[ 李剛 ]——(2002-1-7) / 已閱42200次
市場和計劃法：對計劃的兩次限制
——試論計劃法若干基本問題
李 剛
目 次
引言
一、計劃的價值——為什么需要計劃
（一）計劃經(jīng)濟體制下計劃的異化
（二）市場經(jīng)濟體制下計劃的必要
（三）市場和計劃——一元調(diào)節(jié)還是二元調(diào)節(jié)
二、市場和計劃法——對計劃法的兩次限制
（一）計劃法對計劃權(quán)力的限制和約束
（二）計劃法的信賴保護機制
三、從法律救濟到法律責(zé)任——計劃法對計劃的“第二次”限制
（一）計劃的法律救濟
（二）計劃法律責(zé)任
結(jié)語
引 言
所謂計劃，是指在掌握信息的基礎(chǔ)上，對資源條件和外部環(huán)境作出分析，經(jīng)過預(yù)測確定未來的行動目標(biāo)，并以此制訂未來行動方案。簡言之，計劃就是未來行動的方案。①計劃法里的計劃，一般多指國家經(jīng)濟（調(diào)控）計劃，即與調(diào)控國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和運行有關(guān)的計劃。計劃法則是指體現(xiàn)國家計劃內(nèi)容，保障計劃各項任務(wù)和總量指標(biāo)實現(xiàn)的各有關(guān)法律。②
在我國，計劃法由原來的經(jīng)濟法的“龍頭法”，到現(xiàn)在被忽視、作為經(jīng)濟法的“點綴”的境況，其地位可謂“大起大落”。筆者以為，從建國初期計劃體制的確立，經(jīng)由計劃體制下計劃之異化，再到市場體制下計劃調(diào)控之必要，乃歷史發(fā)展之必然，有其內(nèi)在的歷史邏輯性。
我國正處于由計劃體制向市場體制的轉(zhuǎn)軌過程之中。在經(jīng)歷了長期的計劃經(jīng)濟體制，再轉(zhuǎn)向市場體制的時候，盡管認識到了計劃的缺陷和市場的優(yōu)勢，但計劃體制的慣性和“潛移默化”的作用仍然存在。雖然奉行“個人本位”和“權(quán)利本位”的民間社會能夠比較快地適應(yīng)市場經(jīng)濟，因為講求“利益”和“效率”的市場與私人經(jīng)濟主體具有一種天然的相互適配性。但是，習(xí)慣了“計劃經(jīng)濟”思維模式的政府機構(gòu)及其工作人員，有時仍然采取“在‘市場經(jīng)濟’的名義下行‘計劃經(jīng)濟’之事”的辦法；甚至排斥市場、固守計劃。然而同時，由于長期的歷史因素的心理誤導(dǎo)，飽受了“計劃一言堂”之苦的市場經(jīng)濟主體對計劃又有一種本能的反感、甚至反對。
一味地否定市場體制下之計劃，與一味地批判計劃體制下之計劃一樣，都不是基于理性認識的基礎(chǔ)而應(yīng)有的客觀態(tài)度。要改進由計劃體制沿襲而來的政府的市場意識，同時強化市場（私人）經(jīng)濟主體的計劃意識，并使二者能夠殊途同歸、達成共識，必須建立一個二者可以展開對話的平臺。這一平臺就是對計劃及其意義、特別是計劃與市場之間關(guān)系的正確理解。
一、計劃的價值——為什么需要計劃
理解市場經(jīng)濟體制下計劃意義的最佳途徑便是對計劃的價值加以理論上的探討。價值是指客體對于主體的意義或客體滿足主體的有用性。計劃的價值則是指計劃對于計劃主體的意義，即為什么需要計劃。
（一）計劃經(jīng)濟體制下計劃的異化
所謂異化，作為一個哲學(xué)術(shù)語，乃指把自己的素質(zhì)或力量轉(zhuǎn)化為跟自己對立、支配自己的東西。馬克思就使用“異化”一詞解釋了從勞動經(jīng)由其對象——產(chǎn)品，再到私有財產(chǎn)的過程；并指出，由于勞動的異化，工人成為其勞動產(chǎn)品——資本所統(tǒng)治、奴役的對象。①從這個意義上講，計劃的異化又何嘗不是如此呢？計劃原為人們?yōu)榻M織、管理經(jīng)濟而對其加以事先規(guī)劃的一種方式；但計劃一旦產(chǎn)生、并得以作為“體制”確立后，借助著國家權(quán)力滲透到國民生活的各個方面、各個層次，“無微不至”地“關(guān)懷”著人們的生活，不僅對經(jīng)濟發(fā)展的積極意義蕩然無存，而且成為全面控制人們的一種“桎梏”。從對我國計劃及計劃體制歷史的簡單回顧中，我們可以清楚地發(fā)現(xiàn)這一點。
