[ 姚俊 ]——(2007-5-24) / 已閱24764次
憲政理念下的行政補償制度價值定位
作者：姚俊
南昌大學法學院
摘要：在以人權保障和權力限制為核心的憲政理念下，行政補償的價值在于它是作為財產權社會化和人權保障的平衡機制，二者矛盾沖突的協調機制。我國的行政補償制度應該在這種價值定位下，予以完善。
關鍵詞： 憲政 行政補償 價值
引言
行政補償是指為公共利益，行政主體合法的運行行政權力而給公民帶來的損失給予補償的制度。它涉及國家行政權與公民財產權、效率與公平、公益與私益之間的關系。因此，它不僅僅是政府行使公權力的一種具體行政行為，更體現了國家公共權力與私人權利尤其是財產權之間的關系這一憲政的根基性主題。在以人權保障和政府權力限制為核心的憲政理念下，它的價值就在于平衡了財產權的保護與限制的矛盾沖突。一方面，行政補償制度肯定了行政征收征用的必要性；另一方面，行政補償制度保障了公民個人的財產權。本文分四個部分來論證此題。第一部分闡述憲政理念的內涵。第二部分從個人權利和社會責任兩個方面來論述財產權的雙重性。第三部分結合憲政理念論證行政補償的平衡價值。第四部分回歸本文主題。
一、 憲政內涵——以保障人權為核心的一種政治形態或過程
在今天，憲政在國際上是一個普遍承認的，不受批評的，沒有爭議的東西。實現憲政是當今世界所有立憲國家的目標 。那么，憲政到底是指什么？目前，我國大多數的學者都認為:憲政是以憲法為前提 ,以民主政治為核心 ,以法治為基石 ,以保障人權為目的的政治形態或政治過程。[1]從一定意義上講，憲政實際上就是一個社會反復出現的按照憲法的條文與精神而展開的政治運作及其習慣，是一個民族長久以來形成的文化傳統與道德觀念在政治層面的折射，是人類社會政治智慧和經驗的積累與結晶，它所賴以建立的基礎不是一部完美的成文憲法，而是一個民族、一個社會由來已久所形成的對法治的信仰與崇拜、對權力的警惕與防范、對人權的尊重與珍視等政治經驗和文化基因。大眾化的、社會普遍認知的憲法文化是憲政國家形成的前提。[2]由此可見，憲政是基于文化傳統而生的一種現象，是沿著文化的發展脈絡而形成的關于政治運作的一種思想。它是在法治基礎上以保障公民權利和限制國家權力為內核的。主張民主政治、法治和人權保障的密切結合融為一體 。憲政作為一種合理的制度，是近代西方資產階級革命的產物，體現著西方基本的價值準則和觀念，蘊含著他們對人與社會、人與國家關系的理解，對諸如自由、民主、平等等價值的體現，也包容著人們對憲政本身的感知、了悟、信念和忠誠。[3]筆者認為，憲政至少包含以下基本理念：
（一） 憲法至上
憲法是公民權利的保障書，是對一國民主事實的確認。憲法是憲政的規范表現形式，憲政是憲法規范在實踐中的實現。 在憲政的理念下，要有最高權威的憲法的存在和實施。有憲法不一定有憲政，但是有憲政肯定有憲法。憲法作為一國的根本法或基本法，在內容上，規定了國家最根本、最重要的問題；在法律效力上，具有最高性。一切法律、行政法規和地方性法規都不得與憲法的精神和原則相違背。它是普通法律制定的依據，任何的機關、團體、組織和個人都必須遵守，任何違反憲法的行為都應當受到制裁。這就要求憲法必須真實有效、穩定持續。建立違憲審查制度，維護憲法的最高權威。使國家權力在憲法的規范范圍內發揮行使。為了使社會公約不至于成為一紙空文，他就默契的包含著這樣一種規定——唯有這一規定才能使得其他規定具有力量——即任何人不服從公意的，全體就要迫使他服從公意。[4]
（二） 民主政治是核心
