案多，很難將精力全部集中于減刑假釋案件的審核中，且減刑假釋案件有季節(jié)性特點，此舉給法院增加了許多工作量，影響到其他審判業(yè)務(wù)的正常開展。同時，法院對減刑假釋申報往往不能及時作出裁定，更降低了減刑假釋措施在改造活動中的直接影響力。因此，長沙市中級法院目前僅限于對假釋案件采取聽證形式，而減刑案件仍以書面審核為主。（2）由于欠缺統(tǒng)一可操作性的規(guī)范，現(xiàn)有的對減刑假釋案件聽證審核與完整意義上訴訟程序化還有相當?shù)木嚯x。各地法院各自為政，裁前公示如何具體操作、罪犯如何在法庭陳述、是否吸收有關(guān)案件的被害人及其他利害關(guān)系人參與減刑假釋聽證程序等不規(guī)范，辦案的透明度并不徹底，案件質(zhì)量在形式上雖有提升，但實質(zhì)公平尚須進一步探索。
（三）現(xiàn)行法院審核減刑假釋一定程度上忽視了對罪犯權(quán)利的保護
依據(jù)法律，獲得減刑假釋是罪犯的重要權(quán)利之一，但是，罪犯能通過什么程序主張其減刑假釋權(quán)利？又能通過什么程序使自己的減刑假釋權(quán)利在法院審核時得到保障？從目前減刑假釋的全過程看，作為刑罰執(zhí)行機關(guān)的監(jiān)管機關(guān)最能及時、全面地掌握罪犯的改造表現(xiàn)，對于罪犯是否符合減刑假釋的條件、能否適用減刑假釋最具有發(fā)言權(quán)，由其提出減刑假釋建議，是合理的。但罪犯個人主張權(quán)利，無任何必經(jīng)的程序來保障，其不能申請減刑、對公示有效質(zhì)疑、申辯等，也不能對減刑假釋的裁定提出異議、申請復核、復議、申訴等。罪犯在減刑假釋的全過程中，由于法院缺乏聽取當事人及相關(guān)利害關(guān)系人意見，無法有效保證罪犯的權(quán)利得到實現(xiàn)。對罪犯權(quán)利的忽視，一定程度上影響到人民群眾對于司法公正的信心。
三、法院減刑假釋存在問題的原因分析
（一）法律及司法解釋對減刑假釋程序性規(guī)定較為原則，不具體
現(xiàn)行涉及減刑假釋制度的法律及司法解釋有《刑法》、《刑事訴訟法》、《最高法院關(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》、《最高法院關(guān)于執(zhí)行刑事訴訟法若干問題的解釋》等規(guī)定，部分中、高級法院也就此出臺了一些可操作性的規(guī)范文件。總的來說，法律及司法解釋對減刑假釋的對象、限制條件、實質(zhì)條件和審核期限規(guī)定比較具體，實踐中很好操作。但是，程序方面的規(guī)定過于原則，適用何種程序、機構(gòu)如何設(shè)置、工作機制如何規(guī)范等等，均未規(guī)定，導致各地法院操作不一。法律及司法解釋規(guī)定過于原則性特點是導致實踐中減刑假釋程序工作機制不規(guī)范、不統(tǒng)一等問題產(chǎn)生的主要原因之一。
（二）部分法院和法官思想認識有一定偏差
部分法院和法官思想上認識的偏差也是導致減刑假釋工作產(chǎn)生系列問題的重要原因之一。這種認識偏差主要表現(xiàn)在：1、部分法院對減刑假釋工作重視不夠。部分法官甚至部分法院認為減刑假釋案件只是公式化辦公，認為其他案件比減刑假釋案件更為重要，他們沒有將減刑假釋工作與司法公正與效率、司法為民等服務(wù)宗旨聯(lián)系起來，沒有意識到減刑假釋工作同樣關(guān)系到法院工作的質(zhì)量，同樣是法院工作非常重要的組成部分。2、各地法院對減刑假釋的認識不統(tǒng)一。關(guān)于法院裁定減刑假釋權(quán)力性質(zhì)是審判權(quán)與行政審核權(quán)的觀點爭議，集中反映為到法院工作中，主要表現(xiàn)為各地法院對減刑假釋工作的做法不規(guī)范、不統(tǒng)一，做法多樣，機構(gòu)任意設(shè)置，忽視對罪犯權(quán)利的保護，此嚴重影響了司法的統(tǒng)一性和嚴肅性。3、部分法院改革創(chuàng)新意識不夠。由于對減刑假釋工作的重要性認識不夠，部分法院和法官對辦理此類案件積極性不高，欠缺改革創(chuàng)新意識，不會主動去完善減刑假釋工作機制。
四、世界各國有關(guān)減刑假釋的經(jīng)驗
