[ 方建生 ]——(2007-6-29) / 已閱29417次
民事與行政交叉案件的審理與解決
――蔡某訴某縣建設局房屋登記行政糾紛案訴訟程序問題的探討
一、據以研究的案例
蔡某于1986年購買位于某縣東風居委會東堤2巷13號房產，1988年6月辦理了房屋所有權證。1993年遷往廣州市居住。1999年9月，第三人張某向某縣建設局申辦該房屋的所有權轉移登記，并向某縣建設局提供了該房原房屋所有權證、該房國有土地使用權證，房屋買賣契約，張某、蔡某的居民身份證復印件等有關證件資料，要求某縣建設局給予辦理房屋所有權轉移登記。某縣建設局經過審查，根據建設部《城市房地產轉讓管理規定》，于1999年9月，核發了某縣東風居委會東堤2巷13號房產的房屋所有權證給予張某，原房屋所有權證被某縣建設局收回作廢存檔。遂后，張某以該房屋所有權作為抵押物向信用社貸款。2006年4月，蔡某向某縣建設局申請撤銷核發給張某的房屋所有權證，某縣建設局予以拒絕，蔡某于2006年6月向法院提起行政訴訟，以其沒有與張某簽訂房屋買賣契約為由，請求法院撤銷核發給張某的房屋所有權證。針對原被告雙方的意見，法院內部就訴訟程序的適用形成了三種不同的意見：第一種意見認為，本案涉及兩種不同的法律關系：一種是本案蔡某與張某之間的民事法律關系；另一種是本案蔡某與某縣建設局之間的行政法律關系，行政法律關系的處理必須以民事法律關系的處理為前提，因此建議蔡某以張某作為被告另行提起民事訴訟，同時本案裁定中止訴訟，待民事訴訟產生生效判決后再依據相關判決作出行政判決；第二種意見認為，第一種意見對兩種法律關系的分析是正確的，但基于訴訟經濟性和及時保護當事人合法權益的需要，建議將民事案件與行政案件合并審理，即采取行政訴訟附帶民事訴訟的模式審理本案。第三種意見認為，本案涉及房屋買賣契約的合同有效性問題，本案為民事訴訟，因此應當裁定駁回蔡某的起訴，通知蔡某另行提起民事訴訟。
二、問題的提出
行政訴訟是解決作為行政相對人的公民、法人或者其他組織與具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員之間因行政管理而引起的糾紛。本案是蔡某不服某縣建設局房屋轉移行政登記糾紛，屬于不平等主體之間的行政糾紛，是人民法院行政訴訟的主管范圍。上述第三種意見無疑是不正確的。在本案中，房屋買賣契約的合同有效性是一個至關重要的事實問題。房屋買賣契約的合同有效性直接影響關系到建設局核發房屋所有權證行政行為的合法性。法院要撤銷建設局核發的房屋所有權證，必須要確認房屋買賣契約的合同無效，只能依照民事訴訟程序和民事法律規定，審查房屋買賣契約的合同效力。因此，本案涉及兩個不同類型的法律關系，一個是本案原告與被告之間的行政法律關系，另一個是本案原告蔡某與張某之間的民事法律關系。
根據我國現行的民事訴訟法與行政訴訟法的規定，解決民事糾紛和行政糾紛應當分別適用民事訴訟程序和行政訴訟程序。但是，當一個案件涉及兩種不同性質的法律關系糾紛時，究竟應當適用何種訴訟程序，我國現行法律沒有做出明確的規定，以至于審判人員在面對像上述案例的案件時往往感到無所適從。上述的第一種意見實際上是目前司法實踐中慣用的處理不同性質的法律關系交叉的案件的方法。事實上，這種方法是符合現行法律的規定的。
然而，第一種意見所主張的做法也存在諸多弊端，其中比較突出的問題是訴訟拖沓遲延的問題�！斑t到的正義不是正義”，讓當事人另行提起民事訴訟，同時中止行政訴訟的審理，等待民事訴訟作出裁判后再恢復行政案件的審理，這種做法無疑會嚴重遲延對當事人合法權益的保護；同時，若當事人不同意另行提起訴訟，應該如何處理，這也是我們必須面對解決的問題。
從提高訴訟效率的角度來考慮，第二種意見也具有可取之處。但由同一個合議庭適用民事訴訟程序和行政訴訟程序兩個不同的訴訟程序，審理民事法律關系和行政法律關系兩個不同的法律關系，確實也為難我們的法官，是否有利于法官的專業化、職業化建設，是否有利于訴訟的進行，是否有利于對糾紛的解決，有待實踐的檢驗。但如何由同一個合議庭適用兩個不同的訴訟程序，同時審理兩個不同的法律關系，現行法律也沒有專門對此作出規定，合并審理的模式不符合現行法律的規定�？梢�，第一種意見是法院在處理類似案件時的唯一選擇。
