[ 袁華明 ]——(2007-7-8) / 已閱17057次
不斷完善科技進步法規與政策體系
——以浙江為例
█袁華明
新一輪創新浪潮中科技法學的使命
有學者認為，目前是科技法學處于自“文革”以來的第二次低谷。“文革”期間打砸搶橫行，國家法制處于癱瘓狀態，科學技術發展也嚴重滯后。“文革”結束后，我國逐步推行改革開放政策，由于相對穩定的社會環境和優先的政策扶持，科學技術發展迅猛。相應地，在這一期間科技法學也迎來了第一個高峰期。20世紀80年代末90年代初，中國科技法學遇到了第一次低谷，但隨著20世紀90年代中期“科教興國”戰略的提出，科技法學迎來了第二個高峰期，但現在則正處于第二個低谷時期。但是，隨著黨的十六屆五中全會的召開，著力自主創新成為新的奮斗目標。科技創新能力是一個國家科技事業發展的決定性因素，是國家競爭力的核心，是強國富民的重要基礎，是國家安全的重要保證。中央要堅持把推動科技自主創新擺在全部科技工作的突出位置，堅持把提高科技自主創新能力作為推動結構調整和提高國家競爭力的中心環節。黨的十六屆五中全會提出，要把提高自主創新能力作為調整經濟結構、轉變經濟增長方式的中心環節。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年計劃的建議》中提出：“必須加快轉變經濟增長方式”；同時提出“把增強自主創新能力作為科學技術發展的戰略基點和調整產業結構、轉變增長方式的中心環節”。
與會學者認為，這是一個重要信號，同時也意味著在新一輪創新浪潮中，科技法學將承擔起新的歷史使命。在以競爭性和法制化為基本特征的市場經濟條件下，科技創新的法律環境對于知識與科技的創新活動及其成效影響極大，科技創新呼喚科技法制建設。隨著科技進步和科技經濟的一體化進程不斷加快，社會經濟運行中的科技、知識含量也在不斷增加，知識經濟也在相伴而生。相應的科技法律的需求，也在不斷增強。首先，科技知識的社會共享化屬性，要求政府對科技工作尤其是基礎科技工作的扶持，必須有相應的法律保障；其次，科技創新的與知識經濟的社會運作，呼喚順應科技發展規律、公平有序的科技法制環境。在科技領域按照市場經濟運行規則，產權關系的明晰是對市場競爭主體間關系的基本要求，投入的市場回報和價值的實現，是市場競爭主體的基本權利，而這些都有賴于法律的確認和界定。
引領當前世界科技發展的西方發達國家在過去的半個多世紀，極其重視科技立法與科技進步同行，以大量的法律來引導、協調、保障和促進科技進步。這一經驗尤其值得我們借鑒。在科技立法研究方面相對落后的浙江，學者們認為應對這一領域予以更多的關注和思考。學者們呼吁重視和支持科技法學基本理論的研究，結合深入研究科技發展與科技法學的實際，盡快完善科技法學的體系和架構。近年來，科技法學在科技立法和科技法的實施方面取得了不少研究成果，為我國科技法治建設做出了實際的貢獻。但在科技法學理論的研究方面相對較弱，建議在這方面予以關注，國家科技管理部門也應當給以適當的經費支持。
在建設資源節約型社會中發揮作用
科技本身在建設節約型社會中具有非常重要的作用，與會學者普遍認為，要充分發揮科技法學在建設資源節約型、環境友好型社會進程中的重要作用。科技法學主要從兩個方面發揮作用，一是通過法制化的方式實現科技資源的有效利用，二是通過法制化的方式促進科技在建設資源節約型、環境友好型社會進程中的作用。