新中國成立以后，百廢待興，因決定走一條不同以往的共產(chǎn)主義道路，并跨越資本原始積累的階段，故唯有將一切重頭來過。雖自身無經(jīng)驗可循，又恰有前蘇聯(lián)之計劃模式可資借鑒，于是，國家統(tǒng)包統(tǒng)攬之計劃體制初具規(guī)模：土地改革、公社建設(shè)、社會主義改造等群眾運動接踵而至。應(yīng)該承認，在建國初期的一段時期內(nèi)，唯有如此之計劃方能奏效告捷，完成社會轉(zhuǎn)型之歷史重任，其歷史積極作用不應(yīng)被抹殺。但同樣不應(yīng)忽視的是，計劃自身固有之各種缺陷當(dāng)時便已“潛伏”，只是在國家以“鞏固政治統(tǒng)治”為其職能活動之中心、甚至全部內(nèi)容時，計劃之缺陷被掩藏而一時并未暴露，一如市場之固有缺陷于自由資本主義時期之情形。
一旦國家將其關(guān)注轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)，計劃之缺陷便初現(xiàn)端倪：計劃信息收集渠道不暢，基層乃至中、高層單位信息謊報等問題層出不窮，計劃對經(jīng)濟之預(yù)測及組織功能無從發(fā)揮；更加之對計劃及計劃者沒有任何形式之限制，計劃之缺陷愈加肆無忌憚，其“異化”已為歷史發(fā)展之必然。這從當(dāng)時的“趕英超美”的目標(biāo)、大躍進、大煉鋼鐵運動及“大放各種衛(wèi)星”等情形中均可窺知。雖間或也創(chuàng)造了諸如“和平號”空間站、“10個月”造人民大會堂等一時輝煌，但其對經(jīng)濟的不良影響、甚至破壞，卻在多年后才得以顯現(xiàn)。
到20世紀60年代中期，各種盲目的群眾生產(chǎn)運動之惡果開始顯現(xiàn)，又由于三年自然災(zāi)害及與前蘇聯(lián)“老大哥”的決裂，國家經(jīng)濟之困頓幾入無以復(fù)加之境地。彼時本應(yīng)為重新審視并反思計劃性質(zhì)與作用的絕好機會，但又因“階級斗爭”占據(jù)了國家生活的全部，“文化大革命”之十年浩劫席卷全國，計劃之缺陷及其“異化”再度被掩蓋于“鞏固政治統(tǒng)治”的口號與活動之中，一個檢討歷史的機會從此喪失。
此時之計劃往往與群眾運動相聯(lián)系，也因“計劃之異化”使然。異化之計劃既然要全方位地控制人們的生活，必然追求行動的整齊劃一性，一切行為均按既定計劃行事，當(dāng)然也就要求計劃執(zhí)行人員、甚至受計劃影響的全國人民在行動上、甚至思想上的統(tǒng)一性和單一性。誠如哈耶克所言：“社會計劃所指向的目標(biāo)，是一個單一的目標(biāo)體系，要使每個人為這個單一體系服務(wù)的最有效方法，就是使每個人都相信那些目標(biāo)。”但這“還是不夠的。重要的是，人們應(yīng)當(dāng)把它們看成是他們自己的目標(biāo)。……這些信仰必須要成為他們的信仰，成為一套被普遍接受的信條，以便使個人盡可能自愿地依照計劃者所要求的方式行動。”而在當(dāng)時之中國，國家通過引導(dǎo)人民的“政治激情”甚至是“狂熱”，“在使人民照著它所要求的那樣去思想這方面取得了高度的成功。”②但是，人之所以為人的一個重要特點，就是有其自身的思想并以此相互區(qū)別，短時期內(nèi)的“思想控制”可能會暫時奏效，但人之思想自主性及其求知欲注定最終會使這種控制失敗。當(dāng)人們意識到經(jīng)濟及思想等社會因素之多元化乃是現(xiàn)代民主國家之基本內(nèi)涵時，其對包括計劃在內(nèi)的“國家統(tǒng)一控制”自然會產(chǎn)生質(zhì)疑，并隨之以各種方式將這種疑問加以表現(xiàn)，從而促使進一步的社會變革的產(chǎn)生。
