[ 張朝泓 ]——(2007-2-9) / 已閱23647次
國(guó)家賠償確認(rèn)問(wèn)題的探討
作者：張朝泓
張某因涉嫌敲詐勒索罪被區(qū)公安局扣押現(xiàn)金6萬(wàn)元，之后，區(qū)公安局又扣押張某在農(nóng)村信用社的存款10萬(wàn)元和在農(nóng)業(yè)銀行營(yíng)業(yè)所的存款9萬(wàn)元，總共扣押張某25萬(wàn)元。區(qū)檢察院以張某敲詐勒索受害人264200元，向區(qū)法院提起公訴，區(qū)法院認(rèn)定了指控的事實(shí)并以敲詐勒索罪判處張某有期徒刑六年。張某不服，向二審法院提出上訴。二審法院將該案發(fā)回重新審理。區(qū)法院重審后仍認(rèn)定張某敲詐勒索受害人264200元，再次以敲詐勒索罪判處張某有期徒刑六年。張某又不服，再次向二審法院提出上訴。二審法院作出終審刑事判決，認(rèn)定張某敲詐勒索他人財(cái)物6萬(wàn)元，已構(gòu)成敲詐勒索罪，依法判處有期徒刑三年。終審判決認(rèn)為，由于張某與被害人原有不正當(dāng)關(guān)系，被害人還應(yīng)張某的要求多次拿錢(qián)給張某，沒(méi)有及時(shí)報(bào)案，現(xiàn)雙方又各執(zhí)一詞，致原給錢(qián)的行為是否被敲詐勒索難以認(rèn)定，故原審法院認(rèn)定張某的犯罪數(shù)額為264200元顯然證據(jù)不足，應(yīng)予糾正。張某在服刑期間授權(quán)委托律師向區(qū)公安局申請(qǐng)確認(rèn)偵查期間扣押其名下存款19萬(wàn)元的行為違法并要求國(guó)家賠償。區(qū)公安局不予確認(rèn)、逾期不予賠償。張某又向市公安局申請(qǐng)復(fù)議，市公安局也逾期不作決定。張某遂向二審法院賠償委員會(huì)申請(qǐng)作出賠償決定。
二審法院賠償委員會(huì)能否立案受理作出賠償決定？
一種觀點(diǎn)認(rèn)為：對(duì)張某作出有罪判決，但是判決結(jié)果未涉及，而已經(jīng)被偵查機(jī)關(guān)在偵查過(guò)程中扣押的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)視為對(duì)該部分財(cái)產(chǎn)采取的扣押行為已經(jīng)被確認(rèn)違法。因?yàn)椋谛淌掳讣䦟徟兄校鶕?jù)《刑法》規(guī)定，對(duì)犯罪所涉及的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)一并作出處理。人民法院有罪判決未處理的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)視為是當(dāng)事人與犯罪行為無(wú)關(guān)的財(cái)產(chǎn)。既然扣押的財(cái)產(chǎn)與當(dāng)事人犯罪行為無(wú)關(guān)，偵查機(jī)關(guān)對(duì)該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)所采取的扣押措施當(dāng)然是違法的，無(wú)須另行確認(rèn)。[1]司法機(jī)關(guān)以司法文書(shū)方式通過(guò)具體的決定、裁定、判決等行為造成賠償請(qǐng)求人損害的，只要有新的法律文書(shū)從結(jié)果上已經(jīng)否定司法機(jī)關(guān)先前行為的合法性的，就應(yīng)當(dāng)視為侵權(quán)行為的違法性已經(jīng)得到確認(rèn)。[2]在區(qū)公安局和市公安局逾期不予確認(rèn)、不作決定的前提下，二審法院賠償委員會(huì)應(yīng)當(dāng)立案受理張某的賠償申請(qǐng)并作出決定。
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為：賠償委員會(huì)審理司法賠償案件，必須具備違法侵權(quán)已經(jīng)過(guò)確認(rèn)的前提。除了糾正刑事案件的錯(cuò)誤羈押的裁決可以視作已確認(rèn)違法之外，其他案件均要經(jīng)過(guò)侵權(quán)機(jī)關(guān)的違法侵權(quán)的確認(rèn)才能進(jìn)入司法賠償程序。又由于當(dāng)事人要求確認(rèn)違法的案件，并非一定違法侵權(quán)。司法機(jī)關(guān)確認(rèn)程序結(jié)束、確認(rèn)未違法的案件，則不能作為司法賠償案件進(jìn)入司法賠償程序。[3]