1、美國。（1）美國各州州長有權(quán)對本州犯人的刑期實行赦免或減刑。美國總統(tǒng)對聯(lián)邦罪犯有類似的權(quán)利。通常，由按法律規(guī)定任命的赦免委員會詳細審查申請、進行調(diào)查，并向總統(tǒng)提出積極的建議。特別是在那些盛行死刑的州，人們往往要求州長對死刑犯減刑。美國的法律或傳統(tǒng)中沒有大赦。（2）美國由假釋委員會(司法部下設(shè)假釋委員會，沒有法院的參與)決定是否對罪犯假釋，各州均設(shè)有假釋委員會，其成員由州長任命。假釋委員會通常是一個大型假釋機構(gòu)的組成部分，該機構(gòu)在罪犯獲釋出獄后對其進行監(jiān)管。犯人在何時有資格獲得假釋屬州法律權(quán)限。因此，各州的情況可謂千差萬別。在法官只裁定最重刑罰的判決制度下，犯人可以在服完，譬如說，1/3刑期后獲得假釋的資格。假釋委員會成員一般在獄中與有可能獲得假釋的犯人舉行簡短會晤。委員會通常對犯人在監(jiān)獄內(nèi)的改正情況感興趣，但也不可避免地會考慮犯罪事實和犯人的前科。
2、日本。（1）減刑是日本刑罰“恩赦”制度的方式之一，由憲法規(guī)定，屬內(nèi)閣的權(quán)限，由內(nèi)閣決定，經(jīng)天皇認證，然后執(zhí)行。（2）日本的刑法中規(guī)定了假釋，由監(jiān)獄長向“地方更生委員會”（行政機關(guān)）提出假釋申請，該委員會須對行為人的人格、在監(jiān)獄的表現(xiàn)、入獄前的生活方式、家屬關(guān)系、其他關(guān)系等進行調(diào)查并進行審理，審理以會面為原則。
3、俄羅斯。（1）俄羅斯刑法規(guī)定了大赦和特赦制度，大赦由俄羅斯聯(lián)邦會議國家杜馬作出，特赦則由總統(tǒng)決定，但該國沒有減刑的規(guī)定。（2）至于假釋，則明確由法院決定，并針對犯罪的嚴重程度和其他情況，規(guī)定經(jīng)過不同的刑期才能假釋。
4、臺灣。（1）減刑為赦免制度四種方式之一，由行政院交主管部對減刑進行研議，總統(tǒng)最終決定。（2）臺灣刑法第10章規(guī)定了假釋制度，監(jiān)獄報請法務(wù)部，由法務(wù)部決定是否假釋出獄。
5、澳門。（1）澳門刑法對大赦、赦免及特赦作了規(guī)定，但未規(guī)定減刑制度。（2）當服刑已達三分之二且至少已滿六個月時，如符合下列要件：A經(jīng)考慮案件之情節(jié)、行為人以往之生活及其人格，以及于執(zhí)行徒刑期間在人格方面之演變情況，期待被判刑者一旦獲釋，將能以對社會負責之方式生活而不再犯罪屬有依據(jù)者；及B釋放被判刑者顯示不影響維護法律秩序及社會安寧，法院給予被判徒刑者假釋，但假釋之期間相等于徒刑之剩余未服時間，絕對不得超逾五年，且實行假釋須經(jīng)被判刑者同意。
5、法國。法國的假釋由司法部決定，執(zhí)行法官負責監(jiān)督執(zhí)行。
6、德國。德國的法院和檢察院都是司法部的下設(shè)機構(gòu)，德國的假釋是由司法部下設(shè)的法院決定，并通過聘任假釋官來具體負責假釋人員的監(jiān)督、救濟。
五、對解決減刑假釋現(xiàn)存問題的思考
貫徹刑事司法政策，公正辦理減刑假釋案件，不僅有利于促進刑罰目的實現(xiàn)，更有利于促進和諧社會的構(gòu)建。既然已明確法院裁定減刑假釋屬于司法審核權(quán)，就必須從減刑假釋的規(guī)律著手，遵循司法程序行使司法審核權(quán)，不能以形式上的書面審和走過場式的裁前公示、聽證開庭而放棄實質(zhì)意義上的審核權(quán)；必須與審理刑、民、行政、審監(jiān)等案件相區(qū)分，采取符合其規(guī)律的機制、體制來處理。因此，要使法院對減刑假釋案件的審理走出困境，必須從工作機制上進行改革。
我們認為，改革減刑假釋工作機制，將減刑假釋案件從審判庭剝離出來，放置獨立機構(gòu)行使，有助于保障罪犯權(quán)利，維護監(jiān)管秩序，有助于提高減刑假釋工作的透明透和公正性，促進社會和諧。為了給未來修改法律提供經(jīng)驗，也為了解決目前法院裁定減刑假釋工作所面臨的突出矛盾，建議在減刑假釋案件較多的部分中級以上法院試點，設(shè)立專門的“減刑假釋審核獨立機構(gòu)”，配備專門審核減刑假釋案件的法官，以提高審核減刑假釋案件的質(zhì)量和效率。為與法院組織法和刑事訴訟法相協(xié)調(diào)，“減刑假釋審核獨立機構(gòu)”在類別上仍作為刑事（審判執(zhí)行）庭，可稱為“刑X庭”。
六、在長沙市中級人民法院設(shè)立“減刑假釋審核獨立機構(gòu)”的研究
（一）長沙市中級人民法院設(shè)立“減刑假釋審核獨立機構(gòu)”具備完全條件