及至打倒四人幫、恢復(fù)正常國家生活之后，“計劃之異化”由于長期未加糾正，又有發(fā)展至登峰造極之勢。此時之“計劃”已成為既定的、先入為主、且根深蒂固之概念，并由某些計劃權(quán)力者于其組織經(jīng)濟之功用外，更開發(fā)出謀取特權(quán)及私利的好處來。所以，計劃體制之下，“人們”的思路是：在計劃可以滿足國家、或者更確切地說是某些政府及政府官員的“任何”需要的前提下，為什么還需要市場呢？或者說為什么不需要計劃呢？計劃體制下的某些政府及其官員看不到計劃的“壞處”，只顧得享受計劃給他們帶來的源源不斷的“好處”，所以作為計劃的決策者、制定者和執(zhí)行者乃至監(jiān)督者的他們找不出、更重要的是不愿意找出“不需要計劃”的任何理由，“計劃”的價值在這時得以“最大化”；當(dāng)然，其價值主體只是一部分“既得利益者”，而非廣大的人民群眾。
從國民經(jīng)濟運行的實際情況來看，國家的經(jīng)濟職能十分發(fā)達，社會經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)和運行主要依靠國家調(diào)節(jié)，而國家對于社會經(jīng)濟的調(diào)節(jié)和管理基本上都是通過國家計劃實施的，所以，所謂國家調(diào)節(jié)主要就是“計劃控制”，計劃控制成為“國家調(diào)節(jié)”的代名詞。不僅計劃范圍包攬一切，而且計劃指標(biāo)多為指令性的，計劃實施手段主要依靠行政命令。從國家對經(jīng)濟管理和調(diào)節(jié)的基本方式上分析，計劃主要不是屬于國家促導(dǎo)經(jīng)濟這種類型，而是包括了國家強制、國家參與和組織經(jīng)濟等各種方式在內(nèi)的一種綜合的、全面的管理和控制手段，①我們今天所認為的國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的三種方式都被計劃控制所掩蓋或取代：
在市場規(guī)制方面，由于計劃經(jīng)濟就是（行政）壟斷經(jīng)濟，作為計劃制定者的國家或政府是最大的壟斷者，而那些政府官員或者稱之為既得利益集團充分享用著（行政）壟斷給他們帶來的特權(quán)和“超額壟斷利益”，當(dāng)然不會去“反對自己”——反壟斷和限制競爭。因為，“現(xiàn)代的計劃運動是一種反對競爭本身的運動，是一面將競爭的一切宿敵都集結(jié)其下的新旗幟”②；“反對競爭”的另一面含義就是“贊成壟斷”，計劃主義者是主張并盡力促成壟斷的，反過來，壟斷又為計劃主義者提供了種種特權(quán)和好處，二者可謂“相得益彰、相互依存”。所以，在計劃體制下的計劃控制當(dāng)中，根本就沒有反壟斷和限制競爭的位置。
在國家投資經(jīng)營和宏觀調(diào)控方面，國家壟斷的主要方式之一就是由國家直接投資、在國民經(jīng)濟的各個領(lǐng)域建立國有企業(yè)，全面執(zhí)行計劃的各項內(nèi)容，從而達到具體掌控經(jīng)濟生活各個方面的目的，我們今天所謂的國家“經(jīng)濟參與”和“經(jīng)濟促導(dǎo)”不過是實施計劃的手段之一，“國家投資經(jīng)營法”和“國家宏觀調(diào)控法”也讓位于計劃法，以至于沒有對其加以區(qū)分的必要而統(tǒng)一混合于計劃法之中。
計劃本為組織經(jīng)濟的一種方式，它在一定范圍內(nèi)配置資源的有效性及其固有之缺陷均為其內(nèi)在的客觀屬性。只有對其予以相當(dāng)之限制與制約，如以市場為前提、并輔之以法律控制等，其客觀積極作用方可充分、有效發(fā)揮，其消極作用亦可被控制于合理限度內(nèi)。計劃經(jīng)濟體制下計劃之異化，不僅脫離了計劃組織經(jīng)濟之基本功能的定位，而且演變?yōu)樽钃辖?jīng)濟發(fā)展、甚至導(dǎo)致經(jīng)濟倒退的障礙，更淪為某些既得利益者謀取個人私利的工具。然而造成這種異化的根源并不在于計劃本身，而在于其所依附之體制的不合理性，在于計劃被國家作為“控制經(jīng)濟”的全部和唯一手段。要改變這種異化狀態(tài)，扭轉(zhuǎn)計劃與經(jīng)濟、以及計劃與人們之間的對立局面，必須通過社會變革以進一步發(fā)展社會生產(chǎn)力。所以，20世紀80年代初期，我國順應(yīng)歷史潮流，作出改行確立社會主義市場經(jīng)濟體制的歷史決斷也就不難理解了。