相類似的觀點(diǎn)認(rèn)為：在刑事賠償中，人民法院有罪判決認(rèn)定之外的財(cái)產(chǎn)，或人民法院以證據(jù)不足判無(wú)罪的涉案財(cái)產(chǎn)，有關(guān)機(jī)關(guān)是否可認(rèn)定為“違法所得”，移送有關(guān)機(jī)關(guān)或直接返還被害人，還是應(yīng)當(dāng)直接返還賠償請(qǐng)求人？此似宜應(yīng)依不同情形作出不同處理：（１）如相對(duì)人有行政違法行為，財(cái)產(chǎn)屬“違法所得”，應(yīng)移送相應(yīng)行政機(jī)關(guān)處理；（２）如相對(duì)人有行政違法行為，財(cái)產(chǎn)屬被害人所有，亦應(yīng)移送相應(yīng)行政機(jī)關(guān)處理；（３）如相對(duì)人無(wú)行政違法行為，財(cái)產(chǎn)不屬“違法所得”，應(yīng)發(fā)還相對(duì)人；（４）如相對(duì)人無(wú)行政違法行為，財(cái)產(chǎn)屬被害人所有，亦應(yīng)發(fā)還相對(duì)人，責(zé)令相對(duì)人歸還被害人，如相對(duì)人不歸還，可通過(guò)民事訴訟途徑解決。[4]因此，沒(méi)有被人民法院有罪判決所認(rèn)定的財(cái)產(chǎn)，存在多種可能的情況。人民法院有罪判決認(rèn)定之外的財(cái)產(chǎn)，即生效刑事判決書(shū)認(rèn)定的犯罪數(shù)額與公安起訴意見(jiàn)書(shū)、檢察起訴書(shū)認(rèn)定的犯罪數(shù)額不一致時(shí)，生效刑事判決書(shū)不能視為公安機(jī)關(guān)對(duì)有罪判決認(rèn)定之外的財(cái)產(chǎn)侵犯的確認(rèn)。是否存在《國(guó)家賠償法》第十五條、第十六條規(guī)定情形之一的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《國(guó)家賠償法》第二十條的規(guī)定辦理。《國(guó)家賠償法》第二十條第二款的規(guī)定，“賠償請(qǐng)求人要求確認(rèn)有本法第十五條、第十六條規(guī)定情形之一的，被要求的機(jī)關(guān)不予確認(rèn)的，賠償請(qǐng)求人有權(quán)申訴。”在公安機(jī)關(guān)逾期不予確認(rèn)、不作決定的情況下，賠償委員會(huì)不能就賠償請(qǐng)求人的申請(qǐng)，依據(jù)《國(guó)家賠償法》第二十一條、第二十二條的規(guī)定予以立案受理，賠償請(qǐng)求人只能申訴。二審法院賠償委員會(huì)不應(yīng)立案受理張某的賠償申請(qǐng)并作出賠償決定。
上述是二種不同的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，本案能否立案受理，這個(gè)問(wèn)題實(shí)質(zhì)涉及生效的終審刑事判決能否視為公安機(jī)關(guān)對(duì)有罪判決認(rèn)定之外的財(cái)產(chǎn)扣押違法的確認(rèn)？即能否視為確認(rèn)的問(wèn)題。
一、 確認(rèn)違法程序和司法賠償程序
賠償確認(rèn)指的是對(duì)國(guó)家賠償及其賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的認(rèn)可，違法侵權(quán)確認(rèn)指的是對(duì)違法侵權(quán)行為的認(rèn)定，我國(guó)國(guó)家賠償程序中的確認(rèn)當(dāng)指違法侵權(quán)確認(rèn)，不能用賠償確認(rèn)代替違法侵權(quán)確認(rèn)。
設(shè)立確認(rèn)違法程序的目的，就是要查清司法機(jī)關(guān)違法侵權(quán)的事實(shí)是否存在，而司法機(jī)關(guān)違法侵權(quán)則是給予司法賠償，解決司法賠償糾紛的基礎(chǔ)和前提，屬于司法賠償程序?qū)彶榈闹匾獌?nèi)容。又國(guó)家賠償法將確認(rèn)違法程序作為司法賠償?shù)那爸贸绦颍敲创_認(rèn)違法的條件也是司法賠償?shù)臈l件，故確認(rèn)違法程序是整個(gè)司法賠償程序的組成部分。[5]
許多人認(rèn)為，國(guó)家賠償法第三、四、十五、十六條即確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，理由是第九、二十、三十條規(guī)定：“對(duì)依法確認(rèn)有”上述四條“規(guī)定情形之一的，應(yīng)當(dāng)給予賠償。”實(shí)際上，上述四條規(guī)定是國(guó)家賠償范圍的規(guī)定，而不是確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。從國(guó)家賠償法的體例來(lái)看，第三、四條的規(guī)定是行政賠償范圍，第十五、十六條規(guī)定的是刑事賠償范圍；第九、二十、三十條是關(guān)于賠償程序的規(guī)定。