[ 楊濤 ]——(2007-6-21) / 已閱12508次
執行分權的幾點思考
楊 濤
摘要：隨著執行工作改革的不斷深入，執行分權已是大勢所趨。全國各級法院也對執行工作的管理體制、執行分權的運行模式等進行了廣泛而深入的研究和實踐，為執行分權模式提供了許多寶貴的經驗。本文擬就執行分權模式的構建、權利的運行及其制約、人員配制等問題，談談自己的看法。
關鍵詞：執行分權 裁決權 實施權 司法警察
一、 執行分權的必要性和可行性
我國傳統的執行模式的最大特點就是執行權的高度集中。一個執行案件往往由一名執行員負責到底，從發出執行通知開始，調查財產，采取查封、扣押、凍結等強制執行措施，委托評估、拍賣、變賣，對妨礙執行行為的處罰，對申請執行人、被執行人和案外人提出異議的審查，執行款物的交付，財產的處分和分配等諸多事項都由一名執行員負責。
這種高度集權執行模式的弊端是顯而易見的。它缺乏必要的透明度和公開性，易產生“暗箱操作”；缺乏必要監督和制約，易產生腐敗降低法院威信；缺乏有效的執行救濟途徑和手段，易使得失誤的決策難以得到及時糾正。如此種種也為辦理人情案、關系案、金錢案提供了土壤，侵害了當事人利益，損害了法律權威和法院的形象。
執行分權模式的提出為傳統執行模式的改革指明了方向。很多西方國家都將執行工作分權制約，如德國、法國等都將執行裁決權交由法官行使，而執行實施權，交由司法執行官來實施。我國各級法院的大量實踐也證明：執行分權模式有利于形成有效的監督制約機制，增進執行公開性和透明度，在執行過程中將不同的權力交由不同的人員來行使,既能夠達到權力相互制約的目的，并且又由公開促進了公平和公正的良性循環。
二、 執行分權的運行模式
（一）執行權性質的定位
要想構建合理的執行分權模式，首先，必須對執行權做出理性的分析。關于執行權性質的定位，法學界一直有著激烈爭論。主要觀點有三種：1、認為執行屬司法權，我國傳統法學界認為執行應屬司法權，因為執行工作是審判工作的延續，是司法職能的一部分，且強制執行權一直由法院行使；2、認為執行屬行政權，理由是強制執行具有確定性、主動性、命令性，不同于審判工作的待定性、消極性、獨立性和中立性的特點，執行活動應是一種行政活動，強制執行權應是國家行政權的一部分；3、認為強制執行權應是“界于司法權與行政權之間的一種權力。它既不是一種純粹的司法權；也不是一種純粹的行政權，而是處于二者之間的一種邊緣性權力”。
筆者認為，第三種學說較為合理。因為執行權應該包括單純的執行行為和執行救濟行為，前者是執行主體基于國家公權力強制債務人履行債務的行為，遵循的是職權主義和當事人不平等主義，其立場不應該也不可能中立，在性質上應屬于行政行為；后者是執行主體為處理執行過程中出現的爭議而實施的行為，具有司法的消極性和被動性，應屬于司法行為。
（二）執行權的劃分
基于執行權所具有的司法、行政雙重屬性，而將其分離便成了順理成章事情。關于執行權的劃分也有不同的主張。1、兩權說，執行權應分為執行裁判權與執行實施權；2、三權說，執行權應劃分為執行命令權、執行實施權、執行裁判權；3、四權說，執行權應分割為執行命令權、執行調查權、執行裁判權、執行實施權。對此，筆者持兩權說的觀點，即將執行權劃分為執行實施權和執行裁判權兩個部分，不應再細分。理由是兩權分立，已較好的體現了執行權具有的司法、行政雙重屬性，且兩權級別相同能夠達到互相制約的目的，而如將執行命令權單獨劃分，有悖于執行權權力理論。其不與執行裁判權和執行實施權屬同一級別的權力，且執行命令權與執行實施權均屬行政性的權利，再行劃分易導致機構重疊，不利于提高辦案效率。至于四權說，其不妥之處更是顯而易見的，完全可將執行調查權并入執行實施權中，無獨立存在必要。
據此，具體到工作實踐中，執行裁決權主要包括：追加、變更被執行主體，案外人提出異議的處理，裁定中止、終結、暫緩、不予執行，妨害民事訴訟強制措施復議的審查裁決，執行回轉等。