（二）市場經(jīng)濟體制下計劃的必要
讓我們回到問題的實質(zhì)方面上來，即市場體制下，為什么需要計劃。其實，作為一種配置資源的手段，計劃與市場一樣，也不存在什么“姓‘資’姓‘社’”的問題。暫且撇開在計劃經(jīng)濟體制下，計劃的功能與意義被全面強化乃至“異化”的情況不說，在以市場為配置資源的基礎(chǔ)性手段的市場經(jīng)濟體制下，計劃的作用也是不可忽視的。
眾所周知，市場調(diào)節(jié)機制并非萬能，存在著一定的局限性，即所謂市場缺陷。市場缺陷有三種，其中造成市場缺陷的第三種原因乃是市場調(diào)節(jié)的被動性和滯后性。雖然一般來說，市場主體的經(jīng)濟活動是受市場供求關(guān)系引導(dǎo)的，但往往是先有了某一產(chǎn)品一定量的交易與流通之后，其供求關(guān)系才能夠真正地反映出來——從這個意義上講，市場調(diào)節(jié)是被動的。同時，因為從產(chǎn)品投資、生產(chǎn)運營到市場價格形成和信息反饋，需要經(jīng)過一段時間，而各個市場主體對有關(guān)信息的重視程度、掌握程度等的不同，這一段時間便成為一些市場主體在競爭中勝出的決定性條件，也是另一些市場主體被淘汰的災(zāi)難性因素——這種時間的間隔性使得市場不能在市場主體進行經(jīng)濟活動的同時精確地進行同步調(diào)節(jié)，因而具有了滯后性。
當(dāng)市場主體的經(jīng)營規(guī)模普遍不大的時候，市場調(diào)節(jié)的被動性和滯后性恰恰成為市場經(jīng)濟活動中正常的“優(yōu)勝劣汰”的推動因素，雖然可能給某些經(jīng)營者個體的經(jīng)濟效益造成損害、虧損甚至破產(chǎn)，但并不妨害社會經(jīng)濟全局，反而使社會經(jīng)濟不斷更新，從總體上保持生機和活力。然而當(dāng)產(chǎn)業(yè)革命爆發(fā)后，市場經(jīng)濟從自由競爭走向了壟斷，大規(guī)模的企業(yè)、即壟斷企業(yè)逐步形成。他們對于超額壟斷利潤追逐的心理，往往使之憑仗自身的壟斷優(yōu)勢，忽視市場需求而不斷擴大投資，以致造成生產(chǎn)過剩和產(chǎn)品大量積壓，最終由虧損到破產(chǎn)。與前述小企業(yè)不同，壟斷企業(yè)的破產(chǎn)會對市場供求關(guān)系產(chǎn)生直接影響，同時還引起其他相關(guān)企業(yè)和經(jīng)濟部門的連鎖反應(yīng)，甚至引發(fā)經(jīng)濟危機和社會動蕩等嚴重后果。此時，市場調(diào)節(jié)的被動性和滯后性便從正面轉(zhuǎn)向了反面，成為嚴重影響市場機制正常發(fā)揮作用的障礙。
于是，國家開始介入經(jīng)濟運行，對社會經(jīng)濟進行某種調(diào)節(jié)，以維護和促進社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和運行的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展。由于市場調(diào)節(jié)的事后性，引起某些領(lǐng)域投資膨脹和生產(chǎn)過剩，而另一些領(lǐng)域則投資不足，產(chǎn)品供不應(yīng)求，由此發(fā)生結(jié)構(gòu)比例失調(diào)、經(jīng)濟波動。對此，國家需要隨時調(diào)查了解全社會及各部門、各行業(yè)、各地區(qū)的經(jīng)濟和市場情況，掌握各種經(jīng)濟數(shù)據(jù)和信息，作出科學(xué)分析和預(yù)測，或者進而擬訂一定時期的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃或計劃，指導(dǎo)社會投資，影響生產(chǎn)、流通、分配和消費等社會再生產(chǎn)各環(huán)節(jié)。①這時，計劃的重要性便凸現(xiàn)出來了。
