[ 姚俊 ]——(2007-10-30) / 已閱42102次
研究行政補償的性質，將有助于我們更加準確的理解和把握行政補償概念。目前對行政補償性質具有代表性的觀點有以下幾種：
1、行政責任說
該觀點認為，行政補償是因為行政主體的合法行政行為造成相對人合法權益的損失，依法由行政主體對相對人所遭受損失予以彌補的責任。
2、特殊行政責任說
該說認為行政補償是一種特殊的或例外的行政責任，其特殊性表現在以下幾個方面：一是該責任不以違法為構成要件，行政機關對其合法行為給相對人造成的損失依法負損失補償義務；二是該責任不以過錯為構成要件，行政機關對其無過錯行為造成的損害要對相對人一方負無過錯責任。三是該責任不以因果關系為構成要件（并非否認因果關系的存在，只是強調在進行補償時不深究因果關系），對于法律規定的情形，行政機關對損失負“結果責任”；四是該責任不以行政機關及其公務員的侵權行為為構成要件，行政機關對特定相對人因公共設施或為社會公共事業而蒙受的損失要依法負“公平責任”。[15]
3、法定義務說
該學說認為，行政補償是行政機關為實現公共利益而實施的一定行為所必然伴隨的一種法定義務。此義務是行政機關合法的義務，行政補償的原因是行政機關在管理國家和社會公共事務過程中的合法行為對行政相對人的財產造成了特定損失，這種合法行為的目的是為了國家和社會公共利益，因此，由此造成的特定損失就應由全體國民共同、公平負擔，如果讓特定的行政相對人獨立承擔因行使權力帶來的損害是不公平的。基于公共負擔平等的觀念，如果行政相對人因為國家和社會公共利益而蒙受了特定損失，該行政相對人就應當得到補償。并且，對于該行政相對人來說，如果合法的財產權受到侵害(而非自己過錯的前提下)，而得不到補償，則有關財產權的保障也就毫無意義了，這當然是現代法治國家所不能容許的，因此行政補償成為行政機關的一項法定義務。[16]
4、行政行為說
該學說認為，行政補償是指行政機關及其工作人員在合法地行使行政權力，執行國家行政職能過程中，造成相對人合法權益的損害時，行政機關依法彌補相對人損失的一種補救性具體行政行為。[17]
幾種觀點各有其自身的道理，都是從不同角度來分析行政補償而得到的結論。其中，法定義務說不僅在很大程度上揭示了行政補償的特殊本質，而且更好的保護了公民的個人利益。筆者認為，行政補償的性質是行政主體在因公益需要合法行使職權而使公民、法人或其他組織的合法權益遭受特別損失時而必領承擔的一種伴隨義務，是對其給予補償的一種現代國家的法定義務。所以，我國行政補償制度的性質應當是一種法定義務。
1.4行政補償的原則
為了避免混淆行政補償整個制度的原則和行政補償制度補償額度方面的原則，此處講的行政補償原則專指行政補償額度方面的原則。在各國的行政補償制度中，關于行政補償基本原則的規定，主要有以下三種：
1、完全補償原則
提倡完全補償原則的學者認為:“補償必須將不平等還原為平等，即對于所產生損失的全部進行補償。”[18]即行政主體對相對人的全部損失都給予補償，使當事人的損失回復到未受侵害之前的狀態。”因此，私人財產供公共使用時，應補償財產權人因此所受財產上損失的全部。比如在公用收用中，除了要全額補償被收用財產的市場交易價格外，還須加上遷移費或營業損失等因收用而產生的相關損失，即補償其客觀價值全額:補償額低于被收用財產客觀價值全額的，將被視為不符合正當補償的要求，被收用人有權向收用人請求符合其要件的補償增額。
2、相當補償原則
