[ 高軍 ]——(2007-8-31) / 已閱23578次
試論當代中國憲政文化建設
高軍
（江蘇技術師范學院 江蘇常州 213001）
[摘要]：有憲法未必有憲政，作為西方泊來品的憲政文化是憲政得以實現的深層次原因。文章在探討西方憲政文化的主要內容及回顧百年中國立憲教訓的基礎上，對當代中國的憲政文化建設提出了具體的建議。
[關鍵詞]：憲政 憲政文化
有憲法未必實現憲政，憲法僅是憲政的前提之一，是實現憲政的必要而非充分條件，如今在學術界已成為基本通識。從世界范圍來看，當今不立憲的國家已幾近于無，但實際上真正實行憲政的國家卻仍然為數不多�；仡欀袊検罚酝砬逭C布《欽定憲法大綱》以來，中國立憲已逾百年，然迄今憲政始終卻未能在中華大地上實現。究其兩者的原因，固有多端，然憲政文化之缺失乃為其深層次之原因。這里所謂的憲政文化，指的是人類在追求和創建憲政這一政治形式的政治歷史實踐中，形成的有關憲政的意識形態。具體而言，它包含了建立一系列的制度，培養人們對憲法發自內心的尊崇，以使憲法規范得以落實，保證憲法最高權威的實現。[1]因此，結合中國百年立憲的歷程，探討憲政的文化基礎，對當代中國的憲政建設不無裨益。
一、憲政文化是西方的泊來品
憲政是西方文化傳統所內生的一種現象，是西方社會、文化自然演進的結果。當代中國的憲政文化建設，必須追溯到西方文化的源頭對西方文化作簡要的巡禮，以探尋憲政文化的歷史根源。
1、“性惡論”假說——制度建設的前提
西方“性惡論”來源于基督教的“原罪說”，即人類遠祖亞當、夏娃犯下的原罪，認為人身上有其不可消解的罪惡，在完美的神性與不完美的人性之間，永存幽暗。[2]基于這種發自對人性中與生俱來的陰暗面和人類社會根深蒂固的黑暗勢力的正視和警惕的幽暗意識，西方文化對人性持低調的態度�！罢l認為絕對權力能純潔人們的氣質和糾正人性的劣根性,只要讀一下當代或其他任何時代的歷史,就會相信適得其反。” [3] “一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不變的一條經驗”，“有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”。[4]休謨認為，“政治作家們已經確立了這樣一條準則，那在設計政府制度和確定幾種憲法的制約和控制時，應把每個人都視為無賴——在他的全部行動中，除了謀求一己的私利之外，別無其他目的�！盵5]托馬斯•杰弗遜說過：“信賴，在任何場所都是專制之父。自由的政府，不是以信賴，而是以猜疑為基礎建立的。我們用制約性的憲法約束受托于權力的人們，這不是出自信賴，而是來自猜疑�！虼耍跈嗔栴}上，不是傾聽對人的信賴，而是需要用憲法之鎖加以約束，以防止其行為不端�！盵6]在西方思想史上，這類論述府拾皆是已成通識。正是基于對人性的懷疑而產生的對擁有權力的政府的不信任感激發了有限政府以及通過具體的制度設計來限制政府權力的必要性，由此構筑了憲政理念的理論假定前提。
2、社會契約理論——政府產生及其權力正當性的來源
