[ 李志剛 ]——(2007-7-12) / 已閱15386次
關于制定《人民調(diào)解法》的建議
矛盾糾紛的處置方式分為訴訟方式和非訟方式。非訟方式包含了仲裁和調(diào)解。調(diào)解是具有東方民族文化特色的糾紛處理方式，基本可以分為人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解等三大類。司法調(diào)解可以稱為法庭內(nèi)調(diào)解，人民調(diào)解和行政調(diào)解可以稱為法庭外調(diào)解。我國民事訴訟法對人民調(diào)解和司法調(diào)解均作出了相關規(guī)定。
調(diào)解是帶有世界東方文化特色的糾紛解決模式，可以稱為糾紛解決的“第三條道路”和“綠色”糾紛處理機制。歐美一些發(fā)達國家，如日本等，也相繼采用了這種模式。調(diào)解在我國的歷史比較悠遠，主要淵源于儒家的“德主刑輔”和息訟思想，早在元明之際就得到了比較廣泛的應用。人民調(diào)解也是我黨的優(yōu)秀傳統(tǒng)之一，早在蘇維埃革命政權(quán)時期、抗日戰(zhàn)爭時期和解放戰(zhàn)爭時期，我黨就制定了相關法制文件，在戰(zhàn)爭年代迅速解決各類民事糾紛，為革命統(tǒng)一戰(zhàn)線奠定了堅實的基礎，為我國的革命解放事業(yè)作出了較大的貢獻。1954年3月22日，我國中央人民政府政務院又公布了《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》，以國家法律的形式肯定了人民調(diào)解在社會主義建設中的作用，初步明確了在城市居民委員會和鄉(xiāng)村村民委員會中發(fā)展人民調(diào)解組織，使人民調(diào)解工作初步走向法制化的軌道。1989年5月5日，我國國務院又頒布了《人民調(diào)解委員會組織條例》，明確了在企業(yè)、事業(yè)單位發(fā)展人民調(diào)解組織，使人民調(diào)解工作進一步走向法制化的軌道。2002年，司法部又制定了《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，逐步完善人民調(diào)解工作程序，并提出在街道設立人民調(diào)解委員會，使人民調(diào)解工作進一步走規(guī)范化。2002年9月，我國還發(fā)布了《最高人民法院關于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》的司法解釋，明確了人民調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)和法律效力，使人民調(diào)解工作逐步趨近成熟。
新時期，人民調(diào)解是解決社會矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定的有力手段，在社會主義和諧社會的構(gòu)建中發(fā)揮著越來越重要的作用。《最高人民法院、司法部關于進一步加強新時期人民調(diào)解工作的意見》指出，在各級黨委和政府的關心支持下，人民調(diào)解組織每年調(diào)解民間糾紛600多萬件，為加強社會主義法制建設、維護社會穩(wěn)定和保障社會經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻。人民調(diào)解的優(yōu)點在于，一是比較快速地解決地民間糾紛，節(jié)省糾紛解決時間；二是合理、優(yōu)化配置糾紛解決資源；三是可以通過對雙方當事人的調(diào)解，達到政治思想教育、公民意識教育和普法、法制教育的目的，提高廣大人民群眾的法律意識；四是可以促進糾紛當事人盡快取得諒解，減少雙方的敵對情緒，防止矛盾激化；五是可以減少集體上訪事件和重復信訪、越級信訪等問題，促進社會和諧；六是可以通過主動調(diào)解，防止人們的過激行為，防止對社會的工作、生活產(chǎn)生不良影響，實現(xiàn)人民調(diào)解的預防矛盾糾紛的功能，充分發(fā)揮“第一道防線”作用。因此，加強人民調(diào)解立法工作尤其顯得必要。
人民調(diào)解工作經(jīng)過長期的探索，在理論和實踐上取得的一定的成就。我們認為，當前我國制定人民調(diào)解法的立法時機已經(jīng)成熟，建議全國人民代表大會及其常務委員會制定《中華人民共和國人民調(diào)解法》。主要理據(jù)如下：