相當補償原則又稱合理補償原則、適當補償原則。該原則認為，行政主體的行政行為是因公共利益而起的，基于公共負擔平等的理論基礎，因行政行為遭到損失的行政相對人作為社會的一分子，也是公共利益的受益者，理應承擔一部分損失，所以行政補償只須進行適當的或合理的補償即可，沒有必要補償行政相對人財產實際價格的全部。因此適當補償的程度往往低于完全補償的程度。
3、公平補償原則
德國基本法第14條第3款的規定:“為公共利益起見，財產可以征收。公用征收須以法律或基于法律為之，而該法律須同時規定補償之種類與范圍。征收補償之確定，應就公共利益和當事人利益為合理之衡量。關于行政補償額度之爭議，由普通法院管轄之。”公平補償內涵在理論上十分抽象，在技術上也難以界定其具體范圍。它是建立在利益衡量的基礎之上的，在實踐中通過充分斟酌公共利益與當事人利益，綜合考慮征收的目的，被征收財產及被征收人的具體狀態，最后決定一個公正合理的補償方案。
1.5行政補償范圍
行政補償范圍是行政補償制度的重要內容之一。筆者比較贊同學界部分學者從行為、事項和權益三方面來理解行政補償范圍。
1、行為范圍
行政補償的行為范圍,是指行政主體對什么性質的行為造成行政相對人損失而承擔補償責任。從引起行政補償的行為性質來看,它包括法律行為和事實行為，即包括合法行政行為和行政事實行為,故而行政補償包括對合法行政行為造成損失的補償和對出于公共利益目的的行政事實行為造成損失的補償。[19]
2、事項范圍
行政補償的事項范圍是指行政主體對哪些具體事項承擔補償責任。目前，在我國有關行政補償范圍的觀點不少，大多是從事項范圍探討的。從兩方面來理解:一是要明確行政補償的界限，即些領域可能會發生行政補償，其中包括公用征收的補償；公用征用的補償；變更行政活動、行政計劃、行政合同的補償；限制變更使用財物的補償；國家危險責任的補償；因保護國家財產而造成損失的補償。二是要明確行政補償中補償損失的大小，即哪些損失應當補償，哪些損失不予補償.[20]
3、權益范圍
行政補償的權益范圍,是指行政主體對哪些權益承擔補償責任,它包含著兩方面內容:一是權益內容范圍。公民、法人或其他組織所享有的法律權利可分為實體權利和程序權利,而實體權利又包括了人身權利、財產權利、政治權利及勞動權利等其他權利。在行政活動中,行政機關及其工作人員合法行政行為以及出于公共利益目的的行政事實行為,對上述權利都有可能造成損失。二是權益損失范圍。包括權益損失性質范圍和權益損失程度范圍。損失性質可分為物質損失和精神損害兩部分。物質損失又稱財產損失，是指是指和公用征收之間有直接的因果關系的損失。[21]精神損害是指侵權行為所導致的致使受害人心理和感情遭受創傷和痛苦，無法正常進行日常生活的非財產上的損害。[22]損失程度可分為直接損失和間接損失，直接損失是指侵權行為所造成的現存財產上權利和利益的數量減少和質量降低。而間接損失是指侵權行為阻卻了財產上的在正常情況下應當得到的利益(即可得利益)，如利息、租金、利潤、勞動報酬等。[23]
第二章 我國行政補償制度的歷史發展和存在的缺陷
2.1我國行政補償制度的歷史發展
行政補償制度集中體現了近代以來國家對財產權既保護又限制的思想，是在資產階級革命后興起的。因而行政補償制度在“普天之下莫非王臣，率土之濱莫非王土”的長期封建專制統治下的中國不可能確立。
只有到了民主革命時期，才能逐漸看到相關下行政補償的蹤影。學界普遍認為，最早的出現行政補償有關規定的文件是1944年1月頒布的《陜甘寧邊區地權條例》。它規定:“由于建筑國防工事、興修交通道路，進行改良市政工作以及舉辦其他以公共利益為目的而經邊區政府批準的事業，政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團體所有的土地。”其中“租用、征用或者以其他土地交換”。
