[ 石安洲 ]——(2007-10-24) / 已閱17092次
地方性法規(guī)評(píng)價(jià)的探索與思考
法學(xué)碩士研究生 石安洲
————參與昆明市人大常委“立法回頭看”活動(dòng)有感
摘要：“加強(qiáng)立法工作, 提高立法質(zhì)量”是黨的十六大和全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)立法工作提出的總體要求。近年來(lái)，各地方積極探索多種有效方式和途徑以提高地方立法質(zhì)量。地方性法規(guī)評(píng)價(jià)制度就是其中之一。目前，各省市地方性法規(guī)評(píng)價(jià)制度雖然稱謂不同, 但實(shí)質(zhì)均是對(duì)法規(guī)的實(shí)踐檢驗(yàn), 是立法工作的繼續(xù)和延伸。地方性法規(guī)評(píng)價(jià)制度, 通過(guò)了解法規(guī)在實(shí)施中取得的成效和存在的問(wèn)題, 分析法規(guī)本身的合法性、可操作性和針對(duì)性, 促使立法機(jī)關(guān)回過(guò)頭來(lái)反思立法工作的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),達(dá)到維護(hù)國(guó)家法制和諧統(tǒng)一、減少法規(guī)規(guī)范的內(nèi)部沖突、提高地方立法質(zhì)量的目的。正如吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出的“:立法的目的在于實(shí)施。法律制定出來(lái)以后, 不是讓人看看的, 更不能變成只是在書架上擺擺的本本, 而應(yīng)該也必須成為依法治國(guó)的基礎(chǔ), 成為依法行政、公正司法的準(zhǔn)繩, 成為全社會(huì)一體遵循的行為規(guī)范�！�
關(guān)健詞：地方性法規(guī)評(píng)價(jià) 依法治國(guó)
一、進(jìn)行地方性法規(guī)評(píng)價(jià)的目的與意義
地方性法規(guī)評(píng)價(jià)，簡(jiǎn)而言之，就是有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)在地方性法規(guī)實(shí)施一定時(shí)間后，通過(guò)一定規(guī)模的實(shí)證調(diào)查，對(duì)所通過(guò)法規(guī)的功能、作用以及法規(guī)的實(shí)施效果所進(jìn)行的評(píng)論和估價(jià)，并在此基礎(chǔ)上對(duì)整個(gè)立法質(zhì)量、價(jià)值的評(píng)論和估價(jià)。這種立法評(píng)價(jià)是在
地方性法規(guī)實(shí)施一定時(shí)間后進(jìn)行的，它不同于立法預(yù)測(cè)，主要是以對(duì)法的功能作用和實(shí)施效果的評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)和中心，并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)而對(duì)整個(gè)法規(guī)的質(zhì)量和價(jià)值等作出綜合的評(píng)價(jià)。
其評(píng)價(jià)的重點(diǎn)主要集中在兩個(gè)方面，一是法規(guī)實(shí)施的績(jī)效;二是法規(guī)中各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)和程序規(guī)定是否需要進(jìn)一步完善。通過(guò)立法評(píng)價(jià)，要對(duì)法規(guī)所產(chǎn)生的社會(huì)影響，法規(guī)預(yù)期效果與實(shí)際效果的一致程度，法律實(shí)施效果產(chǎn)生的原因，法律實(shí)施程度，法律的有益性、合理性、可行性等作出綜合的分析、評(píng)論和估價(jià)。
為什么要進(jìn)行地方性法規(guī)評(píng)價(jià)，或者說(shuō)，對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行立法評(píng)價(jià)有什么重要意義，筆者以為，通過(guò)地方性法規(guī)評(píng)價(jià)，可以得出對(duì)現(xiàn)行法規(guī)更全面、更科學(xué)的系統(tǒng)評(píng)價(jià)，對(duì)今后制定、修改和廢止法規(guī)更有參考價(jià)值。同時(shí)，通過(guò)對(duì)各個(gè)地方性法規(guī)作用、質(zhì)量的評(píng)價(jià)，可以總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，可以分析認(rèn)識(shí)立法共性的規(guī)律，用這些規(guī)律去指導(dǎo)其他法規(guī)的制定，使地方性法規(guī)能夠發(fā)揮其調(diào)控社會(huì)關(guān)系的最佳功能和作用。