[ 丘云卿 ]——(2007-3-16) / 已閱45089次
論構建和諧社會下的法律援助
丘云卿 丘榮城 余筠源（華南理工大學法學院 ）
內容提要：法律援助對和諧社會的構建具有重要作用。現階段，法律援助面臨著種種困境，要解決法律援助所面臨的困境并使之在構建和諧社會中發揮應有作用，就必須明確在現階段法律援助是國家和社會的共同責任，提高法律援助的立法層次，充分發揮社會組織尤其是法律院系在法律援助事業中的重大作用，多渠道解決法律援助的資金嚴重短缺問題。
關鍵詞：法律援助 和諧社會 共同責任 困境 對策
“民主法治”、“公平正義”是社會主義和諧社會的題中之義。[1]法律援助對構建社會主義法治社會，實現社會公平正義，以及維護社會穩定具有重要作用。黨的十六大把“社會更加和諧”作為全面建設小康社會的目標之一提出，十六屆四中全會又把“提高構建社會主義和諧社會的能力”作為黨執政能力的一個重要方面重申，十六屆五中全會再次把“加強和諧社會建設”作為“十一五”計劃的重要目標。因而，在構建和諧社會目標下研究法律援助，分析其與和諧社會的關系，探析法律援助所面臨的困境以及尋求解決的措施，具有重大的現實意義。
一、法律援助與和諧社會
法律援助又稱法律扶助或法律救濟，英國《簡明不列顛百科全書》將其定義為“在免費或收費很少的情況下對需要專業性法律幫助的窮人所給予的幫助”。[2]法律援助制度是貫徹“公民在法律面前一律平等”的憲法原則，保障公民享受公正法律保護的一項重要制度。是否建立起完善的法律援助制度被認為是衡量一個國家法制是否健全，司法人權保障機制是否完善的重要標志，也是衡量社會文明進步程度的重要標尺。法律援助對和諧社會的構建也有著重大作用。
1、法律援助制度是建立社會主義法治國家的必要條件之一。“權利的充分賦予和權利的有效實現與保障是現代法治的基本內涵之一”，[3]建立社會主義法治國家并不是只是通過立法把各種權利賦予社會公眾，沒有必需的司法保障制度保障公民權利的實現再完善的立法也可能是一紙空文。法律援助制度旨在對社會弱勢群體提供法律幫助，保護其合法權益，保障其法定權利得以實現而不致成為空中樓閣，它能夠保證讓每一位社會成員不因經濟條件和社會地位的差別，平等地享受到法律的終極關懷，是“一個法治健全的國家不可或缺的司法救濟機制”，“法律援助制度是保護公民權利、完善社會主義法治的必然要求”。[4]而法治是和諧社會實現與維系的必要社會環境。
2、法律援助保障司法公正，維護社會正義。“法律公正是社會正義的基本內容，司法公
正是社會正義的最后一道防線”。[5] “司法公正是構建和諧社會的重要保障，是推進社會主義和諧社會建設的重要力量”。[6]一個司法不公正的社會無論如何也不能被稱之為“和諧社會”。法律援助保障司法公正體現在兩方面：一方面，保障公民不受經濟困難等因素之影響，獲得其他有支付能力的公民所享有的法律服務，平等地行使訴訟等權利；另一方面就是使審判程序正當化，平衡控、辯雙方勢力，幫助犯罪嫌疑人、被告人獲得有效辯護，避免不公正判決。司法公正使社會成員信任法律從而更加遵守法律，遵紀守法也是社會和諧的體現。
3、法律援助是維護社會穩定的重要機制。黨的十六大報告指出：“完成改革和發展的繁重任務，必須保持長期和諧穩定的社會環境”。然而，隨著改革發展的深入，各種社會矛盾也逐漸暴露：由于拖欠民工工資產生的暴力事件、自殺事件，征用農民土地與城市拆遷問題產生的群眾上訪并與政府發生沖突的事件近年來諸見報端，影響到社會和諧與穩定。究其原因，很大程度是因為群眾因經濟原因或法律意識薄弱同時又沒享受到必要法律援助，而使事件未能在法律范圍內解決而產生社會不和諧之音。因為弱勢群體得不到社會救濟，不能得到法律幫助，遇到問題就有可能鋌而走險，甚至運用暴力手段來獲取心理平衡，這將嚴重影響社會穩定。[7]法律援助作用的充分發揮能使上述事件在法律框架內得到解決，避免社會沖突與動蕩，達到和諧社會“安定有序”之要求。