在西方政治法律思想史上，社會契約理論是源遠流長影響深遠的理論。古希臘智者學派的代表人物普羅泰戈拉、安提豐較早地提出了社會契約的思想。[7]古希臘的伊壁鳩魯最早從理論上系統闡述了社會契約思想，“用社會契約觀點來說明法律，認為公正是社會的、彼此約定的產物”。[8]而在西方文化之“靈”的猶太文化中，《圣經》就被視為猶太民族與上帝之間的一種契約。在中世紀早期，西方就形成了這樣的觀念：“統治者和被統治者之間的關系本質上是契約關系”，“盡管王權自身有著神圣起源，但特定君主取得王權的基礎是他與人民的雙方契約。”[9]中世紀國王和貴族之間關系是一種契約關系，而領主與農民之間的關系雖有較大的任意性和專斷性，但它仍帶有契約關系的特點。城市形成后，也按那個時代日爾曼人的習慣，以契約的形式確認城市的地位、權利以及城市內部關系和事務。許多城市和城鎮是依靠一種莊嚴的集體誓約而建立起來的，這些誓約是由全體公民為捍衛曾公開向他們宣讀的特許狀而作出的。在某種意義上，特許狀是一種社會契約；實際上，它是近代政府契約理論產生的主要歷史淵源之一。[10] 近代資產階級革命時期，格老秀斯完成了由古代契約論向近代契約論的最終轉型，霍布斯、斯賓諾莎、洛克通過其社會契約論主張共同開創了西方的自由主義傳統，此階段的契約論在很大程度上去除了超驗色彩，更具有工具性的特點，從中邏輯地推演出了憲法產生的必然性。1620年由一批移居北美的清教徒簽訂的“五月花公約”是其較早的實踐，而美國獨立宣言、美國憲法、法國《人權宣言》是其政治上的實踐，憲法實質上成為社會契約的法律表現形式，它闡明了國家權力根源于人民以及國家權力的正當性問題，確立了個人對國家的主體地位，為近代憲政國家理念鋪平了道路。
3、權力分立與制衡——政府權力行使的規則
在政治法律思想方面，西方文化一直有權力多元的傳統。早在古希臘時期，柏拉圖就提出了對后世影響深遠的“混合政體”學說。亞里斯多德也把民主政體和寡頭政體相混合的政體作為一種理想的政體，而且還第一次系統地提出了國家權力分立的觀念，認為只有實行國家議事、行政和司法三種機能的分工，才能建立一個良好的政體。古羅馬思想家波利比阿進一步發展了制約、均衡和分權理論，他使用的混合政體概念不僅包括希臘人所說的各種社會力量之間的混合與平衡，還包括國家權力體系不同組成部分和機構之間的制約與平衡，不僅指出了權力分立的思想，而且還提出了權力制衡的觀念，認為任何一種權力都不能超越其他權力之上。古希臘混合政體政府在西賽羅的政治法律理論中得到繼承和完善，西賽羅的混合政體的基礎是和諧理論以及所有人的自由和平等，他比古希臘人更加強調不同政體因素之間的均衡。不僅如此，他還要求在國家權力和公民權利之間實現平衡，而這里所謂的平衡就是今天我們所講的“牽制”。中世紀的托馬斯•阿奎那也是主張混合政體理論的，并巧妙地運用《圣經》來論證混合政體的正當性。至近代資產階級革命時期，分權政府取代了混合政體理論。洛克為現代分權理論奠定了基礎，提出立法權、執法權及對外權分立的思想。孟德斯鳩主張權力不但應當分立，而且還應當相互牽制以達到某種平衡，提出立法、行政與司法三權分立理論，其分權思想已被歷史證明有相當的真理性，被思想界推崇為權威的思想。康德從哲學上證明了三權分立的普適性以及三權之間的彼此協作、彼此從屬的關系。黑格爾則創造了與政治國家相對應的市民社會理論，主張在分權的基礎上不同權力之間形成牽制的關系，其中特別強調司法的獨立地位，指出司法應獨立于政治國家。美國建國之初的以杰斐遜為首的民主黨人和以漢密爾頓為首的聯邦黨人都主張分權，并主張三權應當相互制約與平衡，防止一權獨大，并將該理論運用于政治實踐，結出以分權為基礎的美國憲法之碩果。[11]
