[ 叢彥國 ]——(2007-6-12) / 已閱20090次
新破產法亮點之管理人制度對清算組制度的完善
（本文作者:叢彥國）
2006年8月27日，十屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱新破產法）。這部新的法律將于2007年6月1日起施行，《中華人民共和國企業破產法（試行）》（以下簡稱舊破產法）同時廢止。與舊破產法相比較，新破產法總結了二十年來我國企業破產的實踐經驗，充分借鑒了國外先進的法學理論，體例更為完備，內容更加充實。作為我國市場經濟法律體系中的一部重要法律，新破產法體現出一些新的特點，其中尤以管理人制度最為引人注目。
根據我國以新破產法為核心的新破產法律體系與國內外學者對于管理人制度的研究，所謂管理人，是指在破產程序中接管債務人的財產并負責債務人財產管理與其他破產事務的專業組織或個人。管理人制度是新破產法在我國建立的一項新制度，新破產法把管理人制度放到了比較明顯、重要的位置，其不但被專章地進行規定，而且貫穿于整部法律之中。這表明，我國將正式引入管理人制度，而舊破產法的清算組制度將逐漸退出歷史舞臺。與舊破產法的清算組制度相比，管理人制度具有明顯的創新性，主要體現在以下幾個方面：
一、法律地位明確化
清算組或管理人的法律地位問題一直是破產理論界研究的熱點問題，學者們從不同角度形成了各異的理論學說，概括起來主要有三種。一是代理說，認為其實質是代表被代理人的利益，以被代理人的名義參與破產事務的代理人。該學說又因被代理人的不同而分為破產人代理說、債權人代理說與破產人、債權人共同代理說。二是職務說，認為破產程序在法律性質上是具有公法性質的強制執行程序，其類似于執行機關的公務員，其行為是一種公務行為。三是破產財團代表說，認為破產財團具有相對的獨立人格，其是破產財團的受托人，在破產人之外取得獨立的地位，以破產財團所有權人的名義管理、變價和分配破產財產。在法律制度中，各國的破產法或商法典對于清算組或管理人制度也均有規定，但稱謂不盡相同。大陸法系國家一般稱之為財產管理人、管財人，而英美法系國家一般稱之為信托人；我國舊破產法稱之為清算組，新破產法則以管理人取代了清算組。關于這一制度的稱謂也從側面體現出清算組或管理人在不同的法律規范之中有著不同的法律地位。
清算組或管理人的法律地位可以通過其任免體現出來。舊破產法第二十四條規定，人民法院應當自宣告企業破產之日起十五日內成立清算組，接管破產企業。清算組負責破產財產的保管、清理、估價、處理和分配。清算組可以依法進行必要的民事活動。清算組成員由人民法院從企業上級主管部門、政府財政部門等有關部門和專業人員中指定。清算組可以聘請必要的工作人員。清算組對人民法院負責并且報告工作。從這些規定可以看出，舊破產法中的清算組是由人民法院指定，向人民法院負責并報告工作的，也就是說，它是一個法定主體。從其組成人員來看，清算組成員由人民法院從企業上級主管部門、政府財政部門等有關部門和專業人員中指定。但是，地方政府的有關部門既是國有企業的主管部門，又是產權所有人的代表，由其出任清算組，不但沒有合理的理論基礎，而且嚴重違反了法律程序中的回避原則。清算組的這一體制決定了其往往在政府的行政主導與干預下工作，破產清算便與保護債權人利益的基本價值目標相背離，而被政府的行政價值目標所取代。因此，清算組并不是一個相對獨立、中立的法定主體。
根據新破產法的規定，管理人由人民法院指定產生并向人民法院報告工作。債權人會議可以監督管理人，但如果對管理人有異議，其只能申請人民法院予以更換，無權直接選任或解任管理人。從新破產法的規定可以看出，新破產法采取了合理的理論學說，認為管理人的法律地位是一個相對中立的法定主體，兼顧多方利益。這便是新破產法的立法精神，即新破產法是從社會整體利益的角度來制定法律的，考慮了企業破產不僅涉及到債權人利益，而且還涉及到破產企業職工、破產人、相關利害關系人、政府、當地社區、政府以及法院等多方面利益，新破產法的制定不僅重點保護債權人的利益，而且還兼顧其他不同的利益群體。因此，作為新破產法的破產程序主導者之一的管理人，便以一個相對獨立、中立的法定主體出現在破產程序之中，這種全新法律地位的確立與明確將會更有利于實現破產法律制度的價值目標。