二、中國法律援助：構建和諧社會下的困境
中國的法律援助建設始于1994年司法部首次公開提出建立法律援助制度的設想，經過十一年發展已取得一定成就。但應該看到，法律援助在現階段還面臨著種種困境。
1、立法困境。法律援助立法所面臨的問題主要是立法層次不高，已有法規過于粗糙。到目前為止，“《刑事訴訟法》與《律師法》的相關規定[8]和《法律援助條例》構筑了中國法律援助制度的原則和框架，是中國法律援助制度的重要法律根據”。[9]筆者認為，涉及到實現“法律面前人人平等”憲法原則及千千萬萬弱勢群體切身利益的法律援助制度，只有兩部門法的零星規定及一部國務院的行政法規來規范，不僅存在缺乏對社會團體、法律院系開展法律援助的管理及人員身份問題規定的缺陷，而且也難以令地方政府對法律援助事業給予足夠的重視，這在地方政府對法律援助的經費支持上已有體現。而在國外，人們對法律援助的重視已經提升到了以憲法規范來加以保障的高度。如意大利1949年憲法第24條規定：“貧困者有在任何法院起訴和答辯可能性，應由特別制度保障之”。
2、供需困境。我國現有的法律援助人員所能提供的法律援助還遠不能滿足我國社會對法律援助的需求。據統計，“我國城市貧困人口有2000萬，農村貧困人口有6500萬，共8500萬。如果按照貧困人口中1％的人需要法律援助計算，則每年有85萬件法律援助案件；又據共青團中央有關部門統計，全國未滿14周歲的未成年人有3億多，如果按萬分之一的未成年人需要法律援助計算，則每年有3萬多件法律援助案件；又據中國殘疾人聯合會的調查結果，我國的殘疾人有6000萬，按1％的殘疾人需要法律援助計算，每年需要法律援助的案件就有60多萬件；同時，據《1999年中國統計年鑒》，截至1998年我國已有65歲以上的老年人9240萬，同樣按1％計算，則每年有92萬多件法律援助案件。上述幾項相加，每年大約有387萬
件法律援助案件等待辦理。以上計算方法盡管存在交叉，但仍屬極為保守的數字”。[10]就目前而言，我國的法律援助案件和事項絕大多數需要律師提供幫助，按每位律師每年無償辦理1－2件法律援助案件計算，我國現有的12萬律師只能辦理12－24萬件法律援助案件。供需之間嚴重的失衡現象凸現在構建和諧社會下法律援助困境亟待解決的迫切性。
3、資金困境。我國法律援助資金來源主要是財政撥款，資金來源的單一性在現階段決定了法律援助資金困境的必然性。據日前司法部公布的數據，2004年全國各地法律援助財政撥款總額為2.1712億元，[11]分攤到我國13億人身上，人均法律援助經費僅一角多錢！而2004年全國法律服務人員實際辦理的法律援助案件為190187件，[12]按每件案件花費1200元計，[13] 2004年法律援助經費需2.2822億元，僅2004年實際辦案經費缺口就已經高達1110萬元！而根據預測，我國貧困人口、殘疾人、未成年人以及老年人每年亟待需要法律援助的案件，每年就大約有38.5萬件，每年亟需的法律援助經費就達4.62個億，是目前財政撥款的兩倍！法律援助經費的缺乏嚴重影響了法律援助工作的實施。
三、構建和諧社會下的法律援助：國家與社會的共同責任
當前法律援助在立法與實踐中面臨種種困境的一個重要原因在于我們對其性質的認識存在偏差，要進一步發揮法律援助在構建和諧社會的作用必須明確法律援助的性質。