民主政治是一種奉行多數人統治的政治制度，是與君主制、寡頭制和獨裁制相對立的一種比較完整、崇尚理性的國家體制和政治制度。 憲政與民主政治有著緊密聯系。可以說，沒有民主政治的建立和實現，就不會有憲政的出現。憲政就是民主政治，就是用憲法規定國家的體制、政治組織以及政府和人民相互之間的權利和義務關系，從而使政府和人民都在這些規定之下，享受應享受的權利，負擔應負擔的義務，無論誰都不許違反和超越這些規定自由行動的一種政治形態。[5] 這樣，將國家權力和公民權利放在憲法規定的范圍內，限制國家權力以保障公民權利。現代民主政治的宗旨就在于：建立可以容納各社會階層、各利益群體代表的政治體制，既實現社會成員之間公開、理性的自由競爭，又滿足他們對平等的一般期待，從而在制度方面為長期政治穩定和社會發展創造基本條件。[6] 君主的統治意志就只是，或者只能是公意或法律，他的力量只不過是集中在他身上的公共力量罷了；只要他想使自己獲得某種絕對的、獨立的行為，整體的聯系開始渙散。[7]民主政治的關鍵在于確立主權在民的原則。主權在民原則意味著國家權力來源于人民，國家權力是實現公民權利的手段。國家權力存在的唯一目的在于保障對公民權利的有效實施。
（三） 確立法治原則
法治，是指嚴格依照法律治理國家的政治主張、制度體系和運作過程。它包含一個國家以憲法為基礎的法律和法律制度由靜態到動態的運行過程。[8] 它是與人治相對應的一種政治主張。任何個人的意志都不能超越法律，都必須在法律的框架內發揮作用。它倡導社會的公平正義、對專斷權力的否定和對民主政治的維護，這與憲政的內涵是相一致的。民主和法治是憲政的兩個重要方面，二者不能偏廢，否則，憲政價值就難以實現。民主可以保證大多數人的意見得到實現，但是沒有法治就很難保障那少數人的利益，也很難保證所謂的民主不是“專制民主”。憲政與法治是密不可分的。
（四） 人權保障
人權保障是憲政的內核，要保障人權就必須限制政府的權力，這是一個目的和手段的關系。人權是指人作為人應該享有的權利，是一個人生存發展所必須的權利。其外延廣義地指人在社會生活中所享有的政治、經濟和文化等各項自由平等權利的總稱。有學者提出，人權在層次劃分和范疇歸屬中具有應有人權、法定人權和實有人權三種形態。 [9] 應有人權是人權的應然狀態，法定人權是法律上規定了的公民權利也稱公民權，實有人權是在現實生活中，在法律的實施過程中切實得到維護的公民權利。世界憲政發展史也就是人權確認和保障的斗爭史。自近代憲法問世以來，對公民權利的確認便成為憲法固有的一個組成部分。憲法對公民基本權利的規定實際是對應有人權的一種選擇確認；憲法的深化和發展過程的表現之一，就是這種選擇確認的范圍不斷擴大、層次不斷加深的過程。但被憲法確認為公民基本權利的人權也僅僅是作為法定權利中具有普遍性、基本性和母體性的人權。盡管憲法賦予了基本人權以最高的法律意義，設立了各具體部門法對公民權利進一步保護的最高法律依據。但經驗表明，在許多情況下，真正的關鍵問題并非基本權利是否得到倫理道德的應然認可，也不是它能否在憲法上得到規定，而是它能否在實際上得到承認和保障。只有當人們真正地享有權利時，它才是現實的、有意義的權利。應當權利再神圣，法定權利再完備，如果得不到實現，都是一句空話，而實有權利的完成或實現卻離不開憲政。憲政實踐的目標之一就是促成法定人權向實有人權的轉化、發展，憲政是法定人權與實有人權之間的樞紐和中介。沒有憲政，人權保障僅僅停留在憲法條文的靜態之中，而不可能表現為公民的實際享有。[10]
綜上，不難得知在憲政的理論框架內人權保障是目的，政府權力限制是手段，只有通過憲法和憲政對政府權力的約束和限制，才能保障人權。由此可見，基于建構憲政制度，對于憲政的終極價值訴求之人權保障是不得不考慮的。而在當代隨著社會發展，作為個人權利核心的財產權越來越具有雙重性。
二、 財產權的雙重性——個人權利和社會責任并存
（一）財產權——個人權利的核心