執行實施權主要包括：送達執行法律文書，調查被執行人的財產，實施強制執行措施和其他實施行為。
兩權制約體現在：只要依據執行裁決權做出了裁決內容，執行實施權的主體就必須嚴格依據裁決內容實施。而執行裁決的提起不是無緣無故的，裁決事項的建議權在于執行實施權主體，由執行實施權主體對需要裁決的事項提交給執行裁決權主體進行裁決。
（三）執行權的具體實踐
目前，基層法院的執行工作現狀是人少案多，工作壓力大。特別是《訴訟費用交納辦法》實施后，執行案件又有大幅上揚，在原有執行人員全部負責執行尚顯不足的情況下，如何使兩權分立在實踐中得以保證？筆者認為，依據現狀，可行的方法是在基層法院執行局下設執行裁決庭和執行實施科。保留部分業務精通、經驗豐富、具有審判職稱的法官編入執行裁決庭行使裁決權，而執行實施權交由具有司法警察身份并熟悉法律知識的人員行使。執行裁決庭上下級為監督關系，執行實施科受法院和上級執行實施權部門雙重領導。這樣使兩種權力分別由兩個部門、不同資格的人員來行使，不僅會克服過去權力過于集中的弊端，而且能形成有效的分權制約機制。同時，這種分權因為是在法院這個大框架內的分權，便于形成了內在的聯系，而不至于產生不便協調而影響效率的問題。
這樣的人員配制的合理性在于：
1、 由具有審判資格的法官行使執行裁決權符合法律規定。
執行裁決權由具有審判資格的法官來行使，實行上下級監督關系符合法律規定，也是由其權力配制屬性，工作性質、內容、特點決定的。執行裁決權主要是對執行中發生的爭議進行處理的權能，此種權力只能獨立行使，而不能由上級法院統一管理、統一領導，上級法院對此裁判不能事前關心，只能事后監督，其符合審判工作的待定性、消極性、獨立性和中立性的特點，各地法院目前的通用做法也是由法官行使執行裁決權。大量實踐也證明這樣人員的配制有利于上下級權力的互相監督和與執行裁決權的制約。
2、司法警察參與執行工作有必要的法律依據。
首先，將司法警察定位于執行實施主體（任命為執行員），法律并沒有禁止性規定。因為《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零九條中僅規定了“執行工作由執行員進行”，而《中華人民共和國法官法》第五十二條規定，“對人民法院的執行員，參照本法有關規定進行管理。”兩部法律都未規定執行機構的組織形式和執行員任職資格。執行員只是“參照”法官序列管理，雖然目前實踐中法院的執行員都為具有審判資格人員擔任，但從其行使職權性質、權力運行模式、職業形象等看卻不宜歸于法官序列，而將執行實施權交由司法警察實施較為合理。
其次，法律規定了司法警察參與執行依據。在《最高人民法院關于人民法院執行工作若干問題的規定》第八條，“必要時應由司法警察參加�！薄度嗣穹ㄔ核痉ň鞎盒袟l例》第七條，司法警察“送達法律文書”、“執行傳喚、拘傳、拘留”、“參與對判決裁定的財產查封、扣押、凍結或沒收活動”、“完成法律、法規的其他職責”�！蹲罡呷嗣穹ㄔ涸宏P于高級人民法院統一管理執行工作若干問題的規定》第四條規定，高級人民法院在組織集中執行、專項執行或其他重大執行活動中，可以統一調度、使用下級人民法院的執行力量，包括執行人員、司法警察、執行裝備。這都說明，司法警察承擔執行工作具有法律依據的，也是法律法規賦予司法警察的一項任務。
3、司法警察行使執行實施權更符合執行實施權的權利屬性。
執行實施權本質屬行政權，其運行應遵循行政權的基本運行規律。而法官行使的是審判權，法官作為執行主體于法不符，司法警察行使的是行政權，將執行主體變更為司法警察更合符實際。通過將執行實施權交由司法警察行使，能夠建立科學、高效的執行運行機制，克服目前執行機制機動性差、威懾力弱、執行力量松散化等現實弊端，達到扭轉執行被動局面的目的。
4、司法警察參與執行具有威懾力。
