[ 朱曉東 ]——(2007-4-1) / 已閱25994次
完善我國食品召回制度的困境與法律對策
【原載】經濟法網http://www.cel.cn/show.asp?c_id=10&c_upid=0&c_grade=1&a_id=9561
【文章編號】CEL9561
作者簡介：朱曉東，男，1977年生人，河北省館陶縣人，河北經貿大學2004級經濟法專業碩士研究生，研究方向：市場管理法。
摘要：食品召回制度是召回制度的重要組成部分。嚴格說來，我國并未規定食品召回制度，但是，在我國的《食品衛生法》有類似的召回制度的規定，既第四十二條、第四十三條“責令公告收回”的規定，本文稱之為公告收回制度。同時，《中華人民共和國食品安全法征求意見稿》(2005年6月征求意見稿)第七十一條規定了不安全食品召回制度。但是同美國等發達國家實行的食品召回制度相比，無論我國的食品公告收回制度，還是《食品安全法征求意見稿》規定的不安全食品召回制度都尚有差距，尚須完善。因此，本文在分析我國食品公告收回制度和不安全食品召回制度現狀和缺陷的基礎上，指出了我國完善食品召回制度的困境并提出相關對策。
關鍵詞：完善食品召回制度 缺陷 困境 法律對策
近年來，隨著經濟的高速發展，人們生活水平不斷提高，食品安全問題日趨成為人們關注的焦點，如2004年的安徽阜陽劣質奶粉事件、2005年的蘇丹紅事件、雀巢奶粉事件、還有引起眾多爭議的轉基因產品可能對人體產生潛在危害等，都引起了社會的高度關注。因此，在我國，完善食品召回制度，健全食品安全管理體制的呼聲越來越高。事實上，據北京某知名網站和一家調查機構最新的消費者調查顯示：在經歷了過多的食品安全危機事件后，有超過90%的消費者將因產品安全危機事件而改變消費習慣，70%的消費者表示今后不知道吃什么；更為嚴重的是，超過了60%的公眾認為被曝光的食品安全衛生事件，只是問題的“冰山一角”，實際存在的問題遠比暴露出來的問題要嚴重的多。[1]中華醫學會會長鐘南山曾經警告說假如目前的食品安全狀況繼續延續下去50年以后將影響國人的生育能力。[2]食品安全成為目前公共健康面臨的最主要威脅之一。因此，完善食品召回制度已是刻不容緩。本文在分析我國食品召回制度的現狀和缺陷的基礎上，指出了我國完善食品召回制度的困境，并提出了相關對策。
一、我國食品召回制度的現狀
食品召回制度是召回制度的重要組成部分。[3]因此，我們首先來看我國的產品召回制度。在我國，最早通過地方性法規建立起產品召回制度的地方是上海。2002年10月28日，上海市第11屆人大常委會第44次會議通過的《上海市消費者權益保護條例》，明確規定了產品召回制度，這是我國首次對召回制度立法。[4]從全國來看，我國產品召回制度是以汽車行業為試點。2004年10月1日生效實施的《缺陷汽車產品召回管理規定》，確立了汽車召回制度并已取得一定實效，成功地召回了數批數量龐大的缺陷汽車，避免了大量的事故發生，贏得了社會的好評，也用事實證明了該制度存在的價值。
嚴格說來，我國法律并未規定食品召回制度。食品召回制度是指食品的生產商、進口商或者經銷商在獲悉其生產、進口或銷售的食品存在可能危害消費者健康、安全的缺陷時，依法向政府部門報告，及時通知消費者，并從市場和消費者手中收回問題產品，子以更新、賠償的積極有效的補救措施，以消除缺陷產品危害風險的制度。[5]我國現行的涉及食品衛生、安全的法律法規有《食品衛生法》、《產品質量法》、《標準化法》、《標準化法實施條例》、《消費者權益保護法》等，但這些法律法規對食品召回制度均沒有明確的規定。