1、制定人民調(diào)解法是提高人民調(diào)解工作法律權(quán)威性的迫切需要。目前，雖然我國民事訴訟法已將司法調(diào)解納入訴訟程序，并認可了人民調(diào)解的合法地位。但是，我國基本法體系在人民調(diào)解方面沒有建立系統(tǒng)的制度和程序，社會認知力不夠，對糾紛當事人也難以拖入人民調(diào)解程序，而民事訴訟法對人民調(diào)解的規(guī)定也太簡略，僅規(guī)定了人民調(diào)解組織的設立和業(yè)務指導等內(nèi)容，非常不完整，因而造成人民調(diào)解工作的法律權(quán)威性不夠，缺乏強有力的法律支撐。
2、制定人民調(diào)解法是對各種聯(lián)動調(diào)處機制實現(xiàn)有效整合的迫切需要。黨的十六屆六中全會強調(diào)，要實現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的有機結(jié)合。近年來，深圳在全國率先開展了警民聯(lián)調(diào)工作，深圳福田區(qū)香蜜湖街道辦事處也在全國率先提出了綜司聯(lián)調(diào)機制，這些都是新時期適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展形勢要求的人民調(diào)解工作的新發(fā)展，對構(gòu)建社會主義和諧社會、保障社會平安穩(wěn)定起到了一定的積極作用。然而，由于缺乏人民調(diào)解法，造成人民調(diào)解與行政處置之間缺乏有力的銜接，影響了社會矛盾的及時、快速調(diào)處。
3、制定人民調(diào)解法是拓廣人民調(diào)解工作領域的迫切需要。西方發(fā)達國家對調(diào)解工作也比較重視。ADR是非訴訟非仲裁的選擇性爭議解決方式的概括性的統(tǒng)稱，其主要類型包括有調(diào)解、中立聽者協(xié)議、小型審理、租借法官等，也適用輕微刑事案件，是人文法治的新成就。據(jù)有關資料顯示，西方發(fā)達國家有80%以上的糾紛是通過ADR方式解決的，大大節(jié)約了訴訟資源。聯(lián)合國新近發(fā)展起來的恢復性司法活動，雖然屬于刑事領域，但也借鑒了調(diào)解的一些工作手段和方法。在當前刑事案件數(shù)量不容樂觀的情況下，我國更加適合在輕微刑事案件和刑事附帶民事案件中使用人民調(diào)解工作方法，可以大大節(jié)省案件的解決時間或行刑資源。對于刑事附帶民事案件中的“附帶民事案件”部分，一般來說，如果由人民法院對其進行判決，犯罪人會認為已經(jīng)對其采取了刑事處分，對民事判決往往會產(chǎn)生不平衡心態(tài)，不愿意及時履行民事義務，會以各種借口出現(xiàn)拖延等現(xiàn)象，使受害人及其親屬難以得到及時有效的民事賠償，使他們難以獲得有效的法律救濟。如果在警方的監(jiān)控下，人民法院委托人民調(diào)解組織開展調(diào)解活動，則犯罪人與受害人及其親屬在一種相對比較輕松的環(huán)境下“談判”，一方面可以使犯罪人認識到其犯罪行為對對方所造成的傷害，達到教育犯罪人的目的，另一方面也可以迅速地促使雙方達成民事賠償?shù)恼{(diào)解協(xié)議，盡快履行調(diào)解協(xié)議的義務，減輕受害人及其親屬在心靈、經(jīng)濟上的創(chuàng)傷。然而，我國立法法明確規(guī)定了刑事制度的立法權(quán)專屬于全國人民代表大會及其常務委員會，因而人民調(diào)解制度與刑事訴訟法的接軌和銜接任務還需要依靠人民調(diào)解法和民事訴訟法來共同完成。
4、制定人民調(diào)解法是開展行業(yè)性人民調(diào)解活動的迫切需要。行業(yè)性調(diào)解可以分為兩類，一是政府職能部門下屬機構(gòu)的調(diào)解，如消費者委員會或消費者協(xié)會的調(diào)解；二是行業(yè)協(xié)會的調(diào)解。對于第一類調(diào)解，我們可以在勞動行政機關、國土資源行政機關、建設行政機關等國家行政機關的公益性直屬企業(yè)、事業(yè)單位設立人民調(diào)解委員會，利用專業(yè)知識和專門法律知識，開展專門化調(diào)解活動，集中處理勞資、物業(yè)管理、拆遷補償?shù)热后w性糾紛，最快、最好地解決人民群眾關心的熱點問題、難點問題。對于第二類調(diào)解，我國目前尚缺乏專門的商業(yè)調(diào)解法規(guī)，國內(nèi)個別地區(qū)已開始嘗試邀請企業(yè)家擔任調(diào)解員，開展商業(yè)調(diào)解活動，社會效果也比較明顯。因此，人民調(diào)解法要采取多元化、多層次的調(diào)解方式，解決人民群眾的迫切訴求，保障人民群眾的最根本利益。