針對科技資源本身的閑置與有效利用問題，與會學者指出，近年來科技投入并不少，但是總體效益卻并不高，科技資源浪費的現象比較普遍。由于條塊分割體制的弊端沒有得到完全解決，因此地方立法可以從某些方面予以突破，比如農業科技。提高存量科技資源的有效利用是遏制科技資源浪費的重要手段。有統計顯示，使用年限在五年以上、成本在五萬美元以上的大型科技設備開機率不足三分之一，存量資源存在嚴重閑置。科技資源短缺的同時又在大量浪費，導致大投入帶來大浪費，需要通過立法等措施使科技資源協作共用，并提升相應的公共服務能力和水平。各類科技機構受部門、地方條塊分割的影響，重復設置，工作低水平重復，缺乏協作，力量分散；學科和專業結構單一、陳舊，與高新技術及其 產業發展相關的新興學科、綜合性學科十分薄弱，不能適應當前和未來經濟、社會發展的要求，不符合當前科技發展趨勢；科技機構轉變運行機制的任務仍很繁重。還有學者建議建立信息資源共享制度，包括科學數據共享、研究成果與階段性成果公開制度（涉及國家秘密的除外）等。
有學者認為，科技法學必須著力于提高自主創新能力，必須面向國民經濟主戰場，明確自主創新的戰略目標。要堅持有所為有所不為，著力解決制約經濟社會發展的重大科技問題，積極發展戰略高技術，特別是對經濟增長有重大帶動作用、具有自主知識產權的核心技術和關鍵技術，以及能夠提高產業整體技術水平的共性技術和配套技術，形成一批市場占有率高的產品和國際知名品牌，帶動國家整體科技水平和創新能力的提高。要把能源、資源、環境、農業、信息、生物等領域的重大技術開發放在優先位置，推進重大技術裝備國產化，推動高技術產業加快從加工裝配為主向自主研發制造為主轉變。
能源、原材料、水、土地等自然資源是人類賴以生存和發展的基礎，是經濟社會可持續發展的重要的物質保證。而隨著經濟的發展，資源約束的矛盾日益凸顯，一些主要原材料、能源、水、土地紛紛告缺，資源的利用與保護再次成為人們關注的焦點。經濟發展離不開資源的支撐，資源的承載能力也制約著經濟的發展，而許多資源卻并不是取之不盡、用之不竭的。與會學者提出，要完善科技法學促進科技創新和進步，從而解決日益緊張的能源問題。建設資源節約型社會要求我們必須抓緊制定和修訂促進資源有效利用的法律法規，解決無法可依和法律不完善的問題。尤其是加快《循環經濟促進法》的立法進程，健全節水、資源綜合利用、建筑節能、節約石油以及包裝物回收利用等方面的法律和法規，抓緊修訂《節約能源法》。建立執法責任制，保證現有法規的有效貫徹實施。要加快國家標準制度體系的建設，制定和完善各類產業標準、行業標準和產品標準，依法建立嚴格的監管制度，加大執法監督檢查的力度。對重要礦產資源開發，實行嚴格的開發準入條件；對高消耗、高污染行業的新建項目，要從能源、水資源消耗以及土地、環保方面實行更為嚴格的產業準入標準。加快制定工業耗能設備、機動車、家用電器、照明器具等強制性、超前性的能效標準，修訂和完善主要耗能行業節能的設計規范，提高建筑的節能標準。完善重點用水行業取水的定額標準。建立和完善高耗能的落后工藝、技術和設備的強制淘汰制度，重點耗能產品的市場準入制度，新建建筑的準入制度，生產者的責任延伸制度等。
從現行法律制度看，建設節約型社會的相關制度存在嚴重不足，一方面相關制度建設不夠完備，二是已有的制度也出現“失靈”的現象。我國的經濟增長仍然處于“從資源到產品再到廢棄物”這樣一種傳統的模式，還沒有形成“從資源到產品再到資源”這樣的循環經濟。資源回收率低，綜合利用率不高，許多可以利用或可以再利用的資源成了廢棄物。因此，必須按照科學發展觀的要求，努力建設低投入、高產出、低消耗、少排放、能循環、可持續的國民經濟體系和節約型社會。其主要特征是形成典型的“三低一高”，即低開采、低消耗、低排放和高利用，其發展路徑是“資源—產品—再生資源”。我國現行的經濟制度安排中有許多地方制約循環經濟的經濟刺激機制的系統化和可操作化等一系列問題，還是非常缺失的。這些都是科技法學面臨的新課題。
通過改革科技體制提升科技生產力
與會學者認為，需要通過改革現行科技體制來提升科技生產力，在科學發展觀的統領下，逐步調整現行科技體制的法律法規和政策體系。科技法學作為上層建筑，對科技發展本身有著促進或阻礙的作用，只有符合科技發展實際的科技法學才能真正促進科技的更大發展，因此必須清楚地認識到改革科技體制已是當務之急。
