[ 舒國輝 ]——(2007-10-22) / 已閱11795次
當(dāng)前稅務(wù)行政解釋中存在的問題及完善
上饒市信州區(qū)國家稅務(wù)局 舒國輝
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稅務(wù)行政解釋屬于法律解釋的一種，指有法定職權(quán)的國家稅務(wù)行政機(jī)關(guān)在具體適用稅法過程中對其含義的探求和說明。稅務(wù)行政解釋為抽象行政行為，具有行政立法性質(zhì)。稅務(wù)行政解釋在稅務(wù)行政執(zhí)法過程具有存在的客觀必要性和必然性。首先，稅務(wù)行政的過程就是適用稅法的過程，在這個(gè)適用過程中，需要對稅法進(jìn)行發(fā)現(xiàn)、判斷，其間必然涉及到對法律含義的解釋，這是稅務(wù)行政解釋存在的宏觀基礎(chǔ)；其次，在稅務(wù)行政執(zhí)法的微觀層次，每一名具體的稅務(wù)行政執(zhí)法者的具體執(zhí)法過程是：理解稅法——了解稅收法律事實(shí)——尋找相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)章——解釋法律文本和法律事實(shí)——作出行政決定。在這個(gè)過程中，稅務(wù)行政執(zhí)法者對稅法的理解和解釋是一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)，因此，稅務(wù)行政解釋具有存在的必要性。
一、當(dāng)前我國稅務(wù)行政解釋存在的問題
1、超越職權(quán)進(jìn)行稅務(wù)行政解釋：1981年全國人大常委會通過的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》規(guī)定，“不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問題，由國務(wù)院及其主管部門進(jìn)行解釋”。由此對稅收基本法律、法令以規(guī)范性文件進(jìn)行解釋的權(quán)限，只屬于國務(wù)院及其主管部門（財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署等部門），至于其他部門，則不享有此項(xiàng)權(quán)力。而實(shí)踐中，地方各級級別的行政部門（包括稅務(wù)機(jī)關(guān)）以各種文件的形式，對稅收基本法律包括程序法、實(shí)體法，進(jìn)行事實(shí)上的變通解釋的現(xiàn)象比較普遍。
2、缺乏某些基本的稅務(wù)行政解釋。比如，《稅收征收管理法》規(guī)定的稅務(wù)行政處罰，給予稅務(wù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)空間過大，這在稅務(wù)行政執(zhí)法實(shí)踐中暴露出不少弊端，如某些稅務(wù)行政執(zhí)法人員利用自由裁量權(quán)對納稅人進(jìn)行威逼利誘、基層稅務(wù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)迫于社會壓力對嚴(yán)重的稅務(wù)行政違法行為選擇較弱的行政處罰等。因此，由有法定職權(quán)的部門制定處罰標(biāo)準(zhǔn)，對稅務(wù)行政處罰進(jìn)行細(xì)化解釋就很有必要。由于缺少相應(yīng)的解釋，一些基層稅務(wù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不得不結(jié)合本地實(shí)際制定了稅務(wù)行政處罰參照標(biāo)準(zhǔn)，但面臨合法性與法律效力的疑問。
3、稅務(wù)行政解釋不能滿足實(shí)際要求。我國目前稅法的“問題——反饋——解決問題”的反饋機(jī)制是不靈敏的，往往稅務(wù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)碰到法律解釋問題，請示有法定解釋職權(quán)的主管部門予以明確，主管部門往往要經(jīng)歷一段時(shí)間才會有正式的文件作出解釋，使其他稅務(wù)機(jī)關(guān)面臨類似的執(zhí)法難題不能及時(shí)解決。
4、稅務(wù)行政解釋體系繁雜多變，檢索和查閱難度大。我國稅務(wù)行政解釋涉及范圍廣、體系復(fù)雜、更新速度快，檢索和查閱都有一定難度。稅務(wù)行政工作者必須隨時(shí)關(guān)注最新的稅收規(guī)范性文件，即使如此有時(shí)也不能跟上稅收規(guī)范性文件變化的節(jié)奏。
5、稅務(wù)行政解釋的科學(xué)性、民主性有待提高。稅務(wù)行政解釋作為法律解釋的一種，也要遵循法律解釋的方法和程序。同時(shí)我國目前缺少嚴(yán)密的稅務(wù)行政解釋程序，影響到稅務(wù)行政解釋的公正性、合理性。