在政治實踐方面，西方也同樣一直有權力多元的傳統。在政體上，古希臘時代的雅典在統治機構的設置方面，不但職能相對分立，而且還含有一定制衡因素。古羅馬雖然建立了統一的帝國和中央集權的體制，但其社會卻蘊涵了許多導致權力多元和制衡的潛在因素，這些因素后來在歐洲中世紀得以發展為權力制衡的實踐。事實上，歐洲中世紀存在宗教與世俗、王權和教權的分立和對抗，沒有強大的中央集權國家，法律也呈現出多元的狀況：教會法庭傾向于適用教會法；行會法庭則適用商法；而城鎮中的其他一些法官又傾向于尋求適宜的規則——首先是地方習慣或法規，其次是在大學法學者的幫助下用“歐洲普通法”來彌補空白。[12]在資產階級革命期間，構成英國政治權力格局的階級基礎雖有所變化，但仍然是國王、新貴族和代表平民的資產階級的三足鼎立局面。在此期間所形成的一系列憲法性文件和慣例仍然是多元政治權力之間斗爭和妥協的直接產物。美國同樣繼承了英國以多元的利益集團為載體的政治權力多元與制衡的傳統，憲法和憲政實踐中確立了分權與制衡原則。
4、法律至上與法律信仰——法治原則得以生成的根源
在西方文化中， “法律的歷史性與法律具有高于政治權威的至高性這一概念相聯系”，[13]法律高于政治是西方一貫的傳統。古希臘時期，蘇格拉底倡導“服從法律是公民的最大義務”。亞里士多德認為“法律是正義之樹上結出的果實”，亞里士多德和古羅馬思想巨匠西塞羅都認為理性的和正義的法應該具有普遍約束力。甚至羅馬皇帝狄奧多西在一封信中也指出：“如果君王自愿承受法律的拘束，這是與一個統治者的尊嚴相稱的說法；因為甚至我們的權威都以法律的權威為依據。事實上，權力服從法律的支配，乃是政治管理上最重要的事情�！盵14]這些思想因素對以后歐洲中世紀的傳統產生了深刻的影響。托馬斯•阿奎那認為立法者（皇帝）應當受自己制定的法律的約束，按照上帝的判斷，一個君王不能不受法律的指導力量的約束，“應當自愿地、毫不勉強地滿足法律的要求”。歐洲中世紀由于日爾曼法中古老的“王在法下”傳統的影響，加上 “由于不能形成一個絕對的至高無上的人格化的權威，而是權威的多元格局，這就為‘法律至上’觀念的生長提供了土壤和提前條件�！� [15] “自12世紀起，所有西方國家，甚至在君主專制制度下，在某些重要的方面，法律高于政治這種思想一直并廣泛講述和經常得到承認�！� [16]在英國，“在同專制王權的斗爭中，普通法成為議會政黨手中的強大武器，因為普通法在長期的歷史發展中，形成了某種韌性，它的繁瑣的和形式主義的技術，使得它能夠頑強地抵制來自上級的進攻。自那時起，英國人便把普通法看作基本自由的保障，用它保護公民的權利、對抗專制權力的肆虐。”[17]
5、自然法思想——法律信仰的超驗基礎
馬里旦認為，“真正的自然法觀念是希臘和基督教思想的一種遺產。”[18]自然法思想將法律與正義聯系在一起，將正義喻為法律的內在屬性，所有的法律都要接受最高的、永恒的自然法的評判，不正義的法律不是法律。自然法為法律賦予了神圣性，是法律至上的理論基礎，同時也為法律信仰奠定了超驗的基礎。在古希臘，智者學派即對自然法思想做了初步的表述，經過蘇格拉底、柏拉圖、亞里斯多德，到斯多葛學派則提出了完整的自然法理論。到古羅馬，西塞羅繼承并進一步發展了斯多葛學派的自然法思想，認為自然法是由上帝創造的，符合人的自然本性的，超越國家、民族和時代的永恒不變的法。中世紀經院哲學巨子托馬斯•阿奎拉將自然法與神法予以融合，創造了他的永恒法、自然法、神法和人法的四種法的分類，并且在堅持自然法不變的前提下，承認自然法具有某種可變的思想，為現代自然法的復興提供了重要的依據。