有學者提出，提高自主創新能力必須積極推進體制創新和機制創新，加大政府推動和政策支持的力度，進一步加強科技人才隊伍建設。要繼續深化科技體制改革，建立以企業為主體、市場為導向，產學研相結合的技術創新體系，確立企業技術創新和科技投入的主體地位，形成科技創新與經濟社會發展緊密結合的機制，加速科技成果向現實生產力轉化，實現資金變為技術、技術變為資金、資金變為更高層次技術的良性循環。要實施激勵自主創新的各項政策，加大對產權特別是知識產權的保護力度，改善對高新技術企業的信貸服務和融資環境，加快發展創業風險投資，營造有利于自主創新和科技成果產業化的環境。要把引進技術和消化吸收再創新結合起來，著力增強自主創新能力，努力掌握自主知識產權。要健全人才激勵機制，努力形成一支德才兼備、結構合理、素質優良的科技人才隊伍，使優秀人才能夠脫穎而出、施展才干，充分發揮人才在自主創新中的關鍵作用。鼓勵創新的市場環境和稅收政策，嚴格執行行業規劃和產業政策。在科技行政管理體制、理順產權關系、解決投資多元化情況下的監管體系。由于科技的財政支持和投融資體系不夠透明，導致使用效率偏低，因此要建立多渠道的促進自主創新的投融資體制。推動創業投資基金相關法律法規盡快出臺，拓寬創業資本來源渠道，培育多元創業投資主體。規范發展創業板股票市場，為創業投資提供多種退出渠道。制定相應稅收優惠政策，鼓勵創業資本投資于國家鼓勵發展的高技術創業企業。要制定鼓勵企業進行研發投入的具體的財政稅收鼓勵政策。
實際工作部門的與會者也提出，進入21世紀以來，我國企業已成為R&D投入的主體。通過制定有效的財政稅收政策將使企業更加具有自主創新的動力與能力。外資企業在高技術產業領域本來由于其技術、資金力量雄厚就占有優勢地位，再加上其享受“超國民待遇”，使我國企業在自主開發時面臨巨大壓力。因此今后我國政府應當根據情況逐步取消外資企業的“超國民待遇”，同時取消對外資企業的歧視性待遇。例如，取消對外資設立的研發企業、機構參與我國有關科研項目的限制與歧視。不少科技機構仍缺 少應有的自主權，面向市場自我發展能力不強，內部活力不夠，機構臃腫、人員結構失衡、 人浮于事的現象仍較嚴重，人盡其才、優秀人才脫穎而出的環境尚未形成；有些科研機構面 臨著優秀人才流失和難以吸收優秀人才的狀況。一些科研機構負擔較重，甚至有的困難重重 ，難以發展；不少科技機構偏重于短期經濟效益，忽視了科研開發水平的提高和后勁的增強 ，至使科研水平下降、后勁不足。這些科技體制中深層次的問題，嚴重制約著科技第一生產 力的發展，造成本來就短缺的科技資源的浪費，影響著科技對經濟和社會發展支撐能力的增 強，必須在今后科技體制改革中重點加以解決。
與會學者也指出，科技地位重要，強化科技發展的重要性不言而喻，但是從整個發展來看，由于涉及的領域較廣，因此科技體制仍然需要從國家層面統一部署。也有學者指出，推動公共財政體系建設為重點，加強法人治理結構，以市場功能為特點，降低改革的風險和復雜性。在資金利用方面依靠地方立法來加以解決，財政稅收政策要增加對自主開發能力形成的支持。
完善浙江地方科技立法的努力方向
科技法規和政策是一個國家或地區為強化其科技實力，致達其開發目標和提高其地位而建立的組織、制度和執行方向的總和。在各生產要素市場化、科技社會一體化、科技經濟全球化、我國加入世界貿易組織的大背景下，研究科技進步法規和政策體系的完善問題，對于踐行“科學技術是第一生產力”的重要理論，貫徹國家“科教興國”的總體戰略，都具有十分重要的意義。學者指出，要充分利用法律發展的良好環境，加大自主創新的力度，完善科技發展制度設計和人才培養的體系，糾正存在的價值判斷失誤，在整合資源的基礎上優化制度設計，構建良好的市場平臺。
