[ 馬懷德 ]——(2002-1-11) / 已閱11756次
WTO與政府執(zhí)政理念
馬懷德
中國(guó)加入WTO以后，面臨最大挑戰(zhàn)的將是政府。政府如何應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，適應(yīng)WTO規(guī)則的要求是當(dāng)務(wù)之急。更為重要的是，我們可以以此為契機(jī)，重新思考政府的作用，從而實(shí)現(xiàn)政府的準(zhǔn)確定位。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，入世將對(duì)政府權(quán)力行使規(guī)則乃至國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系都產(chǎn)生深刻的影響，政府的角色也會(huì)因此發(fā)生轉(zhuǎn)變，所以，我們應(yīng)對(duì)政府的執(zhí)政理念有一個(gè)全新的思考。
由全能政府走向有限政府
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的作用是全方位的，不僅要發(fā)揮傳統(tǒng)的維護(hù)公共秩序和社會(huì)利益的守夜警察的作用，而且要發(fā)揮分配資源、安排生產(chǎn)、照顧社會(huì)的家長(zhǎng)作用。普通百姓也認(rèn)定政府是他們衣食住行的唯一依靠。于是，政府的職能日漸增加，機(jī)構(gòu)不斷膨脹，地位日趨顯赫，行使權(quán)力也自然沒(méi)有什么界限可言。而事實(shí)上，這是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)造就的一個(gè)神話，也是人治社會(huì)的一個(gè)顯著標(biāo)志。政府不可能是萬(wàn)能的，也不應(yīng)該要求它萬(wàn)能；否則，就會(huì)為此付出沉重的代價(jià)。實(shí)際上我們已經(jīng)付出了沉重代價(jià)。隨著中國(guó)加入WTO，這種全能政府的執(zhí)政理念必將發(fā)生革命性的轉(zhuǎn)變。如果說(shuō)，改革開(kāi)放的20年消除了普通百姓頭腦中什么事都依靠政府的傳統(tǒng)觀念的話，那么，這次入世將會(huì)從根本上改變政府機(jī)關(guān)及其工作人員權(quán)力無(wú)邊的狀態(tài)，為實(shí)現(xiàn)有限政府的合理目標(biāo)掃清障礙。
由神秘政府走向透明政府
距離可以產(chǎn)生美，神秘可以產(chǎn)生權(quán)威。傳統(tǒng)體制下的政府就是在這種神秘的氛圍中保持權(quán)威的。政府的許多活動(dòng)都處于不公開(kāi)狀態(tài)，從政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員安排、職責(zé)權(quán)限，到權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則和方式，乃至工作程序都很難為“外人”所知。事關(guān)百姓切身利益的各種政策和決定就是在這樣的習(xí)慣性思維中出臺(tái)和實(shí)施的。必須看到，雖然神秘產(chǎn)生了所謂的權(quán)威，但同時(shí)，也產(chǎn)生了距離和隔膜，特別是由于“暗箱操作”帶來(lái)的腐敗問(wèn)題暴露了神秘政府的最大弊端。近年來(lái)，人們對(duì)于公開(kāi)的要求日益強(qiáng)烈，各類所謂的公開(kāi)也蔚然成風(fēng)，但在沒(méi)有制度保障的前提下，這些公開(kāi)顯得虛泛和乏力。人們對(duì)“公開(kāi)”變“空開(kāi)”的擔(dān)心不是沒(méi)有一點(diǎn)道理。隨著中國(guó)入世，公開(kāi)問(wèn)題已經(jīng)由道德自律轉(zhuǎn)變?yōu)榉蓮?qiáng)制了。因?yàn)檎兄Z的及時(shí)通知義務(wù)、及時(shí)公布法律法規(guī)和其他具有普遍約束力的司法行政決定義務(wù)、設(shè)立咨詢點(diǎn)義務(wù)等，無(wú)一不是強(qiáng)制性的法律要求，不容回避。很顯然，透明政府是治愈政府腐敗痼疾的一副良藥。至于在透明政府下是否會(huì)喪失政府權(quán)威的問(wèn)題，在我看來(lái)，喪失的不是權(quán)威，而是特權(quán)，這也正是人們希望的。
由“任性”政府走向守信政府