但是，在我國的《食品衛生法》有對類似的召回制度的規定，法律稱“責令公告收回”。該法第42條規定：“違反本法規定，生產經營禁止生產經營的食品的，責令停止生產經營，立即公告收回己售出的食品，并銷毀該食品……，”第43條規定：“違反本法規定，生產經營不符合營養、衛生標準的專供嬰幼兒的主、輔食品的，責令停止生產經營，立即公告收回己售出的食品，并銷毀該食品。”本文稱之為公告收回制度。
值得關注的是，在我國建立食品召回制度的要求經過多年的呼吁之后，終于有了可喜的結果：《中華人民共和國食品安全法征求意見稿》(2005年6月征求意見稿，以下簡稱《食品安全法征求意見稿》)第七十一條規定了不安全食品召回制度。該條第一款規定 “食品生產經營者對其生產經營的不安全食品，應當立即停止生產、銷售或者使用，通知相關生產經營者、消費者停止生產、經營或者使用該不安全食品，召回己經上市銷售的不安全食品，并記錄召回情況。食品生產經營者應當及時將召回的不安全食品處理情況向原食品生產經營審批部門報告。”，第二款規定：“鐵道、交通、民用航空經營單位在交通工具上發現不安全食品，應當立即停止銷售或者發送，并按照國家有關規定立即向鐵道、交通、民用航空有關監督管理部門報告。”[6]本文稱之為不安全食品召回制度。
但是，就《食品安全法征求意見稿》的相關規定來看，雖然是我國食品安全管理法制建設的一大進步，但是與發達國家的食品召回制度相比，仍有許多欠缺。因此，即使《中華人民共和國食品安全法》出臺實施后，仍然可以借鑒美國的成功做法，完善不安全食品召回制度。
二、我國食品召回制度的缺陷
同美國等發達國家實行的食品召回制度相比，我國的食品公告收回制度和《食品安全法征求意見稿》規定的不安全食品召回制度尚有差距，其差距表現為：
(一)、是法律體系不完善。我國實施的“公告收回”所依據的是較單一的《食品衛生法》和與其相配套的少數部門規章。而西方發達國家的召回制度所依據的不僅有較完備的法律法規，還有和WTO規則相適應的、被企業視為生命的產品質量、誠實守信規則和自律制約機制。如美國食品召回的法律依據主要有：《聯邦肉產品檢驗法》（FM IA）、《禽產品檢驗法》（PPIA）、《食品、藥品及化妝品法》( FDCA)以及《消費者產品安全法》( CPSA)等，規定的相當完備。
1995年正式出臺的《食品衛生法》是我國現階段最全面地對食品衛生、安全作出規定的法律。但是現在的《食品衛生法》存在著很多的問題，如可操作性差等。我國的《食品衛生法》從正式頒布已有10多年，有必要根據新出現的問題加以完善和強化，以有效制止和打擊食品生產和流通過程中的有損食品安全的行為，保障人民的生命和健康不受侵害。
(二)、召回食品的范圍過窄。我國規定的“公告收回”食品，僅限于《食品衛生法》明確規定的禁止生產經營的食品和不符合國家強制衛生、營養標準的嬰幼兒食品，范圍相對狹小。《食品安全法征求意見稿》規定的范圍也僅是“不安全食品”。而美國等國實施的召回制度，其對象和范圍不僅包括了明確對消費者有害的食品，也包括無害但有“缺陷”的食品，如美國的第三級食品召回的是一般不會有危害的食品，消費者食用這類食品不會引起任何不利于健康的后果，比如貼錯產品標簽、產品標識有錯誤或未能充分反映產品內容等[7]，比較寬泛，較我國規定的更為嚴格。
(三)、召回的具體程序單一。首先，我國“公告收回”的程序是單一的行政強制程序。而美國等企業在自身發現食品存在潛在風險，但還沒有造成嚴重危害的情況下，如果主動向FSIS或FDA提出報告，愿意召回并制定了切實有效的召回計劃，FSIS或FDA將簡化召回程序，不作缺陷食品的危害評估報告，不再發布召回新聞稿，也不一定對企業進行曝光，采取了鼓勵自愿召回的做法。其次，《食品安全法征求意見稿》規定的不安全食品召回制度則是由生產經營者實施，企業召回己經上市銷售的不安全食品，記錄召回情況，將召回的不安全食品處理情況向原食品生產經營審批部門報告。這種召回制度主要是依靠企業的自律性來實施的。但是，由于我國企業的自律性較差，因此不安全食品召回制度的實施將會大打折扣。即使是企業自律性較強的美國，食品召回制度也不是在企業主導下實施，而是在政府職能部門主導下實施。