例如，通過(guò)對(duì)某一具體法規(guī)實(shí)施效果及其立法質(zhì)量、價(jià)值的評(píng)價(jià)，我們可以了解該地方性法規(guī)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的實(shí)際效果究竟如何，起草該法規(guī)初期所要預(yù)期解決的社會(huì)問(wèn)題是否得以切實(shí)解決以及解決問(wèn)題的具體程度；可以分析出實(shí)施效果好壞的實(shí)際原因，發(fā)現(xiàn)法規(guī)規(guī)范本身的不足，進(jìn)而為完善修改、廢止該地方性法規(guī)打下基礎(chǔ)。
我們知道，法規(guī)功能的發(fā)揮、法規(guī)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度雖然同外部環(huán)境如當(dāng)前我國(guó)的憲政環(huán)境，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度，公民的法律素養(yǎng)和法律意識(shí)等都有很大的關(guān)系。但是，我們不可否認(rèn)，它同法規(guī)自身的質(zhì)量即法規(guī)是否反映客觀規(guī)律，是否符合社會(huì)需要，有著最密切的關(guān)系。法律作為上層建筑的組成部分，必須反映經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的客觀要求，必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，我們?cè)诹⒎ㄖ幸欢ㄒ獔?jiān)持正確的立法原則和立法技術(shù)，警惕立法誤入歧途。
而實(shí)行地方性法規(guī)評(píng)價(jià)，正好可以增進(jìn)立法機(jī)關(guān)對(duì)法規(guī)實(shí)施情況的了解，進(jìn)一步推進(jìn)立法工作。
（一）有利于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高立法水平。法律固有的穩(wěn)定性必然要求立法者具有一定的預(yù)測(cè)能力，在立法中對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展予以適當(dāng)前瞻。但是，在改革開放的今天，各種新生事物、新情況層出不窮，增加了立法預(yù)測(cè)難度。古人云:“溫故而知新，可以為師矣”。地方性法規(guī)評(píng)價(jià)中，執(zhí)法部門、人大代表以及人大專(工)委積極參與，通過(guò)開展部門評(píng)估、問(wèn)卷調(diào)查、專題調(diào)研等一系列活動(dòng)，形成最終評(píng)估報(bào)告，再由常委會(huì)認(rèn)真研究，決定是否對(duì)法規(guī)進(jìn)行修改。這樣的制度安排，使得法規(guī)能夠根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，不斷發(fā)展完善，做到與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)行“回頭看”，使立法者可以清楚看到立法預(yù)期與立法實(shí)施效果之間的差距以及立法技術(shù)等方面的欠缺，進(jìn)而吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，舉一反三，不斷提高立法預(yù)測(cè)能力和立法技術(shù)，制定出更高質(zhì)量的法規(guī)。同時(shí)，地方性法規(guī)評(píng)價(jià)也為修改法規(guī)提供了大量第一手資料，對(duì)提高修改法規(guī)的針對(duì)性和科學(xué)性很有裨益。
（二）有利于提高立法實(shí)效。在一定時(shí)期內(nèi)，立法資源同其他社會(huì)資源一樣是有限的;如何運(yùn)用好有限立法資源，提高立法實(shí)效，實(shí)現(xiàn)立法預(yù)期目的，是立法者應(yīng)當(dāng)考慮的問(wèn)題。過(guò)去，由于缺乏對(duì)立法效果的評(píng)價(jià)機(jī)制，立法者對(duì)立法的效果關(guān)注得不夠，有的立法實(shí)施效果與立法目的或目標(biāo)偏離。而實(shí)行地方性法規(guī)評(píng)價(jià)后，人們對(duì)法規(guī)實(shí)施所取得的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益有了一本明白賬。這就促使立法者進(jìn)一步加強(qiáng)責(zé)任心，改進(jìn)工作方法，搞好立法的可行性與必要性的分析，加強(qiáng)立法預(yù)測(cè)、規(guī)劃和制定等工作，并根據(jù)需要制定配套性法規(guī)，努力增強(qiáng)立法實(shí)效。