到了近代資產階級革命前夜，格老秀斯、斯賓諾莎、霍布斯、洛克、孟德斯鳩、盧梭等一批古典自然法思想家系統地論述了自然法與國家和法律的起源，為資產階級革命提供了理論武器，而美國理性主義自然法學杰斐遜、潘恩、漢密爾頓，則進一步將人民主權、社會契約思想發展為系統的憲政思想。英國資產階級革命、美國獨立戰爭和美國憲法的誕生、法國大革命和法國《人權宣言》的誕生則是自然法思想在政治上的實踐，其成果直接體現為憲法中的法治原則，其標志之一就是用法律控制國家權力。至十九世紀，由于法律實證主義的興起，自然法思想曾一度處于沉寂的狀態，但“二戰”后又迅速地勃興，產生了馬里旦、菲尼斯、富勒、羅爾斯等一批有巨大影響的自然法學家，而且作為現代分析法學派的代表人物哈特也向自然法靠攏，提出了 “最低限度自然”的概念。
二、百年中國立憲史的反思
與西方憲政文化形成鮮明對照的是，在中國傳統法律文化中是找不到保障人權、權力分立與制衡、法律信仰等這些內容的。相反，從總體上來看，中國傳統法律文化呈現的是重刑、專制、法律工具主義等特征。[19] 晚清中國立憲完全是基于西方列強外來的壓力，西方的憲法植入中國傳統法律文化的土壤，結果證明，結出的只是一顆苦澀的果實。
近代中國，中華民族面臨的嚴重生存危機使救亡圖存成為知識分子的使命，伴隨著民族危機的加深，從學習西方器物“師夷長技以制夷”的洋務運動到設議院、開國會的“戊戌維新”，當時先進的中國知識分子所想到的只能是從他們所認為的導致西方列強富強的諸因素的超市貨架上取出自己所看中的東西，以期為我所用，實現富國強兵的目的�！熬韧鰤旱箚⒚伞�，使得人們沒有足夠的條件和從容的心態從本源意義上來體味憲政文化的內在價值，特別是日俄戰爭中“立憲的日本戰勝不立憲的俄國”對中國知識分子產生了強烈的刺激，負笈東瀛學習法政以期實現立憲救國的目標成為其時有志青年的理想及時代追求。因此，對中國的敗亡進行救贖的現實需求使得近代知識分子們不約而同地在憲法與憲政之間建立了必然的聯系，借用近代中國“體用之爭”中“體用”的概念，可以說“富強為體、憲政為用”是近代以來中國影響最大、最深遠的一個憲政文化范式。在這里，憲政這個概念并不具有道德信念的訴求，也不具有任何價值的歸屬，它只是作為一種被人們寄予厚望的可能有用的物品而已，因此，它明顯的帶有工具性特質。這一范式的背后所隱藏的邏輯結論是:人們一旦發現憲政根本沒有用，或者是不如當初想像的那樣有用時，憲政的末日也就為時不遠了。[20]事實上，20世紀上半葉中國的憲法變遷史已充分地證實了這一點�！�20世紀上半葉中國的憲法變遷史簡直不堪回首。它以‘君權宣言’開始，以破壞憲政的‘臨時條款’結束，歷時41年（1908-1949）。其間憲法性文件變動頻繁。經立法機關（含憲法起草委員會）通過的各類憲法、臨時憲法（約法）、憲法草案共15件，-----，其中胎死腹中的憲草5部，真真假假的憲法共10部，平均約4年出臺一部憲法，不到3年一部憲法或憲法草案”，“在全國范圍內生效的憲法（哪怕是形式上）一天也沒有過”。[21]憲法在這里僅僅是因為在憲政政治的歷史潮流滾滾不可阻擋的形勢下，當政者為了緩和國內矛盾為做粉飾而使用的道具罷了。