一般意義上的財產權指的是一種個人權利，即公民對其財產可自由擁有（即排他性的和永久性的控制）、使用、管理（決定由誰使用以及怎樣使用財產）、收益（從個人使用或他人使用中獲得利益）或處分（包括轉讓、贈與、遺贈、消費、浪費、改變以及銷毀等）。[11]人們對財產的排他性的和永久性的控制既反映了人與物之間的關系，也實質上體現了人與人之間的關系。憲法上的財產權和民法上的財產權是有區別的。憲法中的財產權乃屬于憲法上的一種基本權利，與憲法上的其他權利一樣，均是公民針對國家而享有的一種權利，即公民所享有的、為國家權力所不能不法侵害的一種權利，直接的反映了公民與國家權利之間在憲法秩序中的關系；而民法上的財產權主要屬于公民對抗公民、或私人對抗私人的一種權利，由此形成了作為平等主體的私人之間的財產關系。[12]財產權作為憲法上的基本權利是有其歷史淵源的。
洛克在《政府論》中指出，不論我們就自然理性來說，人類一出生即享有生存權利，上帝既將世界給予人類共有，亦給予他們以理性，讓他們為了生活和便利的最大好處而加以利用，土地和其中的一切，都是給人們用來維持他們的生存和舒適生活的。財產權的思想源頭在自然法思想中可以找到，近代資產階級革命始終充斥著財產權保護的斗爭。隨著近代國家的產生，封建歷史的終結，統治權和土地所有權開始分離，分別歸屬于國家和個人。特別是經過近代資產階級革命，財產權的憲法保障得以確立。1789年法國《人權宣言》第17條把財產權宣稱為一種“神圣不可侵犯的權利”。 被作為人類歷史上第一部憲法性文件的《自由大憲章》,其核心內容就是關于自由和財產的保障：“未經全國公意許可，國王不得征收任何免役稅和貢金”，“凡自由民 ,非經其具有同等身份的人依法審判或者依照王國的法律規定 ,不得加以扣留、監禁、沒收其財產”。“財產權神圣不可侵犯原則”是 17、18 世紀資產階級革命的產物，它強調財產權是公民作為人所固有的權利 ,或作為一個人與生俱來的。不允許國家權力的任何侵犯。
財產權是一項極其重要的權利，它與經濟、政治以及個人發展都具有密切聯系，應當成為憲法上的一項基本權利。
1、在經濟方面，財產權的保障和市場經濟的要求是一脈相承的。經濟要繁榮，就必須對財產權進行保護。人類的生存和發展有賴于財富的擁有和積累，沒有明確的財富歸屬關系，任何人也就沒有積極性去充分的利用它或防止被侵犯。在私有制社會產生以后 ,財富與個人之間才有了固定的歸屬關系 ,這種具體明確的歸屬關系 ,為人類的生存和發展 ,為社會進步和財富積累帶來了自發的不息的動力 ,也帶來了國家和法律對這種財富歸屬關系的確認和保護的責任和權力 ,從而使財富在法律上變成了財產 ,財富歸屬關系變成了法律上的財產權。[13]只有這樣，才能在促進經濟發展的同時，保障公民具有對國家權力進行限制抗衡的物質基礎。
2、從財產權與政治的關系來講，財產權是公民享有自由，免受國家任意干涉的必要條件。米爾頓.弗里德曼曾寫道：當財富為眾多的所有者所分享的時候，獨立行動的各個所有者就難以對特定的個人的命運和自由進行獨斷性的決定，為此，從比較政治的觀點而言，個人的經濟自由得到廣泛保障的國家，一般也存在相對廣泛的政治自由。[14]憲法保障公民的財產權，一方面保護了市民社會形成壯大的物質條件，有益于社會秩序的穩定，防止來自公共權力對人民財產權的侵害；另一方面，也有益于保護公共財產，使公共財產更加充分有效地為公民謀福利。
3、財產權是個人權利的基礎，是實現其他權利的前提。如果財產權沒有得到充分的保障，公民個人的其他權利也就喪失了實現的物質基礎。當個人的財產權得不到保障時，個人不僅不可能對自己的行為承擔責任，更不可能產生通過自己生產性的勞動來創造新的財富的動機，整個社會中人與人之間的關系就將處于混亂無序的狀態。沒有財產權作為依托的其他權利和自由只是空洞的權利和自由，不僅個人的生存失去了動力和條件，而且個人的自由也失去了保障。[15]可以說，沒有財產權的充分有效的保障，個人的自我發展、人格健全就很難得以實現，文明社會的狀態就遲遲不能進入。