從法治理念的角度來考慮，解決行政法律關系與民事法律關系交叉審理的問題有其必要性，但需要從依法治國的理念上對兩種訴訟程序進行分析。為完善我國程序法律制度，需要解決民事與行政交叉案件的審理與解決的問題，下面，就民事與行政交叉案件的審理與解決，提出我們關于適用民事訴訟程序與行政訴訟程序審理交叉案件的一些觀點。
上述這種混合了民事法律關系和行政法律關系的案件我們可以簡稱為民事行政爭議交叉案件。
對審理民事行政交叉案件的程序研究必須解決以下幾方面的問題：1.民事行政交叉案件的類型。2.不同類型的民事行政交叉案件應當采取何種處理方式。3.在審理民事行政交叉案件中具體的程序應該如何安排。
三、 民事行政爭議交叉案件的類型
所謂民事行政爭議交叉案件，是指行政爭議與民事爭議因在法律事實相互聯系，在處理上分為因果或者互為前提、相互影響的案件。近幾年來，民事行政交叉案件呈逐年增長的勢頭，這是現代社會行政權擴張、民法與行政法相互滲透的必然結果。民事行政爭議交叉案件，在審判實踐中的表現形式多種多樣，但歸納起來，民事行政爭議歸納案件的具體表現可以劃分為以下三類：
（一）以民事爭議為主、涉及行政爭議的交叉案件
以民事爭議為主、涉及行政爭議的交叉案件，通常出現在民事訴訟過程中，是因民事糾紛而引起的訴訟。在民事訴訟中，民事爭議的解決取決于行政行為的合法性，行政行為即成為民事爭議處理的前提條件。主要包括兩種情況：一種是當抽象行政行為作為審理民事案件的依據時，法院首先要解決該抽象行政行為自身的合法性問題。其二，當具體行政行為作為當事人主張事實的證據或者抗辯理由時，法院也須解決該具體行政行為的合法性問題。例如，若蔡某先向法院提起民事侵權訴訟，而張某向法院提交了建設局核發的房屋所有權證，蔡某則認為建設局核發的房屋所有權證不合法；這時，建設局核發的房屋所有權證是民事侵權案件關鍵事實認定的依據，而建設局核發的房屋所有權證這種具體行政行為的合法性就成為了解決民事糾紛的前提。
我們認為，以民事爭議為主，涉及行政爭議的交叉案件具有以下的特點：第一、這類爭議案件發生在平等主體之間，是因民事行為而非行政行為引起，因而本質上屬于民事爭議案件。不過，由于行政行為的介入，民事爭議變得更為復雜。第二、在這類案件審理中，行政問題具有重要地位，是民事審判的前提。不解決行政行為的合法性問題，民事訴訟程序便無法繼續進行。
（二）以行政爭議為主、涉及民事爭議的交叉案件
以行政爭議為主、涉及民事爭議的交叉案件通常出現在行政訴訟過程中。它是因公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的具體行政行為不服而提起行政訴訟的同時，請求法院審理平等主體之間民事爭議的訴訟形式。本文的案例即屬這種情況，蔡某不服某縣建設局核發的房屋所有權證的具體行政行為，直截了當的提起行政訴訟，請求法院判決撤銷該具體行政行為，這涉及蔡某與張某簽訂的房屋買賣契約的有效性。
我們認為，以行政爭議為主、涉及民事爭議的交叉案件具有以下特點：第一、這類案件既存在行政爭議，也存在民事爭議，但行政爭議處于核心地位；第二、這類案件中的行政爭議與民事爭議在事實上或者法律上存在內在的交叉性。第三、這類案件中的行政爭議與民事爭議可以分開審理，但行政爭議解決以民事爭議的解決為前提，民事爭議的解決不以行政爭議的解決為先決條件。本案中，即對買賣合同有效性審查不以行政爭議的解決為先決條件。
（三）行政爭議與民事爭議并重的交叉案件
行政爭議與民事爭議并重的交叉案件，是指因同一法律事實而引發的行政爭議和民事爭議之間相互獨立的案件。例如，甲單位在建房時超過規劃部門批準的范圍建設圍墻，影響鄰居乙居住的通行。乙向法院提起行政訴訟，請求判令規劃局履行法定職責，對甲予以處罰；同時向法院提起民事訴訟，請求法院判令甲停止侵害，排除妨害。