新中國立憲的歷程同樣也可以證實“富強為體、憲政為用”范式影響的深遠。在長期的革命戰爭年代，特別是在抗戰后期反對國民黨一黨專制的斗爭中，毛澤東提出要“廢止國民黨一黨專政”，實行“新民主主義憲政”，并明確提出了建設“自由民主的中國”這一概念。但在新中國憲法頒布之后,毛澤東對憲政便不再提及。 之所以如此，乃是根源于他對憲政和憲法的認識。他在1940年發表的《新民主主義憲政》中指出：“憲政是什么?就是民主政治�！薄笆澜缟蠚v來的憲政，不論是英國、法國、美國，或者是蘇聯，都是在革命成功有了民主事實之后，頒布一個根本大法，去承認它，這就是憲法”。在他看來，既然新中國已經建立并且業已宣布“一切權力屬于人民”，民主就已經成為了事實，憲法也將之固定，因此無需再談憲政了。因此，在建國后，憲政處于被冷落的處境，特別是由于十年“文化大革命”的影響，在很長的一段時期內，憲政政治一直遭到漠視和批判，被認為是資本主義的政治制度，是資產階級虛偽的超階級的民主的體現，法治這個概念也受到了批判，甚至連法制在很長的時間內都未受到重視，而是習慣于用政策和政府行為解決問題。在這種思維支配下，憲法本身即承載著政治期望和富強的寄托，因此，從建國后就形成了一個每當新領導人上臺或政治、經濟政策轉軌即修改憲法的慣例，在這里憲法完全被賦予工具性價值。在這種思想的支配下，建國后，憲法修改頻繁，作為國家根本大法的憲法一直處于不安定的狀態。當前，中國正處在“依法治國，建設社會主義法治國家”的偉大歷史進程中，憲政成為追求的目標，除了應進一步制定和完善憲法外，更為重要的是必須解決深層的有關憲政文化建設的問題。如果不喚起公民的憲政意識，不去改良中國傳統公法文化中的非法治思想，實現憲政政治的理想仍會成為泡影。[22]
三、當代中國憲政文化建設的途徑
當代中國，在經濟高速發展取得巨大成就的同時，由于長期忽視了憲政文化建設，現實中，存在著諸如政治體制改革嚴重滯后、制度反腐機制遠未建立、人民代表大會制度不能充分發揮作用等問題，至于反腐敗形勢日益嚴峻、公民的法律意識落后普遍缺乏守法的自覺性等現象則更是有目共睹，可以說，建設憲政國家任重而道遠。歷史已充分證實了“光有憲法，沒有行憲的社會環境，沒有護憲的法律機制，是不可能實現真正的憲政的”，[23]因此，憲政文化建設已成為擺在我們面前的一個迫切需要解決的重大課題。但是，必須認識到的是：憲政文化的構建是非常復雜的系統工程，決不是一朝一夕所能夠完成的，從總體上看，它是基于整個社會發達的市場經濟、民主政治、憲政意識互動的必然結果。
(一)發展市場經濟，構建憲政文化的經濟基礎
憲政制度的經濟基礎是市場經濟，沒有市場經濟的發展和繁榮就不可能有對憲政的需求以及憲政的發展。市場經濟是市場在資源配置中起基礎性作用的經濟，其前提在于產權的明晰，它的特征是自由貿易、公平競爭，因此，從根本上來說，市場經濟就是權利經濟、規則經濟、法治經濟。市場經濟天然地要求法治，在市場經濟條件下，每個人都是理性的“經濟人”，是自己利益的主人，都會理性地計算以實現自己利益的最大化，所以，市場經濟要求生產經營者自主決策、自負責任，市場經濟不迷信權威，它天然地排斥政府以及任何特權的干預。在市場經濟發展的推動下，2004年我國修憲的兩大亮點是將保障人權和保護私有財產權寫入憲法，當前，物權法已通過，制定統一民法典的任務也早已經提上了國家立法的日程，可以說，市場經濟的進一步深化與發展已成為我國憲政發展的強大推動力量。
(二)推動民主政治的發展，構建憲政文化的政治基礎