（三）隨著立法的日益增多，如何協(xié)調(diào)不同時(shí)期和由不同部門所制定的法規(guī)之間的矛盾和沖突，是我們始終面臨的一個(gè)難題。當(dāng)前，由于許多地方性法規(guī)都是由相關(guān)部門主持起草，利用立法的機(jī)會(huì)擴(kuò)大本部門利益的傾向往往屢禁不止。這必然會(huì)帶來(lái)法規(guī)之間的相互沖突，這種法規(guī)之間的沖突必然傷害法制的統(tǒng)一。要改變法規(guī)之間的種種沖突狀況，有立法權(quán)的地方各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)適時(shí)建立地方立法的評(píng)價(jià)機(jī)制，同時(shí)，我們必須改變現(xiàn)行的立法模式。部門立法的慣例必須代之以新的做法，比如，以法規(guī)所涉及到的特定領(lǐng)域的專家為主，吸收各部門、行業(yè)的人士組成起草班子進(jìn)行起草工作。對(duì)地方性法規(guī)草案中涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的重要制度，都應(yīng)當(dāng)在立法后進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響評(píng)價(jià)，在評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上科學(xué)決策。同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化立法過(guò)程中的公眾參與。在立法過(guò)程中，利益可能受到擬議中法規(guī)影響的行業(yè)代表、民間人士應(yīng)有充分的機(jī)會(huì)參與其中，在以往的書面征求意見(jiàn)以及座談會(huì)等形式之外，聽證會(huì)應(yīng)該得到更多的采用。這不僅有助于通過(guò)廣泛的論證和審議協(xié)調(diào)法規(guī)草案與既有法規(guī)之間的關(guān)系，而且也有利于提高法規(guī)的可操作性，更重要的是，公民對(duì)立法過(guò)程的參與也是建立和諧社會(huì)不可或缺的環(huán)節(jié)。
（四）在堅(jiān)持地方性法規(guī)與上位法不相抵觸的前提下，進(jìn)一步增強(qiáng)地方性法規(guī)的可操作性。筆者以為，對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行立法評(píng)價(jià)時(shí)，我們必須重點(diǎn)關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題就是地方性法規(guī)的實(shí)際操作性究竟如何。地方性法規(guī)難以操作主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
1.部門保護(hù)主義傾向嚴(yán)重。不同立法主體之間的權(quán)限范圍在法律上并無(wú)明確規(guī)定或法律上的依據(jù)，這就產(chǎn)生了對(duì)同一問(wèn)題的重復(fù)立法、重復(fù)規(guī)定，部門往往站在各自的立場(chǎng)上，從小利益出發(fā)，作出互相矛盾的規(guī)定，造成法規(guī)在實(shí)際操作中的困難。
2.有的部門在“立總比不立好”，“有總比沒(méi)有好”的思想指導(dǎo)下，片面追求法規(guī)的數(shù)量，忽視法規(guī)的質(zhì)量。有的法規(guī)條款多是綱要式、原則性的概括，在內(nèi)容上與政策相差不大，結(jié)果一碰到復(fù)雜的社會(huì)生活，一旦進(jìn)入操作階段，就發(fā)現(xiàn)法規(guī)條文的規(guī)定界限不清，變得不具體、模棱兩可，很難為執(zhí)法提供一個(gè)明確、清晰的依據(jù)。
3.有些法規(guī)在起草階段，就存在先天不足，與社會(huì)生活脫節(jié)。缺乏可操作性，不僅會(huì)損害法規(guī)的權(quán)威和嚴(yán)肅性，而且會(huì)減弱民眾對(duì)法的信仰和尊重，法規(guī)的壽命也長(zhǎng)不了。
二、地方性法規(guī)評(píng)價(jià)的方式
地方性法規(guī)評(píng)價(jià)是對(duì)立法進(jìn)行的系統(tǒng)分析。從評(píng)價(jià)的主體分，可分為國(guó)家機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)、社會(huì)民眾的評(píng)價(jià)和學(xué)理評(píng)價(jià)。這里所談的地方性法規(guī)評(píng)價(jià)主要是指有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)對(duì)其立法的評(píng)價(jià)。其評(píng)價(jià)方式主要有以下兩種，即經(jīng)常性的評(píng)價(jià)和階段性的評(píng)價(jià)總結(jié)。