(四)、不進行召回的法律后果缺位。我國《食品衛生法》和《食品安全法征求意見稿》對企業不進行公告收回或召回的企業未作懲戒性規定，因此對企業約束不大。但美國則不同，如果企業不與政府部門合作.發現問題有意隱瞞，不僅要承擔行政責任.還面臨以違反《聯邦肉產品檢驗法》( FMIA)、《禽產品檢驗法》( PPTA )、《聯邦食品、藥品及化妝品法》(FDCA)以及《消費者產品安全法》( CPSA)的罪名被起訴而承擔刑事責任的風險，具有較強的法律約束力。
(五)、召回食品的處理結果不同。我國《食品衛生法》的公告收回制度對問題食品——“禁止生產經營的食品”的處理比較單一，即沒收銷毀。《食品安全法征求意見稿》也未對召回食品進行分級管理，只有一個級別即“不安全食品”因而處理方式必然單一。而美國的召回制度因為實施了分級制，對于第三級的缺陷食品允許企業采取補救措施，重新投放市場，既堅持了企業的誠實守信、質量第一和維護消費者的權益，又可避免食品資源的不必要浪費。
總之，我國的食品召回制度與國外實行的食品召回制度相比，還很不成熟，亟待加以完善。而以美國為代表的發達國家的食品召回制度已相當完備，我國應當借鑒國外食品召回制度的具體做法，完善食品召回制度
三、完善我國食品召回制度的困境
雖然國家意識到完善食品召回制度的必要性，社會上的呼聲也越來越高。但是我國完善食品召回制度還面臨著諸多困境，主要有：
第一，食品召回制度成本過高，國內企業難以承擔。食品召回制度其成本由食品的生產商、進口商和經銷商承擔。聯合利華亞洲區質量保障食品總監Chris Trevena認為“對于食品企業來說，和其他緊急事務或災害相比，產品召回更可能是一種危機，”[8]雖然，據美國學者研究，召回缺陷食品引起的所有者經濟損失，平均占公司財產的1. 5～3%。。[9]但是，一方面，我國食品生產企業規模相對較小，自身總體素質不高，食品召回的實行將使企業承擔較大的經濟責任，在這種情況下，大多數中小企業難以承受。另一方面，在我國沒有產品召回責任保險制度的情況下，即使是規模較大的企業也難以承受食品召回的高額成本。
第二，食品安全法律體系不完善。目前，雖然已有許多企業承諾實行食品召回，如京糧集團早在2003年就承諾全面履行召回義務，[10]很多地方法規也規定了產品召回制度，但是我國食品召回還尚未以法律制度的形式推行。其原因就在于尚未健全食品安全法律體系。食品召回制度應當以相關法律為基礎。我國在實行食品召回制度之前，必須建立健全食品安全法律體系，并使其具備公正性、合理性、科學性和可操作性。
從客觀角度來看，首要的障礙就是食品溯源制度，在我國現有的條件下難以實施。食品溯源制度是食品召回制度的基礎，沒有完善的、順暢的溯源條件，食品召回制度也只是一句空話。我國食品企業數量龐大規模小且分散，導致食品難以溯源，其中包括一大批非正規廠商，生產的很多食品連最起碼的標識都沒有，或者在標識上造假，出事后廠家無法找到，而像一些生鮮和農產品，由于其產品的特殊性.在很多情況下無法做到證據保全。食品難以溯源，這在客觀上限制了食品召回的實施。同時，我國的檢驗技術手段還相對落后，這也直接關系到食品缺陷的評價問題。