1、案件發(fā)展具備條件。1980年至1990年，長沙市兩級法院審結(jié)減刑假釋案件7505件；1997年新刑法實施以后，因減刑假釋案件均收歸中級以上法院審理，長沙市中級法院的減刑假釋案件的數(shù)據(jù)為：1998年2310件，1999年2364件，2000年2385件，2001年2582件，2002年3207件，2003年3806件，2004年5515件，2005年5656件，2006年達到6650件。從2006年的數(shù)據(jù)看，減刑假釋案件占當年全部審結(jié)案件的59.83%。長沙地區(qū)現(xiàn)有執(zhí)行機關(guān)13個，包括省屬監(jiān)獄、看守所6個，市屬監(jiān)獄、看守所4個，區(qū)縣級看守所5個，2006年共關(guān)押服刑罪犯1.3萬余名。近四年來，減刑假釋案件由本院刑事審判第一庭負責審核，減刑假釋案件數(shù)量增長的同時，審判人員人數(shù)保持不變，2006年人均審核減刑假釋案件475件，人均審結(jié)一、二審刑事案件16.5件，壓力可想而知，如仍由刑事審判庭審核減刑假釋案件，確實無法從機制上解決減刑假釋案件的現(xiàn)存問題。
2、經(jīng)驗積累具備條件。因長期開展減刑假釋審核工作，本院刑事審判第一庭、刑事審判第二庭兩個業(yè)務(wù)庭已相當數(shù)量的刑事法官積累了較為成熟的工作經(jīng)驗，現(xiàn)有干部力量加上適當?shù)脑鼍幖纯山鉀Q新建機構(gòu)的法官員額。
3、與其他職能機關(guān)對口銜接具備條件。至2006年底，長沙市中級法院管轄地的監(jiān)獄主管機關(guān)（省監(jiān)獄管理局）、看守所主管機關(guān)（公安機關(guān)）、監(jiān)所檢察主管機關(guān)（檢察院）均已設(shè)置了針對刑罰執(zhí)行工作的獨立工作部門。省監(jiān)獄局設(shè)立刑罰執(zhí)行處、省市公安機關(guān)成立監(jiān)所管理處（支隊）、長沙市檢察院經(jīng)人大常委會批準成立了星城地區(qū)人民檢察院等，已形成配套工作機制，如長沙市中級法院無此職能對口獨立工作機構(gòu)，明顯影響工作聯(lián)系和協(xié)調(diào)。
（二）長沙市中級人民法院設(shè)立“減刑假釋審核獨立機構(gòu)”的意義
1、有助于規(guī)范法院的減刑假釋及關(guān)聯(lián)性司法活動。過去將把減刑、假釋案件劃歸普通刑事審判業(yè)務(wù)庭管轄，導致對這項活動的數(shù)據(jù)統(tǒng)計、信息分析、問題調(diào)研等多方面工作，以及與此相聯(lián)系的對假釋犯、暫予監(jiān)外執(zhí)行犯、緩刑犯的交接、監(jiān)督、管理、考察、評價，對財產(chǎn)刑的執(zhí)行等存在諸多困難、漏洞、甚至空白，設(shè)立獨立機構(gòu)，有助于這一減刑假釋及關(guān)聯(lián)性司法活動予以規(guī)范。
2有助于開展法院的司法專業(yè)活動。減刑、假釋審核工作既非刑事審判工作，也不屬于審判監(jiān)督程序活動，依《刑事訴訟法》第四編的規(guī)定，它完全屬于專門的刑事執(zhí)行程序；另外，把分屬不同的各類刑事審判業(yè)務(wù)合屬一個審判機構(gòu)管轄，客觀上易導致法官精力分散、思維混亂、業(yè)務(wù)不精的后果。設(shè)立獨立的專門工作機構(gòu)，是司法工作專業(yè)化的要求，有助于人民法院培養(yǎng)專家型法官和模范型審判組織，有利于形成專家型精英法官隊伍，亦符合最高人民法院提出的《人民法院五年改革綱要》的要求。
3、有助于分解繁重的刑事司法工作任務(wù)壓力和提高工作效率。如前所述，駐長13個執(zhí)行機關(guān)年度關(guān)押服刑罪犯達13000余人；受司法文明進程、司法觀念進步及刑罰執(zhí)行制度改革的影響，年度減刑假釋量已從8年前的2310人增長到6650人，往后可能仍將穩(wěn)中有升；如此大的工作量仍然與刑事一審、二審案件合歸一個業(yè)務(wù)部門管轄，顯然壓力過重；機制順則事半功倍，機制阻則事倍功半。因此，實行這一改組也是提高刑事司法工作效率的需要。
4、有助于改革司法制度及司法工作機制。當前的刑罰執(zhí)行及刑罰制度適用工作中尚有諸多缺陷和問題，已構(gòu)成對犯罪預防、全面改造罪犯的制約因素。設(shè)立專門機構(gòu)，有助于解決當前存在的諸多問題，也有助于改革司法制度及司法工作機制。
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