憲政文化的基礎是民主政治，構建憲政文化，必須大力推動民主政治建設的進程。首先，要堅持和完善人民代表大會制度。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是實現人民當家作主的最重要的途徑，也是構建憲政文化的制度基礎。因此，堅持和完善人民代表大會制度，切實發揮人大的監督作用，改變人大監督軟弱無力的狀況。其次，要改革和完善我國的選舉制度。應當將競爭機制引入人大代表選舉制度。競爭機制不僅僅包括已經實行的差額選舉制度，更重要的是要建立鼓勵候選人向全體選民展示其素質與參政議政能力，接受全體選民考評的競選制度。另外，要擴大直接選舉的范圍。從某種意義上講，直接選舉層級的高低和范圍的大小是民主程度高低的重要標志，間接選舉只是一種初級的民主。所以，現代國家對議員或代表的選舉大多采用直接選舉原則，少數國家實行間接選舉。當前，我國采取直接選舉和間接選舉并用的原則。多層次間接選舉在我國的存在，有一定的合理性，但其弊端也顯而易見，它一定程度上削弱了選民和代表的聯系，淡化了選民對代表的監督，模糊了選民與代表間的責任關系。我國是社會主義國家，社會主義作為比資本主義更先進的制度，為了創造比資本主義更高的民主，就必須提高直接選舉的層級，因此，進一步擴大直接選舉的范圍，已成為我國民主政治的必然要求。
(三)培養公民的憲政意識，構建憲政文化的思想基礎
憲政意識就是尊重憲法、維護憲法及堅決實施憲法的信念、風氣和習慣，其核心在于憲法的至上性和權威性得到尊重。培養公民的憲法意識不能畢其功于一役，是一個任重道遠，難以解決但又必須解決的問題。
首先，培養公民的憲政意識、保證憲法的至上性和權威性的關鍵在于憲法有效的實施，即憲法確實“有用”而不是一紙空文，只有這樣，才能使公民真正地從內心里去服從并信仰憲法。確保憲法“有用”則關鍵又在于憲法的司法化。[24]事實上，憲法基本權利條款的直接效力已成為世界性的一項憲法慣例。[25]例如，《加拿大憲法》第二十四條中規定，“如果本憲章所保障的任何人的權利或者自由被侵害或者被否定時，他可以向管轄法院申請，以便獲得該法院根據情況認為適當的和公正的補救”。《德意志聯邦共和國基本法》第一條中規定了憲法基本權利作為可直接實施的法律，使立法、行政和司法機構承擔義務。第十九條中規定了，任何人的權利如遭到公共機關的侵犯，可向法院提出訴訟。如管轄范圍沒有明確規定，可向普通法院提出訴訟。其他如美國、日本、俄羅斯等國憲法基本權利條款的直接效力都是一項基本的公民憲法性權利。
提高公民的憲政意識，保障憲法實施，還必須建立健全我國的違憲審查機制。在我國，憲法中并不缺乏公民權利條款，我國憲法實施除了存在憲法權利條款不具有直接的司法適用性外，還在于憲法的權利保障條款經常會受到一些具體的立法甚至司法解釋的不合理的限制，憲法所確立的公民基本權利受到了克減甚至剝奪。在這方面典型的當為《國家賠償法》，經過立法的限制，憲法中所確立的公民要求國家賠償的權利在實踐中根本難以行使，以至于被戲稱為“國家不賠法”。事實上，在現代法治國家，確立對基本權利或自由進行限制的立法原則以及對其進行解釋的原則條款乃通常之做法。例如《美國憲法修正案》第一條開宗名義即規定了“國會不得立法條款”，第九條還規定，“不得因本憲法列舉某種權利，而認為人民所保留之其他權利可以被取消或忽視”，第十條規定，“本憲法所未授與合眾國或未禁止各州行使之權力，皆由各州或人民保留之”。加拿大、日本、德國、俄羅斯等國家憲法中均存在大量的類似條款。因此，有必要仿效現代法治國家的通常做法，在憲法中確立對基本權利或自由進行限制的立法原則以及對其進行解釋的原則條款，并在此基礎上確立我國的違憲審查機制。