第三，食品安全管理體制混亂。我國市場上劣質食品泛濫的一個重要原因就是監管食品市場的行政部門職能不清。目前，對于食品安全工作，衛生部、國家質量技術監督檢驗檢疫總局、工商總局環保總局等八個部委及其地方分支機構農業局、畜牧局、漁業局、環保局、衛生防疫站、工商局、質量技術監督局、貿易局、檢疫局等都有職責監督管理食品的生產和管理，監管食品質量。但由于分工過細、職能重疊，結果是大家都在管，誰也管不好——“七八頂大蓋帽管不好一頭豬”。食品召回制度是在相關職能部門主導下的行為，因此必須明確相關部門及其職責，改變這種混亂局面。
第四，從主觀角度來看，企業和消費者的觀念落后是召回制度難以實行的重要原因。在許多消費者眼里似乎被召回的食品都是不合格的產品，即使知道是“防范于未然”的召回，也往往對該品牌的產品留下極為不好的影響。實際上企業的食品召回行為實際上是負責任的行為，往往體現了該公司認真負責的態度和經營理念。在食品召回制度中，被召回的產品不一定都是大家傳統觀念中有“毛病”的產品。 而我國食品企業而言囿于消費者“召回產品”是有毛病產品的觀念，普遍認為進行“食品召回”意味著企業聲譽受損。因此非萬不得已就絕不能實施召回。在2005年的雀巢奶粉事件中，雀巢公司“入鄉隨俗”遲遲不提“召回”二字，其實正是這種觀念作怪。
四、完善我國食品召回制度的法律對策
鑒于我國食品召回制度的缺陷和困境，筆者認為應從以下三個方面完善我國的食品召回制度。
第一，完善食品安全監管體系。
目前，發達國家普遍采取的食品安全監管手段主要包括以下三方面：1、實行食品安全性評價，加強食品危險性分析；2、推行危害分析與關鍵控制點（HACCP）、食品生產良好規范（GMP）等國際食品安全認證體系；3、實行食品溯源制度，加強食品標簽管理。[11]
對我國食品召回制度來說，首先應建立完備的食品溯源制度。推行食品溯源制度，應按照從生產到銷售的每一個環節都可相互追查的原則，建立食品生產、經營記錄制度。從保證食品質量安全衛生的必備條件抓起，采取生產許可、出場強制檢驗等監管措施，從加工源頭上確保不合格食品不能出廠銷售，并加大執法監督和打假力度，提高食品加工、流通環節的安全性。其次，還需要從提高我國食品安全水平的角度考慮，提高食品安全檢測水平、健全食品衛生標準、實行食品安全性評價；逐步推行危害分析與關鍵控制點、食品生產良好規范等國際食品安全認證體系，加強食品危險性分析；建立食品安全信用體系、整飾食品監管體制及厲行食品衛生法制等多方面著手；從體制、機制和法制等方面建立和完善長效的食品安全體系，形成統一開放、公平競爭和規范有序的食品市場環境。
第二、完善我國食品召回制度
首先，設立食品召回管理機構，并明確職責。解決我國目前的多個部門同時交叉管理食品安全的問題，可以通過設立統一的中央級協調機構來解決。如在澳大利亞、新西蘭食品召回體系非常重要的一點就是設有中央級食品召回協調機構—召回協調員，該機構能將各個負責食品安全管理的不同部門協調起來，使各相關職能部門職責明確。[12]或在現有的條件下，明確食品召回行政管理的具體分工，明確職責，以解決目前的混亂局面。如在美國負責食品召回的政府職能部門有兩個一個是衛生部(LIS. Department of Health and Human Services)屬下的食品與藥物管理局(Food and Drug Administratior}，簡稱FDA另一個是農業部(LIS Department of Agriculture) 的食品安全與檢查局 (Food Safety and Inspection Service)，簡稱FSIS, FSIS主要負責監督肉、禽和蛋類產品質量和缺陷產品的召回，FDA主要負責FSIS管轄以外的產品，即肉、禽和蛋類制品以外食品的召回。[13]