另外，從政府的產生、職責來看，財產權是公民的極其重要的始源性的個人權利。創制政府的行為決不是一項契約，而只是一項法律；行政權力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他們，也可以撤換他們。[16]政治權力就是為了規定和保護財產而制定法律的權利，判處死刑和一切較輕處分的權利，以及使用共同體的力量來執行這些法律和保衛國家不受外來侵害的權利；而這一切都只是為了公共福利。[17]人民在自然狀態種享有那種權利，但這種權利享有是很不穩定的，有不斷受別人侵犯的威脅。對財產權的享有就很不安全、很不穩妥。這就使他們愿意放棄一種盡管自由卻是充滿著恐懼和經常危險的狀況；因而他并非毫無理由地設法和甘愿同已經或有意聯合起來的其他人們一起加入社會，以互相保護他們的生命、特權和地產，即我根據一般的名稱稱之為財產的東西。因此人們聯合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護他們的財產。[18] 可見，政府的唯一的目的在保護公民的財產權，其存在的唯一的合理性基礎乃是為公眾福利。
財產權的保障有其歷史淵源，對政治、經濟以及個人的發展都具有重要作用，政府成立的目的是為增進公共福祉的。各國憲法對財產權的保障都有明確規定，但也同時規定財產權的行使范圍，對財產權進行合理的限制。
（二）財產權的社會責任（社會義務）
個人對其所有之財產擁有占有、使用、收益、處分的絕對自由，“人們聯合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，便是保護他們的財產”。這成為財產個人主義、所有權絕對思想的基石。財產權在一般的意義上指的是政府不得任意侵犯私人對自己擁有的財產的自由支配，但這樣的財產權因保障了既得權利而與社會權背道而馳，因為有效實現社會權利是需要對財富和資源進行重新分配的。因此，財產權另一方面的意義是指財產權只能是在一定范圍內的財產權。[19]這種定義可以從西方早期的啟蒙思想中獲得佐證。比如說：集體的每個成員，在形成集體的那一瞬間，便把當時實際情況下所存在的自己——他本身和他的全部力量，而他所享有的財富也構成其中的一部分——獻給了集體。 [20] 社會契約使民主政治法治化的邏輯起點和歷史起點，是天賦人權的邏輯發展。社會契約論的國家學說是建立在自由合意的契約這一觀念基礎之上的。其要義是：自然狀態下的人們在自然法的指引下，在自由、平等的基礎上就某些自然權利的交換達成其協議，并依據協議建立國家，制定憲法和法律，從而得到一種確定的社會秩序以保護自己的天賦人權。[21]可見，財產權保障產生之初就已伴隨著對財產權的限制，具有相對性。要求每個人在主張自己的財產權時，同時應尊重別人的財產，還得考慮公共利益的需要。
個人的權利自由被放大到已經嚴重影響人們權利行使和社會經濟發展，使得資本主義私有經濟的發展引發一系列社會問題。特別是隨著工業化社會的到來，貧富分化的懸殊、市場機制的失靈、社會矛盾的加劇等一系列問題，使得國家對社會經濟的大規模介入和干預不可避免。福利國、行政國成為人們不得不接受的現實，絕對的財產權理論更是顯現出難以克服的弊端。
進入20世紀之后，許多傳統的資本主義國家先后或多或少地采行社會改良主義的方式，企圖在維持資本主義私有制的前提下，相對限制私人財產權，強調公共福利，從而實現了從近代自由國家向現代社會福利國家的轉型。[22]不僅國家的積極行動改變著財產權神圣不可侵犯的定理，而且學術界也開始對過去的私有財產神圣不可侵犯的學說進行了反思，形成了各種不同的理論學說。
19世紀末德國學者耶林倡導的所有權義務論、法國憲法學者狄冀倡導的社會連帶主義就是其中代表。所有權義務論亦稱為所有權社會化理念，耶林在其名作《論法律的目的》一書中指出，所有權行使的目的，不應僅為個人的利益，同時亦應當成為社會的利益。人們的所有權之所以受到他人的尊重，是因為它具有有益于社會的機能。狄冀認為，人在社會中生存，它永遠并只能和其他同類一起在社會中生存；人類是一個原始的自然實體，絕不是人類意愿的產物，因而所有人無論過去、現在，或者將來都是人類群體的一部分。人們雖然各有所需，但此種需要絕非個人之力所能滿足，而只能通過共同生活才能獲得滿足。 由此可知，“人”，一方面是獨立的個人，另一方面則是社會中的一分子。由于其是獨立的個人，所以有其獨立的特殊性；由于其為社會中的一分子，故又具有社會連帶性。耶林的所有權義務論和狄冀的社會連帶主義法學理論打破了近代以來將財產權視為個人自由的基礎和限制政府權力手段的神話，使人們認識到財產權不過是與其他權利無甚區別的法律權利，并非公民自治的淵源和對國家權力的限制。 [23]