二、效力范圍廣泛化
新破產法的管理人制度對于舊破產法的清算組制度有著更為廣泛的效力范圍，這取決于新破產法對于舊破產法效力范圍的擴大化。法律的效力范圍指法律規范的約束力所及的范圍，即所謂法律的生效范圍或適用范圍，包括法律規范的空間效力范圍、時間效力范圍與對象效力范圍三個方面。
（一）空間效力范圍國際化
法律的空間效力范圍是指法律規范生效的地域范圍，包括域內效力與域外效力兩個方面。隨著世界經濟一體化的發展，國際經濟貿易與涉外民商事法律關系日益廣泛與復雜，當事人的住所地與其財產位于不同國家與地區的現象已經十分普遍，這必然產生一個國家與地區法院破產程序的約束力是否及于破產人在其他國家與地區的財產與行為的問題。因此，在實踐中遇到的這類問題急需立法予以解決。根據舊破產法的規定，當住所地或者主要營業地在中國的債務人破產時，清算組不能將其位于國外的財產并入中國的破產財產，這難以實現對中國債權人利益的充分保護，同時也給債務人隱匿或轉移財產留下了可乘之機。同時，舊破產法對于在外國開始的破產程序在中國的效力問題也不明確。因此，新破產法對破產程序的域外效力問題作出明確規定是十分必要的。新破產法針對這一問題采取的是有限度的普及主義，即在本國開始的破產程序，效力及于債務人在國外的財產；在國外開始的破產程序，經人民法院裁定，對債務人在國內的財產發生效力。新破產法空間效力范圍的擴大化使得管理人較清算組有著更重大的職責，具有國際化的色彩。
（二）時間效力范圍朝陽化
法律的時間效力范圍是指法律規范的有效期間。早在1986年通過的舊破產法就對國有企業的破產作了規定，這部法律對規范我國企業破產行為，審理企業破產案件發揮了重要作用。但是，隨著市場經濟體制的逐步確立與國有企業改革的深化，我國企業破產出現了一些新情況，舊破產法已經無法適應我國目前經濟的發展與企業的改制。因此，我國于2006年8月27日通過了新破產法。新破產法明確規定其自2007年6月1日起施行，法律的施行日期是指法律生效的日期，即其自2007年6月1日起產生法律效力。新破產法的通過與施行日期之間相隔九個多月，之所以這樣規定，是考慮到企業破產法專業性強，為了使廣大公民、組織與有關機構、部門能夠充分地學習、理解、掌握新破產法，從而保證其能夠得到有效的遵守與執行。同時，在新破產法通過以前，有關的部門與機構為規范企業破產行為，頒布了一系列的規定，這些規定都需要時間來進行清理，以廢除或修改那些與新破產法相抵觸的規定。此外，新破產法規定的一些措施、制度等，需要一系列配套規定予以具體化，有關部門與機構也需要時間作出具體的規定。隨著舊破產法的廢止與新破產法的實施，新破產法的管理人制度有著更強的生命力，這一朝陽制度將逐漸取代舊破產法清算組這一夕陽制度。
（三）對象效力范圍市場化
法律對象效力范圍是指法律對主體的效力，即一國法律規范可以適用的主體范圍，對哪些主體有效。首先，根據舊破產法的規定，其僅適用于全民所有制企業。在國有企業進行產權制度改革前，全民所有制企業也叫國有企業，在20世紀90年代的產權制度改革之后，國有企業包括國有獨資企業與國有控股企業，改革后的國有企業的范圍要大于改革前的全民所有制企業的范圍。舊破產法一方面規定了公用企業和與國計民生有重大關系的企業同其他國有企業一樣，都具有破產能力；另一方面考慮其特殊性，對其破產進行了限制。同時，根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》第二百四十條的規定，聯營企業中聯營各方均為國有企業的，應適用舊破產法。然而在過去的二十多年里，我國市場經濟與民主法制建設逐步完善，經濟主體已出現多元化趨勢。舊破產法將其適用范圍僅僅局限于國有企業的規定顯然已經無法適應現實的需要。我國新破產法適應形勢的發展，對其對象效力范圍作出了全新的規定。新破產法規定，除已經確定按照政策性破產政策實施破產的國有企業外，其他國有企業法人的破產應適用新破產法。