行政爭議與民事爭議并重的交叉案件具有以下特點：第一、行政爭議與民事爭議相對獨立，一案的處理結果并不影響對另一案的處理。第二、法院完全可以分開審理，分開審理時一案可不以另一案件處理結果作為定案的依據。
四、民事行政爭議交叉案件的處理方式
1982年頒布的《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》第3條第2款規定：“法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定�！比嗣穹ㄔ洪_始受理行政案件，我國行政審判開始起步。但當時，我國人民法院內部沒有設置行政審判庭，因此，法律規定由法院受理的行政案件，是由民事審判庭或者經濟審判庭適用民事訴訟程序審理。1989年我國頒布了《中華人民共和國行政訴訟法》，行政訴訟有了專門的程序法規定，各級法院陸續設置了行政審判庭專門審理行政爭議案件。行政審判庭和民事審判庭分別依據行政訴訟法與民事訴訟法審理行政爭議案件與民事爭議案件。
雖然行政案件和民事案件分開、分別按照各之的程序法規定審理案件，但在行政審判和民事審判實踐中，出現了行政爭議與民事爭議相交叉的客觀現象，出現了行政爭議案件的審判必須等待民事審判結果為依據的情況，也出現了民事爭議案件的審判必須等待行政爭議案件的處理結果作為依據的情況。如何處理行政爭議與民事爭議相互交叉的案件，在行政訴訟法中沒有明確的規定，最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第97條規定“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟法的有關規定。”民事訴訟法第136條則規定“本案必須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的”，中止訴訟。這條規定是目前司法實踐中解決民事行政交叉案件的主要程序法律依據。本文案例的第一種處理意見是有明文法律依據的。但最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第61條規定：“被告對平等主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理�！边@樣規定了法院可以審理行政案件中的民事爭議。有些觀點認為，這一條規定了可以一并審理行政爭議和民事爭議，即可以在行政訴訟中附帶民事訴訟。但有些觀點認為正確的理解應該是“人民法院可以一并審理”，并不等于“行政審判庭可以一并審理“，即不等于在行政審判程序中可以合并審理民事爭議，只能是在法院內部由行政審判庭和民事審判庭分別審理行政爭議和民事爭議，而且要有當事人的請求為前提。
在民事行政爭議交叉案件日益增多的情況下，究竟如何解決和協調行政訴訟與民事訴訟，是分別進行還是合并進行，成為了理論界、實務界探討的熱點問題，也成了法院內部爭議、需要解決、必須解決的問題。這個問題實質上有兩種不同的觀點，一種觀點認為可以合并附帶審理，一種觀點認為不能合并審理。
認為可以合并審理的觀點認為，民事訴訟中可以合并審理涉及行政爭議的問題，行政訴訟中可以合并審理涉及民事爭議的問題，即民事訴訟可以附帶行政訴訟，行政訴訟可以附帶民事訴訟。
（一）民事訴訟中解決行政爭議的問題
所謂民事訴訟中解決行政爭議，是指民事爭議案件的審理和解決是以對相關的行政行為的合法性的審查確認為前提，但該行政行為并非民事爭議案件的訴訟標的，卻影響著民事案件的裁判結果。這實際上就是上面所陳述的以民事爭議為主、涉及行政爭議解決的案件。
在民事審判實踐中，有的法院往往不對行政機關的行政行為合法性進行審查，直接將行政行為作為證據直接使用進行裁判。一方當事人在民事訴訟中知道對方持有行政機關頒發的不利于自己民事訴訟的證據時，往往又針對該具體行政行為提起行政訴訟，由此而出現民事訴訟中作為有效證據適用的具體行政行為，在行政訴訟中被撤銷或者被確認為違法，又據此對民事案件申請再審，不僅損害了法院裁判的權威性，且使當事人不斷的為訴訟所累，社會效果、法律效果不好。
