[ 秦長勝 ]——(2007-7-10) / 已閱11672次
強化法律監(jiān)督
保證公正司法
河北省保定市北市區(qū)人民檢察院 秦長勝、宋麗紅
作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)，其性質(zhì)、地位和任務(wù)決定了檢察機關(guān)的執(zhí)法思想要立足于法律監(jiān)督，并緊緊圍繞法律監(jiān)督去維護司法的公正和法律的統(tǒng)一正確實施，這是檢察機關(guān)執(zhí)法思想的根本所在。
黨的十六大明確提出社會主義司法制度必須保障在全社會實現(xiàn)公正和正義，強調(diào)要加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政，維護司法公正，確保法律的嚴(yán)格實施，懲治司法領(lǐng)域中的腐敗。2003年6月份開始，全國檢察機關(guān)廣泛開展了“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”教育活動。在這種新的執(zhí)法思想指導(dǎo)下，加強法律監(jiān)督，維護司法公正必然成為檢察機關(guān)在國家政治、經(jīng)濟、社會生活中履行憲法、法律賦予職責(zé)的主要體現(xiàn)，符合懲治司法腐敗、推進(jìn)依法治國的根本要求。因此，強化刑事訴訟監(jiān)督，強化對批準(zhǔn)逮捕決定執(zhí)行的監(jiān)督、偵查活動的監(jiān)督、刑事審判活動的監(jiān)督、刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督以及強化民事行政的法律監(jiān)督自然成為檢察機關(guān)的核心工作。
一、明確監(jiān)督職權(quán)，強化權(quán)力觀念。
檢察權(quán)實質(zhì)就是監(jiān)督權(quán)，是憲法和法律賦予檢察機關(guān)的重要職權(quán)，是國家權(quán)力的重要組成部分。其一，檢察權(quán)所具有的獨立性，代表了權(quán)力的國家性，接受的是黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督，不隸屬于任何一級政府，檢察權(quán)這一特殊地位，標(biāo)志了國家權(quán)力的性質(zhì)；其二，從領(lǐng)導(dǎo)體制上也體現(xiàn)了檢察權(quán)的國家性，憲法規(guī)定，各級檢察院和專門檢察屬于上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，說明檢察權(quán)是統(tǒng)一的國家的權(quán)力；其三，法律是統(tǒng)一的，是全體公民必須遵循的行為規(guī)范，法律是平等的，在法律面前，沒有特殊性和地域性。因此，法律的這種統(tǒng)一性，決定了檢察權(quán)的國家性。
檢察機關(guān)行使檢察權(quán)，主要目的就是保證國家法律在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一和正確實施。具體講就是檢察權(quán)即法律監(jiān)督權(quán)的核心是通過行使國家權(quán)力，由法定的具有司法監(jiān)督權(quán)的檢察機關(guān)依法對各種行使國家權(quán)力的行為和執(zhí)法、司法活動進(jìn)行監(jiān)視、察看、約束、制約、控制、檢查和督促，以保障憲法和法律的正確貫徹實施，維護法律的尊嚴(yán)。這種權(quán)力，是一種以國家權(quán)力作后盾，人民利益為根本，公正司法，維護法律的統(tǒng)一、正確實施為目的的國家權(quán)力。作為法律監(jiān)督機關(guān)，實質(zhì)就是一種法律權(quán)威，她的國家性、公信力及人們對她的信仰決定這種權(quán)威性質(zhì)，亦即通過法律監(jiān)督控制權(quán)力，這是與個人權(quán)威的根本區(qū)別，也是法治與人治的根本區(qū)別。
二、突出監(jiān)督重點，強化辦案監(jiān)督。
檢察機關(guān)對訴訟活動實施法律監(jiān)督，重要的是通過辦案來實現(xiàn)，辦案是實施法律監(jiān)督最有效的手段。古人云：天下之高，不難于無法，而難于法之必行。完備的法律，只有通過正確有效地實施，才能發(fā)揮其作用。當(dāng)前，一些司法機關(guān)辦關(guān)系案、金錢案、條子案、油水案的現(xiàn)象時有發(fā)生，官吏腐敗、司法腐敗已嚴(yán)重地防礙了法律的正確實施。所以，在法律實施地整體運作機制中，通過依法辦案，達(dá)到監(jiān)督職能的有效發(fā)揮，特別是通過刑事及民事法律監(jiān)督，達(dá)到清除司法腐敗，保障司法機關(guān)正確適用法律的目的，已成為當(dāng)務(wù)之急。
檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)主要體現(xiàn)在五個方面：一是偵查監(jiān)督，對公安機關(guān)偵查的案件進(jìn)行審查，決定是否逮捕、起訴，或者不訴，同時進(jìn)行立案監(jiān)督，對公安機關(guān)的偵查活動是否合法實行監(jiān)督。二是審判監(jiān)督，對于刑事案件提起公訴，支持公訴，對人民法院的審判活動是否合法實行監(jiān)督。三是對國家工作人員的職務(wù)活動實行監(jiān)督，主要是偵查貪污、瀆職犯罪行為。四是監(jiān)所監(jiān)督，即對刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督。五是民事、行政監(jiān)督。這五大職責(zé)，重點是對從事司法活動人員的監(jiān)督，這是法律賦予檢察機關(guān)司法監(jiān)督權(quán)的核心內(nèi)容。刑事訴訟第18條規(guī)定：“貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復(fù)陷害、非法搜查侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。” 這一規(guī)定表明，檢察機關(guān)直接查辦上術(shù)職務(wù)犯罪案件，既是法律監(jiān)督的重點，也是檢察機關(guān)履行憲法和法律賦予的司法監(jiān)督權(quán)的具體表現(xiàn)。
既然法律監(jiān)督的重點是司法監(jiān)督，那么強化監(jiān)督力度則是勢所必然的人。強化司法監(jiān)督必須通過辦案來體現(xiàn)，只有通過強化刑事訴訟監(jiān)督強化對批準(zhǔn)逮捕決定執(zhí)行的監(jiān)督、偵查活動的監(jiān)督、刑事審判活動的監(jiān)督、刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督、偵查活動的監(jiān)督、刑事審判活動的監(jiān)督、刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督等五個具體環(huán)節(jié)，同時強化民事行政的法律監(jiān)督，從中發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)違法犯罪案件，依法該立則立，該訴則訴，該抗就抗，力爭通過辦案，把司法監(jiān)督落到實處。
三、完善法律規(guī)則，強化程序監(jiān)督
程序法的正確實施是實體法得以正確施行的先決條件和基本保障。所謂司法監(jiān)督，既包括對實體法的監(jiān)督，也包括對訴訟程序的監(jiān)督，二者缺一不可。這里強調(diào)的注重程序，就是通過程序公正促進(jìn)實體公正，程序的意義不僅僅在于保證實體法的適用，而且還在于它通過科學(xué)的程序防止、制約司法權(quán)被濫用，賦予訴訟主體應(yīng)有的權(quán)利并提供相應(yīng)的保障，程序決定了法治和人治這間的界限。法律賦予檢察機關(guān)立案監(jiān)督權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行監(jiān)督權(quán)和民事行政審判監(jiān)督權(quán)。這些權(quán)力構(gòu)成了檢察機關(guān)對整個刑事及民事訴訟活動及法律監(jiān)督。因此，要想全面、正確、及時、有效地履行監(jiān)督職責(zé)，就必須做到程序與實體并重。
強化程序監(jiān)督，一方面要強化訴訟監(jiān)督，即：加強立案監(jiān)督，糾正有案不立、有罪不究、以罰代刑等問題；對審判活動包括一審、二審、再審、死刑復(fù)核中違反訴訟程序問題的發(fā)現(xiàn)和糾正；對執(zhí)行刑罰監(jiān)督著重依法糾正判決生效后不交付執(zhí)行和不依法執(zhí)行問題，依法糾正違法適用保外就醫(yī)、減刑、假釋的，特別是以錢抵刑的問題。另一方面，檢察機關(guān)自身亦應(yīng)嚴(yán)格按程序行使職權(quán)，以往不按程序辦案引出的教訓(xùn)是沉痛的，當(dāng)時刻記取。
