[ 叢彥國 ]——(2007-7-2) / 已閱42297次
論行政自由裁量權及其法律控制
(本文作者：叢彥國)
摘要
行政自由裁量權是行政權力的重要組成部分，也是行政權力中最顯著、最獨特的一部分，它是行政主體提高行政效率之必需的權力，其可以使行政主體審時度勢、靈活機動地處理行政法律關系。可見，在現代行政法中，行政自由裁量權是必不可少的。但是，要實現行政法治，又必須對行政自由載量權加以一定的控制。因此，行政自由裁量權不僅是各國行政法學研究的重要理論問題，而且也是行政主體在管理社會公共事務中必須解決的一個實際問題。探討如何適當地、合理地運用行政自由裁量權具有重要的現實意義。
關鍵詞
自由裁量權；行使規則；必要性；濫用；控制
行政自由裁量權無論是對于行政主體還是對于行政相對人而言，都如同一把雙刃劍，行政自由裁量權是實現行政管理職能所必需的，但是，這種權力在行使過程中又可能對行政法治構成威脅。為實現依法行政，防止行政自由裁量權的濫用，必須對行政自由裁量權進行一定的控制。
一、行政自由裁量權的概念
要充分了解行政自由裁量權的概念，必須對行政自由裁量權作出全方位、多層次的分析，筆者從以下幾個方面闡釋此問題：
（一）行政自由裁量權的含義
各國學者對于行政自由裁量權有著不同的理解與闡釋。現被大多學者接受的觀點認為行政自由裁量權是指法律、行政法規、地方性法規和規章對某一具體行政行為的內容或實施要求沒有明確的規定，或雖有明確規定，但留有一定自由行使職權的幅度，由行政主體依照立法目的和公正合理的原則，結合具體情形自行判斷并做出處理的權力，是行政主體的一種自行決定權，即對行為的方式、范圍、種類、幅度等的選擇權。
在行政法學中，自由裁量權的載體是自由裁量行政行為，其是相對于羈束性行政行為而言的，是市場經濟發展的結果，也是民主法治的基本要求。在沒有民主與法治的封建社會，人們缺少對于權利的基本認識，國家權力凌駕于公民權利之上，封建統治者中的權力與封建國家的權力幾乎不受到任何約束。近代資產階級在反對封建君主專制的斗爭中，提出“天賦人權”和“有限政府”的口號，使國家權力與政府權力受到了一定的限制，使行政主體的權力范圍局限于一些有限的領域。但是，由于社會政治、經濟、文化等因素的發展，政府功能逐漸強化，其越來越多的干預社會生活，行政權力又出現了不斷擴大的趨勢。同時，法律的局限性與實證主義法學的缺陷，也要求行政主體在不違反法治的前提下，應該有行政自由裁量權與自由裁量行政行為的存在，以實現法律的精神與價值。
（二）行政自由裁量權的特征
行政自由裁量權具有多種特征，為了更好的了解行政自由裁量權的特征，筆者從以下三個方面來闡釋：
1、行政自由裁量權來源于法律的授權
法律有著多種淵源，可以是憲法、法律、法規、規章，等等。法律對于行政主體的授權，可以表現為法律條文的直接規定，也可以表現為雖然法律條文沒有直接的規定，但是，通過法律解釋、法律推理等手段可以理解為授權的存在。
2、行政自由裁量權是一種彈性權力
行政自由裁量權存在一定的自由空間，法律授權行政主體在處理行政法律關系中作為行政行為或不作為行政行為，怎樣作為行政行為或何時作為行政行為，等等。行政主體在依據其自由裁量權為行政行為時，行政主體有著自己的思考與選擇空間。但是，行政主體的自由裁量權是相對的自由，其將受到多種法律原則、法律規則、法律制度等的控制與約束。
3、行政自由裁量權是一種特定化的權力
行政主體一般在具體行政行為中行使自由裁量權，因為行政法律關系的多元性與行政案件的復雜性，行政主體不可能針對所有的行政事務均采用相同的法律思維與行政行為手段，因此，針對不同的行政案件，行政主體自由裁量權的內容是大不相同的。
（三）我國法律制度中的行政自由裁量權
行政自由裁量權是行政法與行政法學發展的必然，隨著我國市場經濟的發展與民主法治的健全，行政自由裁量權作為行政主體的一種合理權力，有其存在的空間。在我國現行法律制度中，行政自由裁量權主要體現在以下幾個方面：
第一，根據法律的授權，行政主體可以選擇作為或不作為行政行為。例如，《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款規定，行政主體在符合法律規定的前提下可以對是否將證據先行登記保存做出選擇。
第二，根據法律的授權，行政主體可以在法律列舉的范圍內，選擇具體的行政行為模式。例如，根據《中華人民共和國治安管理處罰法》的規定，對于違反治安管理處罰法的行為人，行政主體可以根據其違法的具體情況處以警告、罰款、行政拘留、吊銷公安機關發放的許可證，對違反治安管理的外國人，可以附加適用限期出境或者驅逐出境。
第三，根據法律的授權，行政主體可以在一定幅度與范圍內為一定行政行為。例如，《中華人民共和國證券法》第二百零三條規定，違反證券法的規定，操縱證券市場的，處以違法所得一倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足三十萬元的，處以三十萬元以上三百萬元以下的罰款。
第四，根據法律的授權，行政主體可以自由為行政行為的其他情形。例如，法律對于行政違法行為情節或其他情形未做出具體規定，而是運用諸如“情節較輕”、“情節較重”、“必要時”等模糊、不確定的法律概念，由執法主體理解與適用。例如，《中華人民共和國農產品質量安全法》規定，農產品質量安全檢測機構偽造檢測結果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一萬元以上五萬元以下罰款；情節嚴重的，撤銷其檢測資格；造成損害的，依法承擔賠償責任。
二、行使行政自由裁量權應遵循的基本規則
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