5、制定人民調(diào)解法是促進人民調(diào)解工作走向?qū)I(yè)化、專職化的迫切需要。目前，我國一些地區(qū)的人民調(diào)解員是由居民委員會、村民委員會的干部兼任，缺乏專業(yè)的人民調(diào)解員。由于我國沒有制定人民調(diào)解法，出現(xiàn)了一個“怪現(xiàn)象”，即各級黨委、政府領導高度重視、人民調(diào)解的政治地位日益提高但法律地位仍然很低，很多同志產(chǎn)生了不少誤解，認為干人民調(diào)解工作既不能“發(fā)家致富”，又缺乏法律的有效保障和保護，不愿意從事人民調(diào)解工作，阻礙了人民調(diào)解工作走向?qū)Ｂ毣牡缆贰嶋H上，人民調(diào)解員是一種高尚的職業(yè)，政治思想素質(zhì)要求較高，需要具備政治學、社會學、法學、經(jīng)濟學、心理學、管理學以及科普常識等各方面的知識。當前，我國的人民調(diào)解員隊伍的整體素質(zhì)不高，阻礙了社會矛盾的有效化解和解決，與黨的十六屆六中全會精神的要求十分不相適應。
6、制定人民調(diào)解法是加強人民調(diào)解教育、教學活動的迫切需要。目前，由于沒有制定人民調(diào)解法，我國的各大學沒有建立相應的調(diào)解專業(yè)，人民調(diào)解的教材也十分缺乏，即使是社區(qū)管理專業(yè)也沒有開設調(diào)解課程，在調(diào)解方面投入的專家、學者也十分的稀缺。實際上，在我國，當前人民調(diào)解人才的數(shù)量需求十分龐大。據(jù)統(tǒng)計，僅深圳市福田區(qū)的人民調(diào)解員的數(shù)量就達到了2000多名，大部分屬于兼職人民調(diào)解員，遠遠不能滿足社會形勢發(fā)展的迫切需要。調(diào)解既是糾紛解決機制的“第三條道路”，也是人們?nèi)粘９ぷ鳌⑸畹谋貍涞幕炯寄堋Ｎ覀儜攺木拍曛屏x務教育階段開始傳授調(diào)解的基本知識和基本技能，使人們更快、更好地適應社會生活，在日常工作、生活中減少和化解矛盾，大事化小、小事化了，實現(xiàn)自我和解，從而促進社會主義和諧社會的建設。
7、制定人民調(diào)解法是營建節(jié)約型社會的迫切需要。一般來說，訴訟和仲裁耗費的時間相對較長、費用較多，難以反映訴求處置的經(jīng)濟性要求。而人民調(diào)解不收費，一個案件往往可以在幾分種、幾個小時、幾天內(nèi)解決，甚至可以隨時出現(xiàn)、及時申請、即時解決，大大節(jié)約了信訪資源和訴訟資源，還可以引導群眾理性、合法維權(quán)，防止矛盾激化，防止對社會政治、經(jīng)濟造成更大的破壞，是實現(xiàn)社會和諧的“友好型”途徑和“綠色通道”，客觀上直接體現(xiàn)著節(jié)約型社會建設的精神內(nèi)涵和實質(zhì)。
我們建議，人民調(diào)解法可以采取以下的立法框架結(jié)構(gòu)：
第一章 總則
第二章 人民調(diào)解組織
第三章 人民調(diào)解員
第四章 糾紛當事人的權(quán)利義務
第五章 糾紛排查制度
第六章 人民調(diào)解工作紀律和人民調(diào)解庭紀律
第七章 民間糾紛的受理
第八章 人民調(diào)解協(xié)議及其履行和執(zhí)行
第九章 對人民調(diào)解工作的指導
第十章 人民調(diào)解與行政調(diào)處、司法調(diào)解的銜接
第十一章 人民調(diào)解與法院訴訟的銜接
第十二章 附則
同時，建議借鑒西方發(fā)達國家的先進做法，在民事訴訟法和人民調(diào)解法中規(guī)定，民事糾紛應當先經(jīng)過調(diào)解后才能向人民法院起訴（除勞動仲裁外）。這樣可以大大減少人民法院的工作量，減輕群眾的訴求負擔，減少群眾的訴求時間和訴求成本，維護社會的平安穩(wěn)定。筆者還建議，在民事訴訟法和人民調(diào)解法中加強人民調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行力。
李志剛
2007年2月15日
李志剛：男，湖南長沙市人，41歲，廣東省社會科學院經(jīng)濟學研究生、法學研究生畢業(yè)，中國人民大學人大經(jīng)濟論壇“學者專欄”學者，中共深圳市委辦公廳信息督查處信息員，深圳市專家工作聯(lián)合會專家，湖南都市職業(yè)學院客座教授，《專家視線》雜志編委。法學主要研究方向：立法學、人民調(diào)解、消費者權(quán)益保護法、安置幫教、社區(qū)矯正、反腐倡廉法制建設。聯(lián)系電話：0755-81045860 電子郵箱：leabai@126.com