也就是說(shuō)，第九、二十、三十條關(guān)于“依法確認(rèn)有”上述四條國(guó)家賠償范圍“規(guī)定情形”“應(yīng)當(dāng)給予賠償”的規(guī)定，系指依法確認(rèn)這些法定賠償范圍的違法侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)行為之情形是國(guó)家賠償?shù)某浞直匾獥l件。上述四個(gè)條文只是分別指出了行政賠償和刑事賠償范圍中違法侵權(quán)情形的類型，如違法拘留、非法拘禁、錯(cuò)誤逮捕、錯(cuò)誤判決，這些違法侵權(quán)情形尚需經(jīng)過(guò)依法確認(rèn)才能從理論變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，至于如何確認(rèn)有賴于具體的標(biāo)準(zhǔn)，比如說(shuō)什么情況下屬于違法拘留或者非法拘禁，什么情況下屬于錯(cuò)誤拘留或者錯(cuò)誤逮捕以及錯(cuò)誤判決，僅僅依據(jù)這四個(gè)條文是不能做出具體判斷的，需要有明確的標(biāo)準(zhǔn)才能進(jìn)行衡量。故而，國(guó)家賠償法第三、四、十五、十六條尚不為確認(rèn)違法侵權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，其他法律也沒(méi)有作出確認(rèn)違法侵權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。但是，國(guó)家賠償法這四條規(guī)定的情形卻是確認(rèn)違法侵權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的客體，即制定確認(rèn)違法侵權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)要針對(duì)這四條規(guī)定的情形而確定。[6]
《國(guó)家賠償法》第二十條規(guī)定：“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)依法確認(rèn)有本法第十五條、第十六條規(guī)定的情形之一的，應(yīng)當(dāng)給予賠償。賠償請(qǐng)求人要求確認(rèn)有本法第十五條、第十六條規(guī)定情形之一的，被要求的機(jī)關(guān)不予確認(rèn)的，賠償請(qǐng)求人有權(quán)申訴。賠償請(qǐng)求人要求賠償，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出。”即出現(xiàn)《國(guó)家賠償法》第十五條、第十六條規(guī)定的刑事案件侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的情形，確認(rèn)違法與司法賠償應(yīng)該適用不同的程序。另《國(guó)家賠償法》第三十一條規(guī)定：“人民法院在民事訴訟、行政訴訟過(guò)程中違法侵權(quán)應(yīng)予賠償?shù)男袨檫m用刑事賠償程序。”即在民事訴訟、行政訴訟中的違法侵權(quán)行為的非刑事司法賠償程序，也適用《國(guó)家賠償法》第二十條規(guī)定的確認(rèn)違法與司法賠償分設(shè)的程序。但《國(guó)家賠償法》第九條卻規(guī)定：“賠償請(qǐng)求人要求行政賠償可以在提起行政訴訟時(shí)一并提出。”即確認(rèn)違法與行政賠償?shù)某绦蚩梢院喜ⅲ梢圆贿m用《國(guó)家賠償法》第二十條規(guī)定的程序。綜上，除了行政賠償外，司法賠償（刑事案件實(shí)體、程序中涉及的刑事賠償和民事訴訟、行政訴訟過(guò)程中涉及的非刑事司法賠償）均應(yīng)適用《國(guó)家賠償法》第二十條規(guī)定的確認(rèn)與賠償分設(shè)的程序。也即賠償請(qǐng)求人申請(qǐng)司法賠償，必須先向侵權(quán)機(jī)關(guān)或者侵權(quán)機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)對(duì)違法行為進(jìn)行確認(rèn)，然后才能進(jìn)入司法賠償程序。[7]
最高人民法院《關(guān)于刑事賠償和非刑事司法賠償案件立案工作的暫行規(guī)定（試行）第三條明確規(guī)定：“賠償請(qǐng)求人向人民法院、人民法院賠償委員會(huì)提出賠償申請(qǐng)的，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的司法侵權(quán)行為應(yīng)當(dāng)先經(jīng)依法確認(rèn)”，最高人民檢察院《人民檢察院刑事賠償工作暫行規(guī)定》第五條也有類似的規(guī)定。由此，根據(jù)現(xiàn)行法律及司法解釋的規(guī)定，違法確認(rèn)是司法賠償?shù)那疤幔@一點(diǎn)無(wú)可質(zhì)疑。[8]