稅務(wù)行政解釋特別是重大的稅務(wù)行政解釋，應(yīng)充分聽取社會各界的意見，體現(xiàn)出稅務(wù)行政的民主性。最近國務(wù)院法制辦發(fā)出《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于公布《中華人民共和國發(fā)票管理辦法（修訂草案）》公開征求意見的通知》，向社會各界公開征求意見，這種做法值得推廣。
6、對稅務(wù)行政解釋缺乏有效監(jiān)督。就稅務(wù)系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督來說，盡管從國家稅務(wù)總局到省一級的稅務(wù)機(jī)關(guān)均對稅收規(guī)范性文件的制定非常重視，制定了專門的制定來管理稅收規(guī)范性文件的制定，但在實(shí)際中這些管理制度大多流于形式，沒有發(fā)揮有效的監(jiān)督作用。就外部監(jiān)督來說，人大、政府、法院以及社會公眾對稅務(wù)機(jī)關(guān)稅務(wù)行政解釋進(jìn)行監(jiān)督，往往給人鞭長莫及之感，監(jiān)督力度和效果不如人意。
二、完善我國稅務(wù)行政解釋的設(shè)想
1、建立敏捷高效、職責(zé)分明的稅務(wù)行政解釋機(jī)制。稅收基本法制定要盡可能地完善，在確實(shí)需要對部分內(nèi)容予以明確、細(xì)化時(shí)，應(yīng)由全國人大常委會進(jìn)行解釋，以提高其法律效力，增強(qiáng)我國稅收法治程度。為此，必須建立通暢、反映及時(shí)的信息反饋機(jī)制，將要進(jìn)行稅務(wù)行政解釋的內(nèi)容及時(shí)反饋到我國立法機(jī)構(gòu)，使得立法機(jī)構(gòu)能隨時(shí)了解我國稅務(wù)行政執(zhí)法實(shí)際需要，并及時(shí)作出相關(guān)處理；日常稅收執(zhí)法中面臨的具體稅收基本法解釋問題由國務(wù)院及其主管部門負(fù)責(zé)，以提高稅務(wù)行政解釋的效率；稅務(wù)行政法規(guī)由國務(wù)院負(fù)責(zé)解釋，稅收規(guī)章則由制定部門負(fù)責(zé)解釋，體現(xiàn)行政解釋“誰制定，誰解釋”的原則。
2、加強(qiáng)稅務(wù)行政解釋的合法性、科學(xué)性、民主性。進(jìn)行稅務(wù)行政解釋時(shí)應(yīng)充分聽取外界意見特別是相關(guān)領(lǐng)域里專家的意見，同時(shí)加強(qiáng)對稅務(wù)行政執(zhí)法實(shí)踐的調(diào)研，掌握充足的感性資料，形成關(guān)于稅務(wù)行政解釋的客觀認(rèn)識；其次要建立完善的稅務(wù)行政解釋程序制度，稅務(wù)行政解釋程序應(yīng)符合現(xiàn)代法治的自然公正原則。稅務(wù)行政解釋程序一般可分為提出解釋請求——調(diào)查、論證程序——表決——公布等幾個(gè)階段。
加強(qiáng)對稅務(wù)行政解釋方法的研究。法律解釋方法包括文法解釋、邏輯解釋、歷史解釋、目的解釋等，稅務(wù)行政解釋應(yīng)該妥當(dāng)，既考慮目前的工作需要又具有適當(dāng)?shù)那罢靶裕悦庖豁?xiàng)稅務(wù)行政解釋剛作出，馬上就因不符合實(shí)際而面臨作廢的問題。實(shí)現(xiàn)稅務(wù)行政解釋的系統(tǒng)化。采取科學(xué)方法，采取匯編和總括編撰等形式盡量使稅務(wù)行政解釋體系合理、結(jié)構(gòu)簡單，減少檢索和查閱的成本。
3、強(qiáng)化對稅務(wù)行政解釋的監(jiān)督。首先是要發(fā)揮國家機(jī)關(guān)特別是權(quán)力機(jī)關(guān)（全國人大及其常委會）對稅務(wù)行政解釋的監(jiān)督職能。權(quán)力機(jī)關(guān)切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)，督促稅務(wù)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政；其次是加強(qiáng)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督。上級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)監(jiān)督下級稅務(wù)機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵守制定稅收規(guī)范性文件的相關(guān)制度，確保下級稅務(wù)機(jī)關(guān)制定的稅收規(guī)范性文件的合法性、合理性，逐步消除稅務(wù)機(jī)關(guān)越權(quán)作出稅務(wù)行政解釋的現(xiàn)象。