從上述意義上來說，計劃具有彌補市場機制的內(nèi)在缺陷，對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的職能，具體包括：（1）計劃有助于保障經(jīng)濟總量的平衡；（2）計劃有利于保障社會公共利益；（3）計劃有利于引導(dǎo)投資和促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理化；（4）計劃有助于市場主體預(yù)測經(jīng)濟發(fā)展趨勢，減緩經(jīng)濟波動。②
計劃一旦出現(xiàn)，就憑借其特有的上述宏觀調(diào)控職能成為以“國家計劃——經(jīng)濟政策——調(diào)節(jié)工具”為軸線的宏觀調(diào)控體系的起點和核心。而且，在現(xiàn)代國家，缺乏宏觀調(diào)控（當(dāng)然就包括計劃調(diào)控）的市場經(jīng)濟體制都是不現(xiàn)實、甚至不可想象的：對于社會主義國家來說，盡管正在從計劃體制向市場體制過渡，計劃方式也由過去完全的指令性轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾笇?dǎo)性為主，但即使將來市場體制確立，計劃也是不可或缺的；同時，“在今天高度發(fā)展的資本主義社會里，古典自由主義經(jīng)濟的原有形式已不能全面實現(xiàn)其機能，需要有人為的政策上的國家干預(yù)。因此，可以說任何意義上的計劃，都有其必要性。”③
從更根本的意義上說，不論是計劃經(jīng)濟體制、市場經(jīng)濟體制，還是近年來西方經(jīng)濟學(xué)者提出的所謂混合經(jīng)濟體制，計劃的不可或缺性并不在于以何者為配置資源的基礎(chǔ)性手段上，而在于“經(jīng)濟”本身。“經(jīng)濟是指通過生產(chǎn)、制造和分配短缺的物品以及提供短缺的服務(wù)來有計劃地滿足人們需求的各種條件和措施的總和。”④也就是說，經(jīng)濟本身就包含了計劃因素在內(nèi)；換言之，計劃是任何一種經(jīng)濟形態(tài)固有的內(nèi)在要素，任何一個市場都內(nèi)涵了一定程度的“計劃需要”。同時，任何一種經(jīng)濟形態(tài)又是或應(yīng)該是以市場為基礎(chǔ)的，所以，在一種正常運行的經(jīng)濟體制下，計劃與市場是相輔相成、和諧統(tǒng)一的。
（三）市場和計劃——一元調(diào)節(jié)還是二元調(diào)節(jié)
在確定計劃的上述價值意義之后，有必要對市場與計劃之間的關(guān)系作進一步分析。所謂一元或二元調(diào)節(jié)，就是指經(jīng)濟調(diào)節(jié)是以市場為一元、還是以市場和計劃為二元：前者以市場為基礎(chǔ)，計劃為補缺，計劃始終不應(yīng)超越正常的市場調(diào)節(jié)而“越位”為主導(dǎo)性調(diào)節(jié)手段；后者則市場和計劃二元并行，所以市場配置資源的基礎(chǔ)性地位并不如前者牢固，存在著可能在并不是必要的情形下，計劃對市場的非正常干預(yù)、以致于計劃在一定程度上成為主導(dǎo)性調(diào)節(jié)手段。
現(xiàn)在不論是理論界、還是實務(wù)界，都存在著一種危險的觀點，即強調(diào)我國實行的是“宏觀調(diào)控（包括計劃）下的市場體制”；不僅否認了“市場調(diào)節(jié)”在經(jīng)濟運行中的主導(dǎo)作用，而且將之置于（計劃等）宏觀調(diào)控之下的次要地位，實際上仍是一種變相的“計劃體制”，值得我們警惕。很顯然，“（計劃）宏觀調(diào)控下的市場”、“市場與計劃”以及“市場體制之下的計劃”，這些名詞中的“市場”與“計劃”之間的關(guān)系都是大不相同的，其主次關(guān)系依次遞增（或遞減）。以市場為主導(dǎo)的計劃調(diào)控和計劃（宏觀）調(diào)控下的市場是是兩種截然相反的態(tài)度，其中計劃與市場的主次關(guān)系是大相徑庭的。
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