二、視同確認(rèn)和應(yīng)當(dāng)確認(rèn)
（一）、視同確認(rèn)在司法賠償中大量存在。
最高人民法院《關(guān)于審理人民法院國(guó)家賠償確認(rèn)案件若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）》第五條對(duì)人民法院賠償?shù)囊曂_認(rèn)作出規(guī)定：“人民法院作出的下列情形之一的判決、裁定、決定，屬于依法確認(rèn)，當(dāng)事人可以根據(jù)該判決、裁定、決定提出國(guó)家賠償申請(qǐng)：（一）逮捕決定已經(jīng)依法撤銷的，但《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第十五條規(guī)定的情形除外；（二）判決宣告無(wú)罪并已發(fā)生法律效力的；（三）實(shí)施了國(guó)家賠償法第十五條第（四）、（五）項(xiàng)規(guī)定的行為責(zé)任人員已被依法追究的；（四）實(shí)施了國(guó)家賠償法第十六條第（一）項(xiàng)規(guī)定行為，并已依法作出撤銷決定的；（五）依法撤銷違法司法拘留、罰款、財(cái)產(chǎn)保全、執(zhí)行裁定、決定的；（六）對(duì)違法行為予以糾正的其他情形。”
最高人民檢察院《人民檢察院刑事賠償工作規(guī)定》第七條第一款對(duì)人民檢察院的視同確認(rèn)也作出規(guī)定：“有下列法律文書(shū)或者證明材料的賠償申請(qǐng)，申請(qǐng)賠償?shù)倪`法侵犯人身權(quán)情形，以確認(rèn)論，應(yīng)當(dāng)進(jìn)入賠償程序：（一）人民檢察院撤銷拘留決定書(shū)；（二）人民檢察院撤銷逮捕決定書(shū)；（三）人民檢察院撤銷案件決定書(shū)；（四）不起訴決定書(shū)；（五）人民檢察院予以糾正的復(fù)查決定書(shū)；（六）公安機(jī)關(guān)撤銷案件后予以釋放的證明書(shū)；（七）人民法院宣告無(wú)罪已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決書(shū)、裁定書(shū)；（八）對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作人員在行使職權(quán)中刑訊逼供，或者以毆打等暴力行為，或者唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害、死亡，作出處理決定的文書(shū)；（九）對(duì)違法使用武器、警械造成公民身體傷害、死亡，作出處理決定的文書(shū)。”
（二）、對(duì)于不屬視同確認(rèn)的，應(yīng)當(dāng)適用專門(mén)確認(rèn)程序，由確認(rèn)機(jī)關(guān)對(duì)被申請(qǐng)確認(rèn)的司法行為是否違法進(jìn)行確認(rèn)。
最高人民法院《關(guān)于審理人民法院國(guó)家賠償確認(rèn)案件若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）》第十一條規(guī)定：“被申請(qǐng)確認(rèn)的案件在原審判、執(zhí)行過(guò)程中，具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法：（一）人民法院決定逮捕的犯罪嫌疑人沒(méi)有犯罪事實(shí)或者事實(shí)不清、證據(jù)不足，釋放后，未依法撤銷逮捕決定的；（二）查封、扣押、凍結(jié)、追繳與刑事案件無(wú)關(guān)的合法財(cái)產(chǎn)，并造成損害的；（三）違反法律規(guī)定對(duì)沒(méi)有實(shí)施妨害訴訟行為的人、被執(zhí)行人、協(xié)助執(zhí)行人等，采取或者重復(fù)采取拘傳、拘留、罰款等強(qiáng)制措施，且未依法撤銷的；（四）司法拘留超過(guò)法律規(guī)定或者決定書(shū)確定的期限的；（五）超過(guò)法定金額實(shí)施司法罰款的；（六）違反法律規(guī)定采取或者解除保全措施，給確認(rèn)申請(qǐng)人造成傷害的；（七）超標(biāo)的查封、扣押、凍結(jié)、變賣(mài)或者執(zhí)行確認(rèn)申請(qǐng)人可分割的財(cái)產(chǎn)，給申請(qǐng)人造成傷害的；（八）違反法律規(guī)定，重復(fù)查封、扣押、凍結(jié)確認(rèn)申請(qǐng)人財(cái)產(chǎn)，給申請(qǐng)人造成傷害的；（九）對(duì)查封、扣押的財(cái)物故意不履行監(jiān)管職責(zé)，發(fā)生滅失或者其他嚴(yán)重后果，給確認(rèn)申請(qǐng)人造成傷害的；