[ 宋孝彬 ]——(2007-4-7) / 已閱20305次
試論聽證制度在公安行政執法中的理論建構
——新《治安管理處罰法》之聽證制度解讀
●宋孝彬
（呼和浩特邊防指揮學校 訓練處，內蒙古 呼和浩特 010051）
[摘 要] 本文通過對《治安管理處罰法》中聽證制度的闡釋，論述了公安機關在行政執法中對聽證制度的適用范圍、提出條件及適用程序應作進一步的理論建構，從而對實際工作中依法執法以期有所幫助。
[關鍵詞] 聽證；聽證程序；聽證制度；告知義務
2005年8月28日，第十屆全國人大常委會第十七次會議通過了《中華人民共和國治安管理處罰法》，這部法律已于2006年3月1日起施行。《治安管理處罰法》作為治安管理方面的基本法律，是維護社會治安秩序的重要依據，對于維護社會治安秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，規范和保障公安機關及人民警察依法履行治安管理職責，具有十分重要的意義。
改革開放以來，我國經濟社會之所以能夠取得舉世矚目的成就，一個很重要的原因就是比較好地把握了改革、發展、穩定的關系，比較好地維護了包括社會治安秩序在內的整個社會秩序的穩定、有序。《治安管理處罰法》是在系統總結《治安管理處罰條例》1987年1月1日施行以來經驗的基礎上制定的。與原來的《治安管理處罰條例》相比，這部法律在指導思想上更強調維護社會治安工作要堅持綜合治理的方針，實施治安處罰要堅持教育與處罰相結合的原則，要通過各種有效措施，化解社會矛盾，增進社會和諧，維護社會穩定。在具體內容上，這部法律的重要變化之一，就是細化了公安機關辦理治安案件的程序，加強了對公安機關及其人民警察執法活動的監督，特別是原則規定了聽證制度。
一、聽證制度概說
行政處罰聽證制度是我國行政處罰法確立的一項重要制度。行政處罰中的聽證程序，是指行政機關為了保障行政管理相對人的合法權益，保證行政機關依法、正確、有效地適用法律，在作出行政處罰決定前，舉行的有案件當事人及其代理人、行政機關案件調查人員等參加的，聽取上述人員的陳述、申辯、質證的行政程序。根據行政處罰法的規定，聽證程序是行政機關作出行政處罰決定前的一種特殊程序，并不是行政處罰的必經程序。只有法律規定的行政處罰種類和幅度，且違法行為人要求聽證的，才舉行聽證。這兩個條件缺一不可，如果屬于聽證程序的法定適用范圍但違法行為人未要求聽證，或者違法行為人要求聽證但不屬于聽證程序適用范圍的案件，行政機關可以不舉行聽證。設立聽證制度的主要意義在于，一方面有利于保障公民的基本權利，使得受行政處罰的一方有權為自己的行為辯護；另一方面有利于對行政權的行使加以控制，規范行政權的使用，行政機關在作出行政處罰之前，應當通過聽證程序聽取當事人的意見。通過聽證程序，行政機關和相對人、相關人之間建立起一種平等協商的機制，聽證各方在聽證過程中加強了溝通，使根據聽證作出的決定更有說服力。聽證基于其自身的說服力和公正性，可以促使處罰決定的實施，緩解社會矛盾。治安管理處罰是行政處罰的重要組成部分，《治安管理處罰法》第九十八條規定：“公安機關作出吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應當告知違反治安管理行為人有權要求舉行聽證；違反治安管理行為人要求聽證的，公安機關應當及時依法舉行聽證。”
二、聽證適用的范圍
根據我國行政處罰法的規定，并不是所有的行政處罰案件都必須經過聽證程序。《行政處罰法》第四十二條規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。”法律規定應當聽證的范圍，主要是由于：一要考慮公平與效率兼顧，一般只有在可能嚴重侵害相對人利益的情況下才適用聽證程序，沒有將所有的行政處罰都規定必須適用聽證程序；二是考慮我國國情，治安案件的特點是危害到社會秩序，且數量較大，違法事實比較簡單，容易查清，對這些不構成犯罪的案件，應采取簡便程序及時處理。因此將應當聽證范圍加以一定限制是完全必要的。本法結合行政處罰法，并根據治安管理處罰的特點，進一步明確了治安管理處罰應當舉行聽證的使用范圍。適用聽證的治安管理處罰的范圍包括被處罰人要求聽證的下列處罰：一是吊銷公安機關頒發的許可證的；二是處二千元以上罰款的。
吊銷公安機關發放的許可證，這是剝奪違反治安管理行為人已經取得的，由公安機關依法發放的從事某項與治安管理有關的行政許可事項的許可證，使其喪失繼續從事該項行政許可事項的資格的一種處罰。為了維護社會治安秩序，有關的法律、行政法規對一些與治安管理工作關系比較密切的事項，規定實行許可制度，由公安機關依法審核、發放許可證。比如，典當、公章刻制、旅館等特種行業許可證、保安培訓機構經營許可證、劇毒化學品購買或者準購證等。沒有依法取得許可證而從事相關業務和活動的，屬于違反治安管理行為，應當依法給予相應的處罰。已經依法取得相關許可的，也應當在許可的范圍內依照有關規定從事活動，不得超越許可范圍或者違反有關規定從事活動。對于超越許可范圍或者違反有關規定從事活動，情節嚴重，不適宜繼續享有特許權的，就有必要由公安機關依法吊銷其已經取得的許可證，收回其已經取得的特許權。根據治安管理處罰法的規定，吊銷公安機關發放的許可證的處罰，應當由縣級以上公安機關決定。