強化程序監(jiān)督，還需要以立法上完善法律監(jiān)督的程序，應(yīng)當(dāng)增加監(jiān)督的硬性規(guī)定，由于立法的缺陷，已造成了監(jiān)督上的軟弱乏力，影響了檢察機關(guān)監(jiān)督職能作用的發(fā)揮。刑事訴訟第87條、129條、137條、169條、181條、212條、215條、223條、224條的規(guī)定，對刑事訴訟各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督基本上做到了有法可依，但從實踐中看，一些規(guī)定仍顯硬性不足，糾正違法缺乏強制力保證，如在立案監(jiān)督上，由于法律未對檢察機關(guān)通知公安立案而公安機關(guān)不立案時如何采取法律措施作出硬性規(guī)定，從客觀上制約了立案監(jiān)督工作的開展，再如《糾正違法通知書》雖然是一種監(jiān)督手段，但由于缺乏強制力的保證，監(jiān)督效力顯得不夠。變更強制措施也帶有隨意性，雖然刑訴法第73條有規(guī)定，但在實踐中，公安機關(guān)自行變更強制措施的情況時有發(fā)生。在法律監(jiān)督機制上乏力，導(dǎo)致監(jiān)督乏力。如民事、行政審判監(jiān)督，雖然也有規(guī)定，但由于規(guī)定的不具體，抗訴僅僅是一種事后監(jiān)督，一些必要的實質(zhì)性的監(jiān)督手段和保障措施沒有明確、具體的規(guī)定。在監(jiān)督程序上也不盡完善，由于民事訴訟法和行政訴訟法在監(jiān)督程序上規(guī)定對于原則，使實際操作缺乏依據(jù)，尤其是在調(diào)卷、審級、期限、執(zhí)行等重要環(huán)節(jié)上，檢、法兩家沒有可供共同執(zhí)行的具體而又合理的法律規(guī)定，雖然高檢院制定了一些有關(guān)規(guī)則，但也是一家之意，審判機關(guān)只按審判機關(guān)的規(guī)定辦，也影響了監(jiān)督工作的開展。目前，一些基層院在開展民事行政審判監(jiān)督時，大多采取協(xié)調(diào)的方法，這有違立法之本意，使監(jiān)督陷入討價還價的尷尬境地。
四、理順執(zhí)法關(guān)系，強制制約監(jiān)督。
檢察機關(guān)與公安、法院同屬于國家權(quán)力機關(guān)，均依據(jù)憲法和法律行使職權(quán)，但由于分工的不同，就自然出現(xiàn)了既有配合，又有制約和依法監(jiān)督的關(guān)系。在過去的司法實踐中，由于人們對這種關(guān)系認(rèn)識不足，往往“重配合輕制約，重關(guān)系輕職責(zé)，重效率輕監(jiān)督，”甚至一些個別領(lǐng)導(dǎo)也以“大局為重，要加強配合，注意關(guān)系”為由強調(diào)配合，把搞好關(guān)系視為公檢法三家的共同要求，及至在交付審查工作報告中，涉及檢察院如何監(jiān)督糾正公、示一些問題的文字也被一筆勾掉，唯恐因此引起不滿，影響關(guān)系，致使互相制約形同走過場，互相配合形同“合署辦公”。這種以重配合重關(guān)系的執(zhí)法關(guān)系，顯然削弱了檢察機關(guān)的職能作用，并嚴(yán)重影響著司法公正。
在司法實踐中，有的基層院根據(jù)當(dāng)時的社會治安和執(zhí)法形勢，創(chuàng)造了不少有利于工作開展的執(zhí)法方法，但在依法治國的今天，在實施新法時期，仍沿用舊的方法顯然已不合時宜，且有違法法律規(guī)定，如提前介入制度等。
刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法的規(guī)定，確定了檢察機關(guān)在三大訴訟中的地位和職能，依法監(jiān)督已成為依法治國、維護司法公正的法律要求。因此，那種以配合代制約、以協(xié)調(diào)統(tǒng)制約、以關(guān)系妨礙監(jiān)督的做法應(yīng)當(dāng)拋棄，代之以制約監(jiān)督新觀念，即：制約、監(jiān)督也是一種配合，而且是更積極的配合，監(jiān)督不僅是發(fā)現(xiàn)問題，更是解決問題的新觀念，配合是在制約前提下的配合，是不妨礙履行監(jiān)督職權(quán)的配合，而制約也是在相互依據(jù)職權(quán)基礎(chǔ)上的制約，這是獨立行使檢察權(quán)的法律原則所決定的。
五、拓寬監(jiān)督方式，強化預(yù)防監(jiān)督
預(yù)防監(jiān)督在整個司法監(jiān)督中，占據(jù)著重要的位置，做好預(yù)防監(jiān)督，對于減少司法機關(guān)工作人員濫用職權(quán)、徇私枉法，促進(jìn)公正司法和依法治國具有重要的意義。