（十）對(duì)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)，故意拖延執(zhí)行或者不執(zhí)行，導(dǎo)致被執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)流失，給確認(rèn)申請(qǐng)人造成損害的；（十一）對(duì)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)執(zhí)行的案件不予恢復(fù)執(zhí)行，導(dǎo)致被執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)流失，給確認(rèn)申請(qǐng)人造成傷害的；（十二）違法查封、扣押、執(zhí)行案外人財(cái)產(chǎn)，給案外人造成損害的；（十四）對(duì)依法應(yīng)當(dāng)拍賣(mài)的財(cái)產(chǎn)未拍賣(mài)，強(qiáng)行將財(cái)產(chǎn)變賣(mài)或者以物抵債，給確認(rèn)申請(qǐng)人造成傷害的；（十五）違反法律規(guī)定的其他情形。”
最高人民檢察院《人民檢察院刑事賠償工作規(guī)定》第七條第二款規(guī)定：“但是對(duì)人民檢察院因證據(jù)不足作出撤銷案件決定書(shū)、不起訴決定書(shū)或者人民法院因證據(jù)不足作出已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決書(shū)、裁定書(shū)申請(qǐng)賠償?shù)模嗣駲z察院的逮捕、拘留決定書(shū)有無(wú)違法情形，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行確認(rèn)。”第八條規(guī)定：“證據(jù)不足的撤銷案件、不起訴案件或者判決有罪的案件，應(yīng)當(dāng)由人民檢察院分別下列情形對(duì)檢察機(jī)關(guān)作出的逮捕、拘留決定有無(wú)侵犯人身權(quán)情形依法確認(rèn)：（一）對(duì)不能證明有犯罪事實(shí)或者不能證明有犯罪重大嫌疑的人錯(cuò)誤拘留的，予以確認(rèn)；（二）對(duì)不能證明有犯罪事實(shí)的人錯(cuò)誤逮捕的，予以確認(rèn)；（三）對(duì)有證據(jù)證明有部分犯罪事實(shí)的人拘留、逮捕，或者有證據(jù)證明有犯罪重大嫌疑的人拘留的，不予確認(rèn)。”第九條規(guī)定：“請(qǐng)求返還被人民檢察院查封、扣押、凍結(jié)、追繳的財(cái)產(chǎn)的賠償請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)由人民檢察院分別下列情形對(duì)有無(wú)違法侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)情形，依法進(jìn)行確認(rèn)：（一）人民檢察院撤銷案件決定書(shū)、不起訴決定書(shū)、復(fù)查糾正決定書(shū)及人民法院宣告無(wú)罪發(fā)生法律效力的判決書(shū)、裁定書(shū)，對(duì)查封、扣押、凍結(jié)、追繳的財(cái)產(chǎn)作出返還當(dāng)事人決定的，或者具有對(duì)采取查封、扣押、凍結(jié)、追繳財(cái)產(chǎn)等措施認(rèn)定為違法的法律文書(shū)的，以確認(rèn)論；（二）沒(méi)有履行必要的法律手續(xù)，查封、扣押、凍結(jié)、追繳當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)的，予以確認(rèn)；（三）有證據(jù)證明查封、扣押、凍結(jié)、追繳的財(cái)產(chǎn)為當(dāng)事人個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)的，予以確認(rèn)；（四）有證據(jù)證明查封、扣押、凍結(jié)、追繳的財(cái)產(chǎn)屬于違法所得的，不予確認(rèn)。”
公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施<國(guó)家賠償法>有關(guān)問(wèn)題的通知》第五條規(guī)定：“對(duì)于違法侵權(quán)事實(shí)尚未得到確認(rèn)的賠償請(qǐng)求，被控告有違法侵權(quán)的公安機(jī)關(guān)及有關(guān)部門(mén)或者上一級(jí)公安機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)首先對(duì)侵權(quán)事實(shí)和是否違法進(jìn)行查證，對(duì)是否有違法侵權(quán)事實(shí)作出確認(rèn)或者不予確認(rèn)的決定。