這些理論的提出和探析不僅為我們認識財產權社會化的深層原因，同時也為財產權形態的這種轉變提供了相應的理論依據。與上述理論相聯系 ,憲法對公民的財產權由絕對保護轉向相對保護。以保障基本權利的存在為前提 ,以保障公共利益的實現為目的。
財產權利觀的這種劇烈變化直接反映到了憲法條文之上。自 1919 年德國魏瑪憲法以來各國憲法都拋棄了私人財產權絕對、不受任何限制的理念，轉而倡導對私人財產權進行必要的限制。如魏瑪憲法第 153 條第 1 款規定：“所有權，受憲法之保障。其內容及限制，由法律規定之”；第 3 款規定：“財產伴隨著義務。其行使必須同時有益于公共福利”。戰后日本憲法第29條規定：“財產權不得侵犯”；“財產權之內容，應由法律規定以期適合于公共福利”。法國1946年第四共和國憲法序言，其第9段規定：“一切的財產、一切的企業的收益，都具有國家的公共義務和事實上的獨占的性質••••••”
特別是二戰后各國憲法的發展更加體現了財產權利觀的變化，對私有財產給予了更多的限制或課以更多的義務。從各國憲法規定來看，在現代社會國家里，私人財產權作為一項基本人權要受到以下一些限制：第一，財產權“伴隨著義務”，即財產所有人有使用其財產的義務，否則得由有使用能力之人使用其財產。第二，財產權的內容和范圍“由法律規定”，即有關財產權在一般狀態下的邊界，由立法機關在合理的自由裁量范圍內通過具體的立法來創設。第三，在一定條件下，國家行為可依照一定程序直接限制乃至剝奪私人財產權，如各國憲法中規定的征收、征用、國有化、沒收、財產刑等。當代各國普遍存在一種“私法公法化”現象，最明顯的表現便是“所有權的行使日益受公法的限制”。[24]
因此，當財產權神圣、絕對的神話被打破時，憲法便賦予政府基于公共利益的需要對私人財產進行征收征用的權力。基于這種憲法授權，無論財產所有者是否愿意，政府均可按照法律規定的條件強制取得私人之財產。這樣，政府基于社會公益的需要享有的征收權構成了對個人財產權的實質性的制約，反過來為了保護個人財產權，憲法又對政府的這種征收設置種種限制。從來沒有哪個制度否認過政府的征收權，重要的是征收的法律限制。[25]因為這種限制是在以人權保障為核心的憲政理念下和財產權社會化的背景下所必須的。
從以上的闡述我們可以知道，財產權是公民的基本權利 ，是公民個人權利的核心、基礎，要保障公民真正的自由和尊嚴 ，國家必須對公民的財產權予以最大限度的維護與尊重。同時，由于財產權的社會性被法律所確認，公民的個人財產權具有促進公共利益實現的義務，必須為實現為公共福祉作出應有的犧牲，受到各種各樣的限制。正如學者張千帆所說：財產權的概念包含了個人權利與社會責任這兩個相互矛盾的要素。財產權的內涵，應從個人權利和社會責任這對矛盾的協調中來把握，應從限制國家干涉財產權的角度來把握。財產權中的個人權利與社會責任的沖突與協調，集中體現在一個國家的財產征收或征用制度上。 [26]那么，如何在保護與限制之間取得平衡呢？行政補償制度應運而生，發揮平衡價值。
三、 行政補償制度價值的定位——一種平衡機制
行政補償或稱行政損失補償或公法上的損失補償，是指為了實現國家和社會公共利益而合法地給特定人的財產帶來特別損失時，基于保障財產權和平等負擔的原則，對該損失予以彌補的行為和制度。[27]
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