在民事訴訟中是否可以審查行政行為的合法性問題，存在不同的觀點，第一種觀點認為，人民法院在民事訴訟中無權審查具體行政行為的合法性，應直接將其作為民事裁判的依據，理由是，行政行為是具有行政管理職權的機關在其職權范圍內作出的具有法律約束力的行為，根據現行行政訴訟法及有關行政法律、法規的規定，該行為非經行政訴訟程序和行政程序，不得被改變，因此，民事訴訟中不能對行政行為的合法性進行審查，否則屬民事審判權對行政權的不當干預。第二種觀點認為，人民法院在民事訴訟中應當避免對行政行為的合法性進行審查，而直接運用民事法律和其他事實根據作出裁判。第三種觀點認為，民事訴訟中的人民法院可以審查行政行為的合法性。
在民事訴訟中，若具體行政行為具有明顯暇疵，仍不予審查而直接作為民事裁判的依據，則可能產生錯誤的裁判。因此，第一種觀點是不可取的。若按照第二種觀點，人民法院直接運用民事法律和其他事實根據作出裁判，則可能出現與行政行為完成矛盾的結果。
我們認為，在民事訴訟中，法官應當行使釋明權，告知當事人行政行為對案件裁判的影響，征求當事人是否另行提起行政訴訟，請求人民法院對行政行為的合法性進行審查；若當事人另行提起行政訴訟，則應中止民事訴訟。若當事人不另行提起行政訴訟，只是請求人民法院對行政行為合法性進行審查的前提下，人民法院可以審查行政行為的合法性，但應先中止民事訴訟，將當事人請求人民法院對行政行為合法性進行審查部分移送行政審判庭依照行政訴訟程序進行審理并作出裁判。
還有觀點認為，在民事訴訟中，人民法院可以附帶直接審查行政行為的合法性，其觀點理由之一，認為行政行為在民事訴訟中是作為當事人支持自己主張或者抗辯理由的證據形式出現，根據證據審查規則，人民法院應當審查證據的客觀性、關聯性和合法性。因此，對行政行為的合法性審查，屬于人民法院的職責范圍。其觀點的理由之二，認為從司法權與行政權的關系來看，盡管行政權與司法權是相互獨立的權利，但是，根據“司法最終解決原則”，司法權在一定意義上優于行政權。對于行政機關作出的行政行為，司法權可以通過一定程序介入，對行政機關的行政行為進行審查。
我們認為，這種觀點違背了人民法院不訴不理的原則，人民法院主動直接對行政行為的合法性進行審查，在一定程度上是司法權對行政權的逾越，不應提倡。是否對行政行為的合法性進行審查應當由當事人自己主張并承擔相應的法律后果。
同時有觀點認為，盡管現行法律對行政行為合法性予以審查的職能是賦予了行政審判庭而非民事審判庭，但是，行政審判庭、民事審判庭等都屬于法院內部的分工問題，它們行使的都是國家的司法權，相互之間并非矛盾對立關系，其內部分工主要是為了更好地審理案件，因此，不能說民事審判庭審查了行政行為的合法性，就等于越權審查。
我們認為，這種觀點是違背現行法律的規定的，人民法院組織法、民事訴訟法、行政訴訟法明確規定了法院內部的分工，規定了民事審判庭、行政審判庭不同的職能，它們審理不同類型的案件程序所依據的訴訟法有所不同，作為執行法律的專門審判機關，更應當嚴格執行現有法律的規定,民事爭議的案件由民事審判庭依照民事訴訟法的規定程序進行審理，行政爭議的案件由行政審判庭依照行政訴訟法規定的程序進行審理。在民事訴訟中涉及需要對行政行為的合法性進行審查時，應當行使法官的釋明權，由當事人行使自己的權利，決定是否請求人民法院對行政機關的具體行政行為的合法性進行審查，并承擔相應的法律后果。若當事人請求人民法院對行政機關的具體行政行為的合法性進行審查，民事審判庭應當中止民事訴訟，將當事人的請求移送行政審判庭進行審查，由行政審判庭對具有行政行為的合法性作出裁判，裁判結果作為民事審判的依據，由民事審判庭對當事人的民事爭議作出裁判。這樣的處理方式符合民事訴訟法第136條的規定。
(二)行政訴訟中解決民事爭議的問題
行政訴訟中存在民事爭議，是指法院在行政訴訟過程中，根據當事人的請求，解決與行政訴訟相關的民事爭議的訴訟活動。