目前，公安機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的國(guó)家賠償案件，公安部門(mén)沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定哪些情形可以視為確認(rèn)，哪些情形應(yīng)當(dāng)進(jìn)行確認(rèn)。
基于上述的有關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為，二審法院生效的終審刑事判決不能視為對(duì)區(qū)公安局多扣押張某19萬(wàn)元違法的確認(rèn)。對(duì)張某的賠償申請(qǐng)，二審法院賠償委員會(huì)不能立案受理并作出賠償決定。
從上述的案件，我們看到，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，確認(rèn)行為違法是請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)那疤釛l件，是賠償請(qǐng)求權(quán)人獲得國(guó)家賠償?shù)谋亟?jīng)程序，而申請(qǐng)確認(rèn)啟動(dòng)的是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，完全依靠侵權(quán)機(jī)關(guān)自律行為實(shí)現(xiàn)。在實(shí)踐中，由于種種原因，確認(rèn)程序成為請(qǐng)求權(quán)人難以跨越的一道門(mén)檻，請(qǐng)求權(quán)人很難拿下確認(rèn)這個(gè)“入門(mén)證”，也就無(wú)法得到國(guó)家賠償。改進(jìn)確認(rèn)法律框架的方向是，首次即在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行，請(qǐng)求人不服的，再逐步向更高一級(jí)司法機(jī)關(guān)申請(qǐng)確認(rèn)，國(guó)家最高司法機(jī)關(guān)的確認(rèn)為最終確認(rèn)。建立司法確認(rèn)選擇機(jī)制，賠償申請(qǐng)人可以選擇向其上一級(jí)機(jī)關(guān)確認(rèn)或直接向人民法院申請(qǐng)確認(rèn)，便于當(dāng)事人請(qǐng)求確認(rèn)。[9] 或者可以設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的終局確認(rèn)機(jī)關(guān)，行使對(duì)各司法賠償確認(rèn)申訴的辦理，其決定意見(jiàn)為終局的確認(rèn)意見(jiàn)。也可以考慮由人民法院行使對(duì)司法行為的終局確認(rèn)權(quán)，設(shè)立專門(mén)的審判法庭，與行政審判庭并立，分別制約司法行為和行政行為。在人民法院設(shè)立司法審判庭，建立司法訴訟制度，以人民法院的審判權(quán)，對(duì)各司法機(jī)關(guān)的司法行為進(jìn)行監(jiān)督和審查，將對(duì)司法行為的審查納入法院審查的體系中。所謂的司法訴訟，是指司法相對(duì)人與司法主體在司法法律關(guān)系領(lǐng)域發(fā)生糾紛后，依法向人民法院提起訴訟，人民法院依照法定程序?qū)彶樗痉ㄖ黧w的司法行為的合法性，并判斷相對(duì)人的主張是否妥當(dāng)，以作出裁判的一種活動(dòng)。 [10]對(duì)賠償事項(xiàng)不予確認(rèn)的，賠償請(qǐng)求人只能有權(quán)申訴的規(guī)定，不僅基本上堵住了許多賠償請(qǐng)求人請(qǐng)求賠償?shù)木葷?jì)途徑，而且使得國(guó)家賠償法第三章關(guān)于刑事以及非刑事的司法賠償形同虛設(shè)。在實(shí)踐中賠償義務(wù)機(jī)關(guān)利用這一條的規(guī)定對(duì)應(yīng)予確認(rèn)而不予確認(rèn)的賠償案例屢見(jiàn)不鮮，雖然人民法院的賠償委員會(huì)就此作了許多的努力，但因?yàn)椤秶?guó)家賠償法》第二十條第二款的規(guī)定過(guò)于明確，因此難以作出解釋。這個(gè)規(guī)定在修改《國(guó)家賠償法》時(shí)，建議應(yīng)當(dāng)取消，變申訴為起訴似更妥當(dāng)。[11]同時(shí)，可以考慮追加刑事案件中的被害人作為第三人參加司法訴訟，對(duì)有罪判決認(rèn)定之外的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行確認(rèn)并作出決定或判決。
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