1997年5月20日頒布的《司法部關于開展法律援助工作的通知》把法律援助定義為：“是指在國家設立的法律援助機構的指導和協調下，律師、公證員、基層法律工作者等法律服務人員為經濟困難或特殊案件的當事人給予減免收費提供法律幫助的一項法律制度。”《法律援助條例》沒有明確給法律援助下定義，學者根據其內容將法律援助定義為：“由政府設立的法律援助機構組織法律援助人員和社會志愿人員，為某些經濟困難的公民或者特殊案件的當事人提供免費的法律幫助以保障其合法權益得以實現的一項法律保障制度。” [14]還有學者認為，“法律援助，是指當事人確需律師的法律服務，卻又無力支付律師費用，由國家負責為其提供法律幫助的制度”、[15] “法律援助是國家以制度化、法律化的形式，為貧者、弱者和殘疾者提供法律幫助”，[16]等等。
縱觀對于法律援助的諸多定義，雖然各個定義或許在受援主體或施援方式上略有區別，但是卻無一例外地有著共同的理念基礎——強調法律援助的國家責任性。“國家是法律援助的主體”，“國家是法律援助義務的承擔者”，“法律援助的實施是受國家法律保護并以國家強制力為后盾的一種國家義務行為”。[17]無論是國家還是學者 ，在對于法律援助性質的認識上，都過于強調其國家責任性，而忽視了法律援助性質的另一面——社會責任性。筆者認為，在構建和諧社會下的法律援助應該是國家與社會的共同責任。理由如下：
1、法律援助從社會責任到國家責任的發展經歷了漫長的兩個階段。第一個階段是慈善行為階段。從其在英國產生的15世紀到19世紀末以前，法律援助通常被認為是律師或其它社會組織因職業道德或為了公共利益的要求，通過免受或減收代理費用而自發地向貧困者提供法律援助的一種慈善行為，即此階段法律援助是社會的責任。第二階段是國家職權行為階段。20世紀中葉以來，隨著社會平等的觀念進一步普及和人民權利意識的提升，以及人權保障運動的高漲，法律援助制度成了國家治理結構的重要組成部分，即國家通過適當的法律援助計劃，使包括貧窮者和其他某些社會特殊群體在內的每個人都公平地獲得司法保障和救濟的機會，法律援助不再是社會責任的慈善行為，“而被公認為是各國政府的責任”。[18]法律援助在西方從社會責任上升到國家責任并不是一蹴而就的，無論是社會責任還是國家責任都是歷經社會綜合因素磨合后與之相適應的。中國自1994年引入法律援助制度至今只有短短11年，法律援助的國家責任性受國情制約難以充分實現，因而必須重視其社會責任性。
2、法律援助國家責任性的實現以雄厚財政支持為前提。1495年法律援助在英國萌芽時，英國正處于“資本主義的胎動時期”，“也是從封建社會向資本主義社會過渡”的都鐸王朝。[19]此時封建主義與資本主義博弈下的英國政府的財力不足以實現法律援助的國家責任，因而法律援助必然是社會責任的“慈善行為”。到20世紀中期，英國已發展成為“日不落”帝國，雄厚財政支持使法律援助的國家責任性得以實現。法律援助國家責任的實現必須以雄厚的財政支持也為美國法律援助發展史所證明。20世紀60年代美國總統約翰遜提出“向貧窮宣戰”計劃，政府注入法律援助的資金穩步增加，法律援助迅速發展，而到80年代里根總統時期，因政府宣布裁減法律援助資金，“將聯邦資助削減了35％”，美國法律援助因而立即走向低谷。[20]以中國目前的經濟狀況及財政收入要完全履行法律援助的國家責任是不現實的。[21]
四、解決法律援助困境的對策思考
明確了法律援助在現階段是國家與社會的共同責任，以下是筆者對解決法律援助困境的對策思考。
1、提高法律援助的立法層次，完善法律援助體制。