“任性”政府的行為缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性。在很多政府機(jī)關(guān)和工作人員看來(lái)，政府權(quán)力是可以隨意行使不受約束的。鄭重的承諾瞬間可以改變，嚴(yán)肅的法律可以化為笑談，今天我可以批準(zhǔn)你辦公司，明天又可以說(shuō)政府批錯(cuò)了。這與WTO規(guī)則要求的政策和貿(mào)易措施的透明、可預(yù)見(jiàn)性和法的安定性是完全不符的。因?yàn)榧尤隬TO以后，中國(guó)政府承諾，在法律適用和實(shí)施方面將采用統(tǒng)一、公正和合理的方式�！蛾P(guān)貿(mào)總協(xié)定》規(guī)定：“每一個(gè)締約方應(yīng)當(dāng)以統(tǒng)一、公正和合理的方式實(shí)施所有的法律、法規(guī)、有普遍約束力的（司法）判決和（行政）裁定�！薄斗⻊�(wù)貿(mào)易總協(xié)定》和貨物貿(mào)易的若干專門協(xié)定中也有相同或者類似的規(guī)定。也就是說(shuō)，政府在實(shí)施法律方面必須信守諾言，如果不能做到統(tǒng)一、公正、合理，那么，不僅會(huì)降低政府的公信力，還將背離政府管理目標(biāo)，影響行政效率，損害政府的權(quán)威和形象。它所帶來(lái)的損失不僅是短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)損失，更是長(zhǎng)遠(yuǎn)的信譽(yù)損失。所以，加入WTO以后，我們首先應(yīng)當(dāng)解決政府的守信問(wèn)題。當(dāng)然，政府是否守信，不單是政府官員的個(gè)人素質(zhì)和品行問(wèn)題，更是政府機(jī)關(guān)行使權(quán)力的觀念和責(zé)任問(wèn)題。只有當(dāng)每一個(gè)政府官員都能對(duì)政府權(quán)力的來(lái)源和行使規(guī)則有一個(gè)正確深刻的了解，認(rèn)識(shí)到政府的每項(xiàng)權(quán)力都來(lái)自人民的賦予，必須在合法的范圍以合理的方式行使權(quán)力，錯(cuò)誤行使權(quán)力必須承擔(dān)責(zé)任的前提下，才有可能樹(shù)立起政府守信的觀念。
由權(quán)力政府走向責(zé)任政府
政府行使權(quán)力本來(lái)無(wú)可厚非，但如果把行使權(quán)力當(dāng)作政府唯一的存在方式，甚至忘卻了政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，那就大錯(cuò)特錯(cuò)了。遺憾的是，長(zhǎng)期以來(lái)，我們的政府機(jī)關(guān)及其工作人員始終認(rèn)為政府就是用來(lái)行使權(quán)力，管理社會(huì)，約束相對(duì)人行為的。談到權(quán)力，大家你爭(zhēng)我?jiàn)Z，實(shí)踐中不斷出現(xiàn)搶奪處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、發(fā)證權(quán)、收費(fèi)權(quán)的立法紛爭(zhēng)和執(zhí)法沖突，也產(chǎn)生了層層審批、處處蓋章、公文旅行、漠視相對(duì)人權(quán)利的各式官僚主義。談到責(zé)任，個(gè)個(gè)退避三舍，想方設(shè)法為自己留出不受監(jiān)督的領(lǐng)地，形成了很多法院不能審查的權(quán)利救濟(jì)真空。權(quán)力政府在權(quán)力膨脹的同時(shí)不僅造就了官僚主義，也為腐敗的滋生提供了肥沃的土壤。更為可怕的是，它顛倒了民眾和政府的主仆關(guān)系，消解了政府的責(zé)任，從而使擅斷的權(quán)力更加恣意。事實(shí)上，承擔(dān)責(zé)任是政府的第一要義，它不僅意味著政府行使的每一項(xiàng)權(quán)力背后都連帶著一份責(zé)任，拒絕應(yīng)該行使的權(quán)力也是一種失職，還意味著違法行使權(quán)力必須承擔(dān)法律責(zé)任。WTO規(guī)則中有一項(xiàng)重要的原則就是保障司法審查原則，也就是說(shuō)，在相關(guān)的貿(mào)易領(lǐng)域，任何影響利害關(guān)系人權(quán)益的政府行為都必須接受法院的司法審查，政府必須為自己的違法行為承擔(dān)法律責(zé)任。
由利益政府走向中立政府
過(guò)去我們的政府往往與企業(yè)或者經(jīng)濟(jì)集團(tuán)的直接經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系在一起，當(dāng)政府負(fù)擔(dān)起大多數(shù)企業(yè)的盈虧盛衰責(zé)任時(shí)，正義的天平難免會(huì)發(fā)生傾斜。尤其當(dāng)政府官員的升遷獎(jiǎng)懲與部門或者地方經(jīng)濟(jì)利益、企業(yè)效益掛鉤時(shí)，更難保持政府的中立與公平。一個(gè)陷入利益瓜葛的政府不可能是公平的政府，也就難以發(fā)揮政府的規(guī)制協(xié)調(diào)和裁決功能。從以往的教訓(xùn)不難看出，政府開(kāi)辦的企業(yè)、市場(chǎng)有時(shí)會(huì)成為政府機(jī)關(guān)攫取私利的手段，有時(shí)也會(huì)讓政府背上沉重的經(jīng)濟(jì)包袱，不僅破壞了公平和諧的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，也損害了政府的威信和地位。加入WTO以后，非歧視和國(guó)民待遇原則不僅要求政府在各個(gè)貿(mào)易成員國(guó)之間保持公平和中立，而且也意味著對(duì)所有的市場(chǎng)主體都一視同仁�？梢�(jiàn)，從利益政府走向中立政府已經(jīng)是大勢(shì)所趨。
�。ㄗ髡呦抵袊�(guó)政法大學(xué)教授、博士導(dǎo)師）