其次，規范食品召回程序。可以參考美國等發達國家的食品召回制度，編制一套規范的操作性強的食品召回程序，包括制定食品召回計劃、啟動食品召回、實施食品召回、食品召回完成評價，不實施召回的法律后果等環節的具體內容，讓有關責任主體以及管理部門在具體食品召回中確切知道應該履行什么職責和義務。尤其重要的不實施召回的法律后果，在市場經濟中有義務而無責任的法律制度在實踐中是無法實施的，特別是在我國食品生產企業規模相對較小，自身總體素質不高，自律性差的情況下，必須強調法律責任。
最后，對食品召回實行分級管理。將召回食品進行分類的意義在于，不同召回級別采用不同的管理方法。一方面，可以使公眾清楚的知道某種被召回食品的危害程度，從而采取不同的處理方法和處理態度，另一方面也有利于政府職能部門對食品召回進行分類管理，增強工作的針對性，提高行政效率。以FDA為例，如果是第一級召回，FDA要檢查并確信每個缺陷食品被召回或者被修理完好，相反，如果是第三級召回，FDA可能決定僅需要抽樣調查來確信產品己從市場召回。[14]
我國可以參考美國的食品召回等級分為三級：第一級是最嚴重的，消費者食用了這類產品將肯定危害身體健康甚至導致死亡；第二級是危害較輕的，消費者食用后可能不利于身體健康；第三級是一般不會有危害的，消費者食用這類食品小會引起任何不利于健康的后果，比如貼錯產品標簽、產品標識有錯誤或未能充分反映產品內容等。鑒于我國的經濟發展狀況和食品產業發展狀況，目前我國政府應將監管的重點放在第一級和第二級食品上，對于第三級食品可以采取鼓勵召回的措施。
第三，建立產品召回責任保險制度。
在歐美等國，由于消費者的權益保護意識極強，政府對消費者保護運動高度支持，企業常常面臨著極大的索賠風險和產品召回風險。以2002年度為例，該年度美國法院裁定的十大賠償金中最少的一筆都是8000萬美元， 最高則為280億美元， 且“十大賠償金”均屬于個人與公司之間的損害賠償。美國消費品安全委員會2002年發出的召回令達340起， 涉及5000萬件產品， 并且數字有逐年增加之勢， 企業召回支付的平均費用則達100萬美元。[15]由于產品召回成本高昂，單靠生產商和銷售商自身的實力難以承受其巨額費用，國外通常的做法是購買召回保險來轉嫁召回成本。比如，沃爾瑪等世界零售業巨頭基本都要求供貨廠商購買責任保險，而一些高風險產品的召回保險更要寫進購貨合同中。因此，來自歐美的商家一般都會要求出口企業出具產品責任保險甚至召回責任保險。
產品召回保險不同于傳統的產品責任保險。產品責任保險保障的是生產商與銷售商在消費者因使用其產品而遭受身體傷害或財產損失時應承擔的法律責任，而產品召回保險保障的則是“召回”的相關費用或損失。產品召回保險承擔由于被保險產品存在缺陷而導致或可能導致消費者人身傷害或財產損失所引起的 “召回費用” ， 包括： 告知費用、運輸費用、倉儲費用、銷毀費用、雇傭額外勞動力的費用、員工加班費用、重新配送費用、聘請專業顧問進行危機處理的費用， 以及雙方約定的其它費用。 通過產品召回保險， 使得賣方——尤其是生產商在面對產品安全突發事件時不僅能得到資金支持， 還能得到專業的應急策略指導， 以正確的方式面對公眾、政府、乃至銷售鏈中的各個環節， 以最低的成本避免危機。
鑒于我國企業規模較小，而召回成本較高企業難以承擔的困境，我國可以借鑒美國等發達國家的做法，建立產品召回責任保險制度。筆者認為我國的食品召回保險可以采取強制保險的辦法，以保護消費者和企業的權益。
不容否認，有些困境僅僅從法律上是無法找到對策的，如消費者的主觀意識問題等。但是筆者認為，隨著我國食品召回制度的完善，我國食品安全法律體系的健全，在我國一定能形成健康、有序的食品市場環境。
注釋：
[1]轉自信任危機呼喚食品召回（N），中國檢驗檢疫，2005年第7期。
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