據有關資料表明，法律援助工作開展得比較好的國家，不僅在其國家憲法或憲法性文件中作出有關法律援助的原則性規定，而且都制定有專門的法律援助法，如英國有《法律援助法案》、加拿大有《法律援助法》、美國有《法律服務公司法》、韓國有《法律援助法》，等等，法律援助制度的具體實施被納入了高規格法律化、制度化的軌道。[22]在中國社會貧富分化加劇而導致客觀上出現不公，時代呼喚構建和諧社會的環境下，我們必須充分認識提高法律援助立法層次的重要性。因此，筆者認為全國人大及其常委會應盡快通過法律援助法規，以基本法的層次來規范中國的法律援助工作，使各級黨政干部乃至整個社會提高對法律援助的認識，提高公眾社會責任感，群策群力，為法律援助工作貢獻力量。
2、充分發揮社會組織在法律援助中的作用以緩解供需問題。
據司法部法律援助中心調研組的分類，參與法律援助工作的社會組織主要有三類：第一類是各級工、青、婦、老、殘等社會團體設立的法律援助組織，一般是在工、青、婦、老、殘的維權或信訪部門，加掛法律援助中心或站點的牌子，據了解，全國婦聯系統法律援助中心或站點有2.5萬多個，全國工會系統有9000多個；第二類是法律院校設立的法律援助組織，大致可分為法律診所和學生志愿組織兩種情況，全國大約有30—40個法律院校法律援助組織；第三類是除以上兩類外的民間法律援助組織，參與法律援助工作的社會組織的業務范圍一般是咨詢、代書、非訴訟調解等，[23]也辦理少量訴訟案件。這些組織的援助對象一般都是經濟困難的職工、農民工、殘疾人、婦女、未成年人、老年人等。社會組織的法律援助工作在保護弱勢群體合法權益，緩和社會矛盾，實現公平正義中具有積極作用，充分發揮它們的作用對構建和諧社會有著重要意義。
筆者要強調的是：法學院系應該在法律援助組織中發揮更大的作用。法律院系的事業單位性決定了其應該在法律援助中承擔相應的社會責任。方式如下：
——實行診所法律教育。“診所法律教育發端于美國，它借鑒醫學院診所與臨床實踐的教育模式，在有經驗的教師導下，讓學生在真實的案件中代理社會弱勢群體，提供其所迫切需要的法律服務”。[24]診所法律教育是法學院學生對傳統課程設置日益不滿，積極要求實踐性法學教育和為社會服務的渴望日益增長的推動下所形成的。[25]“是法學院在社會對法學院畢業生的能力諸多否定和批評的情勢下，對法學院課程設置和教學方式進行反思、檢討和修正的結果”。[26]
2000年9月，在美國福特基金會的大力支持下，北京大學、中國人民大學、復旦大學、華東政法學院、武漢大學以及中南財經政法大學分別開設了診所法律課程，建立法律診所并獲得顯著成效。診所里的學生在實踐性的教學中不僅獲得了前所未有的學習效果，而且在對社會弱勢群體的法律咨詢、代擬文書、代理甚至法律辯護等實踐中為我國的法律援助事業作出了積極的貢獻。截至2005年9月，我國已有35個法律院校開設了診所法律教育課程。[27]實踐證明，推行診所法律教育無論是對法學教育改革還是法律援助事業對具有重大的現實意義。[28]
——建立法律援助機構。1992年5月，武漢大學成立了我國第一個高校法律援助機構：
“社會弱者權利保護中心”；1995年2月，北京大學成立“北京大學法學院婦女法律研究和服務中心”；華東政法學院于1997年成立“華東政法學院法律援助中心”；中南財經政法大學在2000年成立了“法律援助與保護中心”，等等。到目前為止，我國已有近20所高校法學院成立了法律援助機構。其中不少在法律援助工作中發揮了積極的作用，以中南財經政法大學為例，從其2000年成立到2001年11月，短短一年多的時間里接待來訪者2500余人，回復電話、信件500余次（件），成功辦理60余件法律援助案件，曾創下我國民間法律援助單個案例索賠額之最，在社會上引起強烈反響。[29]實踐證明了高校法學院建立法律援助中心的可行性及其對緩解目前法律援助供需矛盾的重大作用。