（一）經(jīng)常性評(píng)價(jià)。經(jīng)常性評(píng)價(jià)是指針對(duì)立法在執(zhí)行中的社會(huì)效果、作用和存在的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行的評(píng)價(jià)，具有很強(qiáng)的針對(duì)性。這類評(píng)價(jià)大多針對(duì)具體問(wèn)題，可以是對(duì)單項(xiàng)法規(guī)、決定(包括對(duì)具體條款)的評(píng)價(jià)，也可以是對(duì)某一類法規(guī)、決定的評(píng)價(jià)，還可以是對(duì)某類普遍性問(wèn)題的立法評(píng)價(jià)。如行政許可、行政處罰或者行政收費(fèi)。2004年7月1日頒布施行的《中華人民共和國(guó)行政許可法》，首次以立法的方式規(guī)定了行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)要對(duì)已實(shí)施的行政許可進(jìn)行立法評(píng)價(jià)。行政許可法第二十條規(guī)定：“行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評(píng)價(jià)；對(duì)已設(shè)定的行政許可，認(rèn)為通過(guò)本法第十三條所列方式能夠解決的，應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時(shí)予以修改或者廢止。行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)可以對(duì)已設(shè)定的行政許可的實(shí)施情況及存在的必要性適時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將意見(jiàn)報(bào)告該行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)�！钡诙粭l進(jìn)一步規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政法規(guī)設(shè)定的有關(guān)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行政許可，根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況，認(rèn)為通過(guò)本法第十三條所列方式能夠解決的，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，可以在本行政區(qū)域內(nèi)停止實(shí)施該行政許可。”在法律中直接規(guī)定立法評(píng)價(jià)機(jī)制在我國(guó)立法中還尚屬首次。這種經(jīng)常性評(píng)價(jià)的結(jié)果大多落實(shí)反映在對(duì)具體立法的修改完善上。
（二）階段性的評(píng)價(jià)總結(jié)。地方性法規(guī)階段性評(píng)價(jià)總結(jié)，是指有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)在立法工作的一段時(shí)間內(nèi)對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行總結(jié)和評(píng)價(jià)。與經(jīng)常性評(píng)價(jià)相比，階段性評(píng)價(jià)側(cè)重于立法制度的總結(jié)，通過(guò)評(píng)價(jià)總結(jié)一段時(shí)間內(nèi)立法的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，及時(shí)調(diào)整立法計(jì)劃和立法思路，使立法體系更加成熟。階段性的立法評(píng)價(jià)在內(nèi)容上主要是針對(duì)立法的社會(huì)效果和作用，在立法體系建設(shè)，立法規(guī)劃、計(jì)劃的制定，立法與政策關(guān)系，不同法規(guī)之間的內(nèi)容協(xié)調(diào)以及立法程序等制度建設(shè)和完善方面進(jìn)行研究評(píng)價(jià)，通過(guò)不斷總結(jié)，逐漸完善法律制度。進(jìn)行階段性的評(píng)價(jià)總結(jié)時(shí)可以采用總結(jié)評(píng)價(jià)、研討、座談、執(zhí)行機(jī)關(guān)匯報(bào)、專家評(píng)議和論證等多種方式，同時(shí)，對(duì)立法總結(jié)評(píng)價(jià)的結(jié)論要及時(shí)歸納，并在今后的立法中予以完善，以便充分發(fā).