有學者認為，近年來浙江省重點針對本省科技與經濟社會發展的特色和現狀，立足于轉變政府職能、準確定位行政機關在市場中的角色，處理好政府管理公共事務和服務社會的雙重功能，在進一步加強科技法規和科技政策制定公正的同時，根據加強科技管理和促進科技進步工作的需要，制定了一系列加強科技管理的規范性文件，初步建成了較為完善的科技法規和政策體系。但是，回顧二十多年來的科技進步法規和政策體系建設，可以發現無論是在理論上和還是在與實踐上，均存在諸多不足，其中有經驗，有教訓，更有體會，有待于我們在新的實踐中，用科學發展觀去認識和判斷。由于我國及浙江本省的科技法律法規、政策體系目前比較混亂，法律法規和規范性文件之間的沖突也不少，與會學者建議將梳理現行法律法規、政策作為第一步，這樣既便于完善相應法律體系，也便于防止立法資源的浪費。并在梳理的基礎上建議立法機關進行修改或廢除，并針對缺失的規定進行相應立法。
浙江省現有有關促進科技進步地方性法規和政府規章包括《浙江省實施<中華人民共和國農業技術推廣法>辦法》；《浙江省專利保護條例》；《浙江省科學技術進步條例》；《浙江省促進科技成果轉化條例》；《浙江省技術市場管理條例》、《浙江省企業技術秘密保護條例》、《浙江省科學技術獎勵辦法》等。據不完全統計，浙江目前有三十多個地方法規，主要理論都比較準確，特別是2004年9月浙江省人大常委會修訂了《浙江省技術市場條例》、2005年浙江省人民政府頒布了《浙江省技術秘密保護辦法》，成為地方法規和規章的典范。有學者指出，我國的科技法制發展與整體法制建設是同步的，即是快速發展的，有存在不完備、不完善的地方。但是總的來說創新不多、有本省特色的不多、剛性規定不多。科技法制有待進一步強化，目前民商事相關立法進度較快，但其他方面特別是專業性較強的領域立法步伐緩慢，主要原因還是難度太大、立法技術要求過高。因此在立法中原則性規定也相對較多。
學者們建議建立有利于自主創新的法律環境。一要建立知識產權評估和交易體系，包括規范知識產權評估機構的認證制度，促進知識產權評估機構健康發育；建立知識產權交易市場，完善知識產權的轉讓、抵押、處置制度；形成業內自律和業外監管有機結合的運行機制。進一步健全維護知識產權的有關法律、法規，嚴格執法。建立宣傳和協助維護知識產權知識的有關中介機構，逐步形成有利于知識產權維護的文化氛圍。要發展創新型中小企業服務體系，推動高新技術企業創業服務中心的建設，建立技術服務、咨詢服務、信息服務網絡。要建立有利于自主創新的法制環境，推動促進有關法律、法規制定，重點是完善知識產權保護制度，強化知識產權保護意識，提高知識產權管理水平。要完善有利于創新的技術標準體系，通過國際標準和先進技術標準的推廣、國際計量和技術法規的執行以及嚴格的監管制度，形成公平合理有效的企業技術進步推進機制。
對于科技創造后的技術保護問題，目前主要的還是專利保護，除此之外缺乏其他保護措施。有學者指出，在國外有專門的科技一體化保護措施，但一體化保護抑制了地方的創新性立法。按照WTO的要求應當進行一體化立法，并取消差異性，比如著名商標保護，僅以來國家立法就可能會出現一些問題，由于地方立法差異很大，國家的立法就顯得過于原則，因而可能會存在一定的缺陷。
在立法技術方面，有學者提出，由于立法者不可能在短期內充分研究科技法學的相關知識，導致立法文本過于粗糙，因此立法的前期研究很重要。從目前的實踐來看，浙江省原產地保護的相關立法由于立法前委托法學研究機構進行了先期研究，立法水平明顯提高。
學者們普遍認為應從以下方面加強研究：一是地方科技立法的回顧與展望，二是地方科技資源整合與科技資源節約的立法，三是高新技術方面的地方立法問題，四是風險投資方面的地方立法投資，五是科技投資方面的地方立法問題。并且在強化激勵機制、鼓勵技術進步、允許實驗失敗等方面完善立法，設立剛性措施，建立相應的評估體系。
作者簡介：袁華明，男，資深媒體人士，兼任浙江省商法研究會副秘書長。