法律院系無論是以診所法律教育還是設立法律援助機構的形式提供法律援助服務，都具有獨特的優勢。
（1）人力資源豐富。我國高校法律院系的教師理論知識深厚淵博（多數教師具有碩士以上學位，博士化已成為趨勢），并且不少教師具有律師執業資格，還有一些是法官出身，具有獨立承辦重大疑難案件的經驗；法律院系的本科高年級學生、法學碩士及法律碩士都是法律知識功底扎實并有志于提供法律服務的熱血青年，而且其中有些法律碩士或法學碩士甚至已經通過了全國統一司法考試，具備了從事法律工作的基本資格。法律院系里的濟濟人才無疑是一支高素質的法律援助力量。
（2）服務成本低，質量高。法律院系學生無論以何種形式對外提供法律援助服務，都是以學習實踐經驗、鍛煉能力以及維護社會公平正義為目的，一般都不收取任何費用，學校也無需支付工資，更容易實現無償為經濟困難當事人提供法律援助。同時，參與法律援助的學生一般都是學生中成績好、能力強的佼佼者，他們參與法律援助的工作與其社會實踐學分或綜合測評掛鉤，老師也會對他們的法律援助工作提供必要指導并且在必要時親自參與其中，因而保證了法律援助的質量。[30]
（3）社會更易于接受。現階段我國具體實施法律援助的主體仍然是律師，由于律師基于職責所在有時難免要替被公眾認為是“罪大惡極”的犯罪嫌疑人辯護，社會公眾基于自然感情在心目中對律師存在誤解，認為律師“惟利是圖”，甚至可能產生抵觸情緒而缺乏對律師的信任。而“法學院學生正直純潔的風氣，敢于伸張正義的勇氣和法學院知識權威的形象，以及法學院在政府機構和司法機制中的中立地位，使得普通百姓更容易產生信任感，也更易于案件的及時處理”。[31]
3、多渠道解決法律援助資金問題
目前我國經濟相對落后，財力有限，政府不可能在短期內對法律援助大幅度增加財政撥款已經是不可改變的事實。必須多渠道籌集資金。就目前而言，以下方式是可行的。
（1）進一步爭取社會資金支持，廣泛發動社會成員為法律援助捐款。中華民族是有扶弱濟貧、樂善好施的傳統美德，只要進一步加大宣傳力度，引起社會對法律援助事業的高度重視及對其困境的了解，鼓勵公司、事業單位、律師事務所、其它行業協會以及有經濟能力的人捐款，就一定能募集到更多的捐助，[32]同時也可以通過移動通訊網絡、互聯網、電視等媒介或現場開展大規模的募捐公益活動。
（2）建立法律援助分擔費用制度。法律援助分擔費用制度，指多當受援助的當事人因勝訴或由于受到援助的原因而使其經濟狀況有實質性改善，并且有能力支付法律援助的部分費用時，應當按照規定的分擔范圍和分擔比例償還部分費用的制度。[33]《法律援助條例》第二條明確規定我國的法律援助服務是“無償法律服務”，探究其立法目的，無非是為了保障經濟困難的公民無償獲得法律援助的權利，防止出現有償服務，損害法律援助事業的形象，其價值取向是使法律援助制度維護社會公正作用得以真正實現。筆者認為，實行法律援助分擔費用制度與此法規在價值取向上并無沖突。因為實行費用分擔并不是以營利為目的，而是在條件允許的情況下彌補法律援助經費不足，使法律援助工作得以正常運作的舉措，這與有償法律服務的營利性有著本質的區別，其價值取向也是為了保障法律援助的有效施行。[34]此制度已為多國實踐。[35]
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