罰款，是對違反治安管理行為人處以支付一定金錢義務的處罰。罰款處罰在治安管理處罰法中規定得比較多，罰款的作用在于通過使違反治安管理行為人在經濟上受到損失，起到對其懲戒和教育的作用。治安管理處罰法規定的罰款的幅度，有不同的檔次，這是根據各種違反治安管理行為的性質、危害程度以及罰款處罰的有效性等設定的。二千元以上罰款，是指公安機關根據治安管理方面的法律、法規的規定，擬對違反治安管理行為人作出二千元以上罰款的處罰的。根據《治安管理處罰法》第一百一十八條“本法所稱以上、以下、以內包括本數”的規定，擬對違反治安管理行為人作出二千元罰款的，也屬于治安管理處罰聽證的適用范圍。由此可見，聽證主要適用于一些對被處罰人利益造成較大影響的行政決定。根據治安管理處罰法的規定，罰款的處罰一般由縣級以上公安機關決定，但是對于五百元以下的罰款，可以由公安派出所決定。
三、聽證要求的提出
違反治安管理行為人要求聽證，也是治安案件適用聽證的前提條件。如果違反治安管理行為人沒有要求聽證，公安機關認為有聽證必要的，在征得違反治安管理行為人同意和參與的情況下，也可以組織聽證。違反治安管理行為人可以以口頭或者書面形式提出聽證申請。對違反治安管理行為人以口頭形式提出申請的，公安機關應當記錄在案，并由違反治安管理行為人簽名、蓋章或捺指印。
根據《治安管理處罰法》第九十四條規定，公安機關作出治安管理處罰決定前，應當告知違反治安管理行為人作出治安管理處罰的事實、理由及依據，并告知違反治安管理行為人依法享有的權利，這是告知制度的必然要求。這樣規定，一方面要求公安機關必須履行告知的義務；另一方面賦予違反治安管理行為人在被治安管理處罰過程中享有被告知的權利。對符合上述聽證范圍的處罰，違反治安管理行為人有權要求舉行聽證，這是違反治安管理行為人依法享有的權利，屬于公安機關在作出治安管理處罰決定前應當告知的內容，公安機關有義務告知。根據行政處罰法規定的精神，公安機關應當告知而沒有告知，屬于程序違法，可導致行政處罰決定不能成立。告知的方式，法律上并沒有明確的規定，理論上講，公安機關既可以采用口頭方式告知，也可以采用書面通知方式告知違反治安管理行為人有要求聽證的權利。但是，由于執行告知程序，是公安機關的法定義務，不執行告知的，在行政復議、行政訴訟中，則可能會因程序違法而被行政復議機關、人民法院依法撤銷。因此，為保證程序合法，對采用口頭方式告知違反治安管理行為人有權要求聽證的，公安機關應當將告知的具體內容及情況記錄在案，并由被告知人簽名、蓋章或者捺指印。
四、聽證適用的程序
在《治安管理處罰法》第九十八條規定的范圍內，違反治安管理行為人要求聽證的，公安機關應當進行聽證。所以聽證應當符合：一是違反治安管理行為人對公安機關關于違法事實及處罰的認定有異議，雙方有重大分歧，違反治安管理行為人提出聽證的。如果違反治安管理行為人雖有異議，但沒有要求聽證，就不進行聽證。聽證的主動權在違反治安管理行為人一方。二是屬于該法第九十八條規定的聽證范圍。如果超出法律規定的聽證范圍，則違反治安管理行為人無權要求聽證。
公安機關對有權要求聽證的違反治安管理行為人的聽證要求，應當及時依法舉行聽證。所謂“依法舉行聽證”是指依據行政處罰法規定的具體的聽證程序舉行聽證。根據《行政處罰法》第四十二條關于聽證程序的規定和《公安機關辦理行政案件程序規定》的內容，結合本法，聽證應當依照以下程序組織：
（一）、違反治安管理行為人要求聽證的，應當在公安機關告知后三日內提出。提出“要求聽證”的時間，應當是公安機關對治安案件已經調查終結，在作出治安管理處罰決定之前。
（二）、公安機關應當在聽證的七日前，通知違反治安管理行為人舉行聽證的時間、地點。為了保證違反治安管理行為人有時間準備聽證，公安機關舉行聽證的，必須在七日前將舉行聽證的時間、地點通知違反治安管理行為人。由于從違反治安管理行為人提出要求聽證，到公安機關通知違反治安管理行為人舉行聽證之間沒有規定期限，《治安管理處罰法》第九十八條特別規定公安機關應當“及時”依法舉行聽證。公安機關在違反治安管理行為人提出聽證要求后，應當抓緊組織聽證，不能無故拖延。
（三）、除案件的內容涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，聽證公開舉行。