司法警察行使執行實施權具有強大的威懾力。執行工作的基本特征之一就是“強制性”和“對抗性”，用具有強制力的司法警察去開展強制性執行工作，能體現出強大的的威懾作用。人民法院司法警察是人民警察的獨立警種，其身著威嚴的警服，駕駛警車，根據《中華人民共和國槍支管理法》、《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》，還可以配備公務用槍和警械，威懾力無形中就會在人們的心中產生，這樣自然就減少了暴力抗法案件的產生。法律還賦予了司法警察有拘傳、拘留等強制措施實施權，增強了司法警察的權威性。而法官應是居中裁判人物，是公平、公正的象征，著裝改革后的“文官化”趨勢更使其難以適應快速發展的執行工作需要，其服飾、配備均不能體現出應有的外在強制表征，反而會削弱強制執行的效果。
5、司法警察管理機制與執行機制相吻合。
司法警察在法院內部實行的“雙重領導、編隊管理”的運行機制，其作為一個整體，能做到統一指揮，統一協調，統一調度。這與最高人民法院提出的建立以省高級法院對本轄區執行工作實行統一管理、統一協調、統一指揮的執行工作新體制相吻合，能很順暢地形成重拳，有效地抵制地方和部門保護主義，對強化執行工作產生很好的效果。
6、司法警察行使執行實施權可節約有限的法官資源。
據統計，基層法院執行局每年執行的案件占全國執行案件的90%，而基層法院的現狀是人少案多，法官資源有限。執行實施權由司法警察行使能極大的緩解這種困境，將有限的法官資源節約出來，充實一線審判力量。
三、 執行分權的意義
對執行分權，有些學者認為基層法院人少案多，沒必要搞分權，影響工作效率。但執行分權模式，是執行機構改革中重要組成部分，其合理的分工，不但不影響工作效率，只會提高工作效率，形成權責明確，各司其職的良性運行機制，使權力運行更加順暢。也只有執行分權，才能形成有效的監督制約機制，解決傳統執行權中同樣的人行使不同權力的問題；才能為提高執行效率、確保司法公正、防止“暗箱操作”、杜絕違法執行提供制度上的保證。
在傳統執行模式的考量下，執行法官就是加班加點為案件付出了再多，只要債權未能全部實現，債權人乃至社會公眾就會對法院的執行工作產生懷疑，而這些懷疑在一定程度上也確實是由傳統執行模式缺乏公開、透明，缺乏監督制約造成的。但執行分權以后，按照分權制約模式運行的權力由于其公開性、公平性，只要承辦人窮盡一切法定執行措施，腳踏實地的走好執行程序的每一步，即使有些案件因被執行人沒有履行能力、下落不明等原因致使執行未果，往往也能取得當事人的理解、信任，贏得社會的尊重、樹立司法權威，提高法院的公信力。
四、執行權的監督
分權是手段，最終執行改革的目標是促進執行公正，提高執行效率。如何使執行分權達到我們的預期目的，促進執行的良性循環呢？筆者認為，執行權監督是執行工作中一個重要的環節。因為任何權力的行使，都必須實行必要的監督，不然必將導致腐敗行為的產生。
廣義上執行權的監督包括了例如黨委、政府、人大、政協、新聞媒體、廣大群眾等外部的監督。狹義的執行權監督是來自于法院內部的監督。
執行權內部的監督固然重要，但其外部監督同樣必不可少。執行分權后，執行實施權與執行裁決權相互監督和制約，可以防止執行權力的濫用，兩權相互配合、協作，共同保證執行權的公正、廉潔地行使。對于執行權外部的監督，也應引起充分重視。因為來自外部的監督雖然許多時候只是針對個別執行案件提出意見和問題，但處理不好往往會直接影響法律的權威和人民法院的形象。對這些外部監督應本著實事求是有錯必究的原則，多請示、多匯報、多解釋，態度誠懇主動接受監督和領導，以達到求得共識，求得理解、信任和支持，才能推動執行工作的發展。
總之，對執行權力的分權運行機制，是執行工作改革的新生事物，是一個需要反復實踐，深入研究的問題，是一個需要在正和效率目標之間進行反復平衡的問題。為此，我們必須在理論中及時尋找依據，在改革實踐中予以大膽嘗試。逐步完善各項制度和內容，積極推動執行工作的健康、有序的向前發展。