三、地方性法規(guī)評(píng)價(jià)制度之實(shí)證分析
對(duì)于地方性法規(guī)評(píng)價(jià)目前還沒(méi)有形成一個(gè)普遍認(rèn)同、共同遵循的操作規(guī)則和程序。筆者認(rèn)為: 一項(xiàng)新制度能否持續(xù)開展并得以制度化, 取決于立法主體的共同認(rèn)可和支持, 及與現(xiàn)行制度之間的融合程度。在實(shí)踐中, 執(zhí)法檢查、立法( 本文特指狹義的修改和廢止法規(guī)) 前期調(diào)研、地方性法規(guī)評(píng)估這三項(xiàng)制度與法規(guī)質(zhì)量評(píng)估有一定聯(lián)系。
( 一) 地方性法規(guī)評(píng)價(jià)與執(zhí)法檢查執(zhí)法檢查是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)憲法、法律、法規(guī)等在本行政區(qū)域內(nèi)貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行檢查監(jiān)督的制度。《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》和《北京市人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法檢查工作的意見(jiàn)》中均提到: 執(zhí)法檢查報(bào)告的內(nèi)容包括: 對(duì)所檢查法律法規(guī)實(shí)施狀況的全面評(píng)價(jià); 法律法規(guī)實(shí)施中存在的問(wèn)題及原因分析……對(duì)法律法規(guī)本身需要修改、補(bǔ)充、解釋的建議等。從理論上說(shuō), 一份全面、系統(tǒng)的執(zhí)法檢查報(bào)告中應(yīng)包含對(duì)法規(guī)進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估的內(nèi)容。而實(shí)踐中, 執(zhí)法檢查報(bào)告多側(cè)重于( 行政意義上的) 法規(guī)執(zhí)行情況, 對(duì)( 立法意義上) 法規(guī)本身評(píng)價(jià)、原因分析和對(duì)法規(guī)需要修改、補(bǔ)充、解釋的建議等涉及不多。正如云南省所提到“:立法回頭看與執(zhí)法檢查同中又異。相同在于二者都是對(duì)法規(guī)的貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)研。區(qū)別在于: 立法回頭看的重點(diǎn)在于挖掘與立法有關(guān)的信息, 客觀評(píng)價(jià)法規(guī)實(shí)施效果, 目的是為了改進(jìn)立法工作; 執(zhí)法檢查側(cè)重于檢查有關(guān)部門在貫徹執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)和存在的問(wèn)題, 目的是為了監(jiān)督法規(guī)的貫徹執(zhí)行�！�
( 二) 法地方性法規(guī)評(píng)價(jià)與立法前期調(diào)研法規(guī)質(zhì)量評(píng)估, 通過(guò)了解法規(guī)的實(shí)施情況, 對(duì)其中不能滿足社會(huì)發(fā)展需求、不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展變化的內(nèi)容進(jìn)行清理, 該修改的要修改, 該廢止的要廢止, 以體現(xiàn)法規(guī)立、改、廢的有機(jī)統(tǒng)一。立法前期調(diào)研是對(duì)需要修改、廢止的法規(guī)進(jìn)行廣泛深入的調(diào)查研究, 以論證必要性和可行性。這意味著, 二者在實(shí)際工作中會(huì)有重合之處。
四、地方性法規(guī)評(píng)價(jià)的完善
地方性法規(guī)評(píng)價(jià)并不是一蹴而就的，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索、完善。
（一）是地方性法規(guī)評(píng)價(jià)要進(jìn)一步制度化、程序化。首先，地方性法規(guī)評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)制度確定下來(lái)，而不是臨時(shí)性安排。還應(yīng)當(dāng)建立、完善地方性法規(guī)評(píng)價(jià)的具體制度和程序，明確規(guī)定評(píng)價(jià)主體和客體的確定、評(píng)價(jià)方法的選擇、評(píng)價(jià)資料的收集與整理、評(píng)價(jià)結(jié)論的作出和運(yùn)用以及相關(guān)工作，實(shí)現(xiàn)制度化、程序化、規(guī)范化運(yùn)作。堅(jiān)持回避制度，原先參與立法的人員要予以回避，不得參加評(píng)估工作，保證評(píng)估的客觀、公正。
（二）是要建立地方性法規(guī)評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系能夠?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)評(píng)價(jià)提供科學(xué)、客觀的尺度和標(biāo)準(zhǔn)，是評(píng)估取得實(shí)效的有力保證，并可對(duì)日常立法工作起到引導(dǎo)作用。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)與地方性法規(guī)評(píng)價(jià)目的相適應(yīng)，包括反映法規(guī)可行性和實(shí)施效果的各要素、各環(huán)節(jié)，力求全面、系統(tǒng)，并在此基礎(chǔ)上，綜合評(píng)估立法的總體水平，判斷是否應(yīng)當(dāng)對(duì)法規(guī)進(jìn)行修改。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系既要相對(duì)穩(wěn)定，也要隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展予以相應(yīng)修改。
（三）是要?jiǎng)?wù)求實(shí)效。在評(píng)估過(guò)程中，要緊密聯(lián)系實(shí)際，實(shí)事求是，對(duì)照評(píng)價(jià)指標(biāo)體系予以逐項(xiàng)評(píng)定，真實(shí)反映、評(píng)價(jià)立法實(shí)施情況。同時(shí)，運(yùn)用好評(píng)估報(bào)告，對(duì)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的法規(guī)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改，保障和促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展。