其次，關于金融機構破產的法律適用問題，舊破產法并沒有特殊的規定。而新破產法首次將商業銀行、證券公司、保險公司等金融機構的破產納入到適用范圍之中，但是由于這些金融機構的重要性與特殊性，新破產法采取了折衷適用的方式。此外，根據新破產法第一百三十五條的規定，如果其他法律規定企業法人以外的組織的清算，屬于破產清算的，參照適用新破產法規定的程序。如《合伙企業法》、《民辦教育促進法》等都有破產程序的相關規定，其中屬于破產清算的，都應參照適用新破產法規定的破產程序。因此，新破產法的調整范圍要廣得多，因而作為新破產法一項重要制度的管理人制度也可以在更廣闊的空間發揮作用。
三、構成模式科學化
根據舊破產法第二十四條的規定，清算組成員由人民法院從企業上級主管部門、政府財政部門等有關部門和專業人員中指定。舊破產法這種以政府官員為主體的清算組構成模式有著較強的行政色彩，其目的是為在一些問題（如職工安置）的處理上得到政府部門的行政協助。但是，破產清算工作具有法律責任重大、專業性強、工作強度高、期間漫長等特點，因此，這種構成模式在司法實踐中產生了諸多問題，往往不但實現不了這一構成模式的價值目標，而且還產生了諸多不可調和的價值沖突。并且，這種單一的構成模式也無法適應司法實踐中破產案件的多樣性。因此，新破產法堅持理性、和諧、與時俱進的價值準則，從管理人的資格條件與資格形式兩個方面對舊破產法清算組的構成模式進行了創新。
在資格條件方面，新破產法第二十四條規定，管理人可以由有關部門、機構的人員組成的清算組或者依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構擔任。人民法院根據債務人的實際情況，可以在征詢有關社會中介機構的意見后，指定該機構具備相關專業知識并取得執業資格的人員擔任管理人。有下列情形之一的，不得擔任管理人：（一）因故意犯罪受過刑事處罰；（二）曾被吊銷相關專業執業證書；（三）與本案有利害關系；（四）人民法院認為不宜擔任管理人的其他情形。個人擔任管理人的，應當參加執業責任保險。從上述規定可以看出，擔任管理人的消極資格是不得具有新破產法第二十四條規定的四種法定情形，積極資格是需要具備相關專業知識并取得執業資格。個人擔任管理人的，應當參加執業責任保險。而舊破產法關于清算組資格方面只有一條相應規定，即清算組成員由人民法院從企業上級主管部門、政府財政部門等有關部門和專業人員中指定。相對于清算組，管理人的資格條件一般都要求具備相關專業知識與業務經驗，并且應當有充足的時間與精力專門負責破產事務，因此，管理人能夠更好地處理好破產事務。
在資格形式方面，新破產法第二十四條規定，管理人可以由有關部門、機構的人員組成的清算組或者依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構擔任。人民法院根據債務人的實際情況，可以在征詢有關社會中介機構的意見后，指定該機構具備相關專業知識并取得執業資格的人員擔任管理人。可以看出，管理人可由清算組或中介機構擔任，也可以由個人擔任。在企業破產程序中，有的案件法律事實清楚，法律關系清晰，法律適用明確，對于這類破產案件，仍然由清算組來擔任管理人可能費用過高，增加了破產成本。因此，出于效率與經濟的考慮，人民法院可以指定依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構擔任，還可以根據債務人的實際情況，在征詢有關社會中介機構的意見后，指定該機構具備相關專業知識并取得執業資格的人員擔任管理人。而舊破產法中規定的清算組成員由人民法院從企業上級主管部門、政府財政部門等有關部門和專業人員中指定，這種單一的構成模式顯然無法適應復雜與多樣的破產案件。
通過新破產法中的管理人制度，可以看出新破產法是一部體現與尊重市場經濟規律的法律，預示著我國的破產法律制定與法律適用正朝著更為科學、民主的方向發展。被譽為經濟憲法的新破產法的出臺，將更為有效地維護我國市場經濟秩序；新破產法中的管理人制度也將更好地成為債權人、債務人合法權益的保障者。