對于行政民事爭議交叉案件，選擇什么程序來解決這兩種性質不同而又相互交叉的問題，目前存在不同的觀點，一種觀點認為，行政訴訟中不存在解決民事糾紛的條件，即使一定要在行政訴訟中解決民事糾紛，也應將行政爭議和民事爭議分開審理。另一種觀點認為，在行政訴訟中解決民事爭議，不僅符合行政訴訟目的，而且還能體現訴訟經濟，方便審理，符合判決的確定性、嚴肅性原則，維護司法統一等。
隨著行政管理領域擴大和行政機關的職能變化，越來越多的行政法律、法規賦予行政機關運用行政手段解決民事糾紛的權力，并且規定相對人對行政處理決定不服可以提起行政訴訟，如環境保護法、治安管理處罰法等，人民法院受理這類案件后，必然要涉及原相對人之間的民事權益。從“有權利必須有救濟”這一法治思想出發，立法賦予行政機關對這類問題的處理權和行政相對人的起訴權，就應當允許人民法院在審查具體行政行為合法性的同時，審理當事人之間的民事爭議，使當事人的民事權益得到司法救濟。
我們認為，這一觀點是正確的，但問題仍然在于是合并附帶審理還是分開審理的問題。
認為應當合并審理的觀點的理由是，一有利于簡化程序，符合訴訟經濟的需要。二有利于避免法院作出相互矛盾的判決。提這種觀點的人同時認為，對于法院在行政訴訟中同時可以解決民事糾紛，仍然屬于民事法律規范的調整范圍，立法并沒有排斥法院對這類糾紛的處理權。這類糾紛與行政機關的行政管理內容緊密相關，當事人不服行政機關的處理決定而向法院起訴，由法院一并處理，具有一定的優勢。
我們認為，這一觀點仍然沒有分清行政訴訟程序與民事訴訟程序的不同，以及行政案件和民事爭議案件審理的不同，只看到法院一并審理的大前提，沒有看到法院依照不同訴訟法審理案件的小前提。
認為應當分開審理的觀點的理由是，法院在行政訴訟中主要行使的是司法監督權，對行政機關的具體行政行為只作合法性審查，對違法的行政行為，通常只能判決撤銷，由行政機關重新作出具體行政行為，而無法對民事爭議作出實體判決；若設立行政訴訟中同時解決民事爭議，對民事爭議在行政判決書中作出判決，這違背了行政訴訟的目的，在行政訴訟程序中解決民事爭議只能造成程序的混亂。
對這一觀點我們認為基本正確，但應該進一步細化，在行政訴訟程序中規定，行政訴訟中涉及民事爭議，并且民事爭議的解決影響到行政爭議的解決，即民事爭議的解決是行政爭議解決的前提時，法官應該行使釋明權，告知當事人就民事爭議部分另行提起民事訴訟，中止行政訴訟，待民事爭議作出裁判后再行恢復行政訴訟，作出行政裁判。若當事人不另行提起民事訴訟，只是對民事爭議部分提出審查的請求，則應先中止行政訴訟，將民事爭議部分移送民事審判庭組成合議庭進行審查并作出裁判。
還有觀點認為，目前行政訴訟中的第三人制度能夠起到行政訴訟同時解決民事爭議的作用。根據行政訴訟法第27條的規定，“同提起行政訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或由人民法院通知參加訴訟�！边@一觀點也是不全面的。本文案例中第三人張某的追加，就是依據行政訴訟法第27條的規定予以追加的，這是因為某縣建設局核發了房屋所有權證給予張某，張某將房屋所有權證作為抵押物向信用社貸款。并且法院的判決有可能對張某的權益產生影響，通知張某參加訴訟可確保張某的權益不受侵犯，并非為了解決處理行政訴訟原告人與張某之間的民事爭議，在這種情況下，行政爭議的審理和判決只能圍繞具體行政行為的合法性進行審查，所要解決的是行政爭議，當事人之間的民事爭議無法通過列第三人的辦法來解決�？梢�，行政訴訟中的第三人制度不能代替行政訴訟中解決民事爭議問題的解決。應該通過法官行使釋明權，告知行政爭議的原告人，就房屋買賣契約的合同有效性另行提起民事訴訟，或者由行政審判庭將民事爭議部分移送民事審判庭審查，中止本案行政訴訟，等待民事爭議的裁判結果作為行政訴訟裁判的依據。
五、民事行政爭議交叉案件處理中的其他問題
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