其次，政府守法對培養公民的憲政意識示范作用巨大。富勒在《法的道德性》一書中將“政府行為同公布的法律要求一致”明確地列為其“法的內在道德”的八項要求之一。而一位英國學者這樣寫道：“政府是一個感染力極強的以身示教的教師，不論教好教壞，它總在以自己的楷模行為教育整個民族”，“如果政府本身觸犯法律，蔑視法律，從而會孕育社會的無政府狀態”。[26]可以說，政府是公民守法最好的老師和榜樣，有文明的守法的政府才會有自覺守法的公民。因此，應當以國務院出臺的《依法行政實施綱要》中所提出十年內建設“法治政府”為目標，政府在執法中應當奉行克制、比例、法律保留、法無明文授權即無權、政府越權行為無效等原則，在作出行政決定前應當履行告知義務，關系到公民生活的重大事項必須進行公開聽證，遵守正當的法律程序。當然，政府守法不是簡單地通過說服、教育以及先進人物的自覺性等主觀的意愿就能夠達到的，關鍵在于，“如要使‘法律規則’得以堅持，憲法就必須確保任何人都不能凌駕于法律之上。擁有政治權力的人必須同受其權力管轄的那些人一樣服從法律程序。這一點對于從法律上保護包括人權在內的各種權利來講，其重要性十分明顯”。[27]因此，必須拋棄那種傳統的對黨政干部的那種無依據的、抽象的、純粹樂觀的人性善的假設，因為人類的歷史已充分證明：對人性盲目地樂觀，只能導致專制的悲劇性后果，而從令人感覺不快的“人性惡”觀念出發去構建制度，卻最終產生了法治。因此，只有在“人性惡”的基礎上，建立相應的權力控制機制才能真正實現政府守法的目標，除此之外，別無他途。
最后，保證司法的獨立性與權威性對培養公民的憲政意識不可或缺。在一個社會里，普通公眾同法律打交道的途徑除了與政府的接觸外，還有一個重要的途徑是與法院及法院判決的直接與間接的接觸，而普通公眾的法律意識則直接來源于在此過程中的情感與體驗。徒法不足以自行，“法律不僅想成為用以評價的規范，而且欲作為產生效果的力量。法官就是法律由精神王國進入現實王國控制社會生活關系的大門。法律借助于法官而降臨塵世”。[28]因此，在法治社會中，法律與正義的直接代表與象征就是法官，因此，在西方社會法官常被喻為“教堂外的教士”，是“社會的精英”、“有修養的偉人”和“正義之路的開拓者”而享有尊崇的地位。司法的權威來自于司法的公正，為保證法院審判的公正，以司法機關獨立及法官獨立為內涵的司法獨立是基本的要求，“沒有這種獨立，就無法防止立法權力和行政權力的濫用，也不能防止強化行政權力的強制力量的濫用。”[29]而事實上，“司法獨立的價值在于它能使法官在作出判斷時不必害怕遭到報復，使他們能脫離外界的影響”。[30]因此，在現代西方國家，司法獨立已成為普遍公認的一項憲法原則。我國現行憲法雖然確立了獨立審判原則，要求人民法院審理案件時，以事實為依據，以法律為準繩，排除任何行政機關、社會團體和個人的干涉，但我國的獨立審判原則與西方國家的司法獨立不同，西方國家的司法獨立除了司法機構獨立于立法、執法機構外，更重要的是表現為法官獨立審判，不受任何干涉。但是在我國，由于實行“條塊結合,以塊為主”的司法機關的機構設置和領導體制，司法呈現出深厚的“地方化”特征，這種體制難以保障訴訟正義的實現，所以，司法改革勢在必行。
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