（四）、聽證由公安機關指定的非本案調查人員主持；違反治安管理行為人認為主持人與本案有直接利害關系的，有權申請回避。比如主持人是被侵害人的近親屬的，或者主持人與被侵害人有其他關系，可能影響案件公正處理的等，違反治安管理行為人都可向公安機關申請回避。處理回避的程序，可依照本法第八十一條及其他有關規定進行。
（五）、違反治安管理行為人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人代理。
（六）、舉行聽證時，調查人員應提出違反治安管理行為人違法的事實、證據和治安管理處罰建議；違反治安管理行為人進行申辯和質證。聽證的過程，應當充分進行調查核定證據，對證據應進行充分的質證，允許辯論，以達到查清事實、正確適用法律的目的。
（七）、聽證應當制作筆錄；筆錄應當交違反治安管理行為人審核無誤后簽字或者蓋章。
同時，根據行政處罰法的規定，違反治安管理行為人不承擔公安機關組織聽證的費用。
聽證結束后，公安機關應當寫出聽證筆錄，并對案件進行重新審查，根據新認定的事實、證據，按照相關法律、法規和規章，提出處理意見，報公安機關負責人審查，根據不同情況，作出處理決定。公安機關作出處理決定應當以事實為根據，以法律為準繩，嚴格依法辦事，不得因為違反治安管理行為人要求聽證而加重處罰。
五、結語
總之，在《治安管理處罰法》中規定的聽證制度，雖然幾乎是《行政處罰法》的抄寫式吸收，但意義重大，體現了立法進步。在聽證中，首先應明確聽證的對象。并不是一切情況都可以引起聽證，聽證程序的啟動也要考慮到成本和效率的問題，因此法律對其對象有明確規定。共同點是都涉及到重大的利益剝奪的時候，一般是設置聽證程序的。對于涉及到當事人重大利益的案件，一般都應該允許專門的聽證程序，雙方在一個正式的場合就法律糾紛進行正式的闡述和辯論，以充分表達當事人的主張和觀點，這是其陳述和申辯權利的進一步深化，也是貫徹公開原則的重要體現。其次，聽證必須具有程序化的內涵。《治安管理處罰法》因此規定了公安機關在聽證中的告知義務。值得注意的是，這種告知義務只限于公安機關作出吊銷許可證以及處兩千元以上罰款的治安管理處罰決定的。同時，賦予違反治安管理行為人聽證的程序啟動權，明確了公安機關應當及時依法舉行聽證的義務，從而保障當事人在聽證中的程序權利落到實處。
參考文獻：
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[3]沈宗靈.法理學.高等教育出版社，1994.
Brief Discussion about the Theory Foundation of Hearing System in Public Security Administrative Enforcement of Law
——Analyzing the Hearing System of new ‘Law of Public Security Administration and Penalty’
Song Xiaobin
(Huhhot Commanding Academy of Frontier Defense of Armed Police,
Huhhot, Inner Mongolia, 010051)
Abstract: In view of the relevant regulation of the hearing system, this article expounds the scope of application of the hearing system in the administrative enforcement of law, the situation of application and the procedure of application. It also expounds that these three aspects should be further completed. The author hopes that this article can provide some help in the practical administrative enforcement law.
Keywords: hearing, hearing procedure, hearing system, informing duty
Author: Song Xiaobin （1974—— ），male, a lecturer from Huhhot Commanding Academy of Frontier Defense of Armed Police.
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