古人云：為之于未有，治之于未亂；至人未起人患，治未病之疾。這兩句古語，均說明一個道理，即防微杜漸，防患于未然。檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中，不能獨立地看待和處理案件，應(yīng)堅持打擊、保護、促進(jìn)、服務(wù)的統(tǒng)一，在嚴(yán)格依法監(jiān)督的同時，講求監(jiān)督的政策和策略，堅持社會、政治、法律效果的有機統(tǒng)一，預(yù)防監(jiān)督就是這種執(zhí)法思想的具體體現(xiàn)。筆者所在院，在預(yù)防監(jiān)督上即取得較好成果，如在轄區(qū)的監(jiān)獄開展的監(jiān)督崗、管教崗雙崗達(dá)標(biāo)聯(lián)手預(yù)防活動；把對減刑、假釋、保外就醫(yī)的監(jiān)督工作前移，變事后監(jiān)督為事前監(jiān)督，變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督，變靜態(tài)監(jiān)督為動態(tài)監(jiān)督。在刑事立案監(jiān)督中，與公安機關(guān)聯(lián)合制定刑事立案監(jiān)督制度，規(guī)定檢察院可以到派出所了解立案和未立案情況，通知立案的案件必須在規(guī)定時間內(nèi)立案，未抓捕的犯罪嫌疑人必須說明真正理由等。在民事、行政審判監(jiān)督中，與法院聯(lián)合制定了民行辦案規(guī)范化制度，各司其職，解決了閱卷難和久拖不辦的問題。同時在監(jiān)獄、街道、鄉(xiāng)村、學(xué)校、軍隊廣泛開展了檢務(wù)公開活動，形成了聲勢。這樣就有效預(yù)防了司法不公等問題。
六、完善內(nèi)約機制，強化自我監(jiān)督
檢察機關(guān)既是監(jiān)督者，又是被監(jiān)督者，檢察監(jiān)督權(quán)具有法律權(quán)威的特殊性，但這種權(quán)力又離不開監(jiān)督，否則必然導(dǎo)致權(quán)力濫用。一方面，要自覺接受黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督，主動聽取意見，推行檢務(wù)公開。另一方面應(yīng)加強內(nèi)部監(jiān)督制約機制，樹立“100-1”的思想，通過健全的部門監(jiān)督、程序監(jiān)督、民主監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督制度，形成強有力的監(jiān)督機制，保證肌體的純潔。筆者所在院自推行了星期二警告制、談心告誡制、廉政連帶責(zé)任制、辦案告知制、案后回報制、案件跟蹤監(jiān)督制、限期結(jié)案制、領(lǐng)導(dǎo)督辦制等項制度后，成效顯著，不僅有力地促進(jìn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)，提高了干警的政治素質(zhì)，各項檢察工作也跨越了一大步。
誠然，僅僅完善內(nèi)約機制還不足以說明檢察隊伍就強大了，還必須伴隨著檢察改革的步伐作更進(jìn)一步的強化：其一，作為法律監(jiān)督機關(guān)，對檢察人員的思想政治素質(zhì)和法律素質(zhì)的要求是很高的，法律監(jiān)督的目的是維護司法公正，這就要求監(jiān)督者本身首先做到公正，既要有堅定的政治立場，又要有發(fā)現(xiàn)和解決問題的能力，即檢察官要樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，具有敬業(yè)、勤奮業(yè)、優(yōu)業(yè)的精神和實事求是的作風(fēng)，同時又要具備精深的法律知識、經(jīng)驗和智慧，做到心有余而力也足。如果一個單位對監(jiān)督工作顧慮重重，意志軟弱，或怕字當(dāng)前，怕影響關(guān)系，或作虛 功，搞紙上監(jiān)督，或法律專業(yè)素質(zhì)低下，很難說這個單位的法律監(jiān)督能有所作為。其二是嚴(yán)格按《檢察官法》的規(guī)定建設(shè)隊伍。其三是完善檢察機關(guān)的管理體制。當(dāng)前檢察機關(guān)管人、管事相脫節(jié)，即業(yè)務(wù)上受上級檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，而人員配備、經(jīng)費來源、干部任免又歸地方負(fù)責(zé)，從而出現(xiàn)了補充到檢察機關(guān)的人員有的雖然是大專以上學(xué)歷，但學(xué)不對口，或中專學(xué)歷也通過關(guān)系進(jìn)來了，甚至讓外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，監(jiān)督活動受到不應(yīng)有的干擾，影響公正司法。由于經(jīng)費來源歸地方政府，效益好的地區(qū)日子還好過些，遇到連工資都發(fā)放困難的地方，經(jīng)費保障就更難了。人力、財力、物力的限制，導(dǎo)致監(jiān)督不力，這是不爭的事實。不過，相信這些影響監(jiān)督效果的客觀因素會在不久的將來得到妥善解決。