建國以后，行政補償制度進一步發展。1950年11月政務院公布的《城市郊區土地改革條例》第14條明確規定:“國家為市政建設及其他需要征用私人所有的農業土地時，須給予適應的安置，并對其他該項土地上的生產、投資(如鑿井、植樹等)及其他損失，予以公平合理的補償。”還包括其他的一些條例、規定，明確規定了國家在征用土地時對遭受損失的人予以公平合理補償的制度。此后二十多年，由于眾所周知的原因，我國行政法制建設基本上中斷，行政補償制度當然也沒有什么發展。
黨的十一屆三中全會以來，我國的行政法制建設又得以恢復發展，行政補償立法也開始逐步加快。1982年，我國制定了《國家建設征用土地條例》，1986年又制定了《土地管理法》對土地征收補償作了更具體的規定，同時期頒布的《草原法》、《漁業法》、《森林法》、《礦產資源法》、《水法》也都對補償問題作出了規定，在資源管理領域建立了比較完善的補償制度。此外，《長江三峽工程建設移民條例》、《城市房屋拆遷管理條例》、《國家建設征用土地條例》等等。
特別值得一提的是2004年的憲法修正案。其中，將第10條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”在第13條中增加規定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”伴隨著憲法修正案以上條款的通過，首先在憲法層面上規定了我國的行政征用征收補償制度，確立了我國行政補償制度的憲法依據。同時，對“尊重和保障人權”和“完善對私有財產的保護”目標的實現，具有重大的現實意義。
2.2我國行政補償制度存在的缺陷
隨著社會主義市場經濟、民主政治的發展，我國的行政補償立法步伐加快，僅經過十多年的時間，我國就在大部分行政管理領域都建立了行政補償制度。但由于指導思想上重視不夠、傳統觀念根深蒂固、相關理論研究相對比較落后、立法技術明顯滯后和國家財力有限等因素，致使我國行政補償制度還存在不少的缺陷。歸納起來，主要表現在以下幾方面：
2.2.1統一的行政補償法典的缺失
釘子戶事件中涉及到《中華人民共和國憲法》，國務院的《城市房屋拆遷管理條例》（并非法律而只是行政法規），還有位階更低的基本抄襲國務院《城市房屋拆遷管理條例》的重慶市的地方法規、規章。其中，《城市房屋拆遷管理條例》本身的合法性就有待商榷，更何況重慶地方的法規、規章。沒有全國統一的，綜合各種補償類型的補償法。使得不同地域、不同種類的補償有著極大的不同。為了使“法律面前人人平等”原則真正得到實現，必須要有一部基本法律來予以保障。雖然我國已經有幾十部單行法律法規對行政補償問題有所涉及，然而，我國至今還沒有一部統一的行政補償法。單行法律法規有諸多的不足，它難以窮盡所有行政管理領域的行政補償問題，結果使許多行政管理領域的行政補償問題呈空白狀態、無法可依；法律用語不明確不統一，規定過于簡單，缺乏具體實施的程序規定，使得雖利益受到損失，但得不到適當補償或得不到任何補償；單行法律與有關法規之間還存在著不協調的情況，由于有關的規定都散見于單行法律、法規當中，范圍、標準不一，對侵害程度相同或相似的情形予以不同的補償，或者對侵害程度不同或相當懸殊的情形予以相同的補償，導致了行政補償實踐中的差異與混亂，違反了憲法所確定的“法律面前人人平等”的原則。
2.2.2具體補償程序和救濟程序不健全
在釘子戶事件的整個過程當中，戶主、政府和開發商之間的摩擦糾紛不斷，程序十分不規范。例如：拆遷公告沒有及時張貼；沒有在拆遷時效內拆遷；肆意斷水斷電影響戶主生活；聽證會就像過場一樣，并沒有按照程序來；征收與拆遷沒有公眾參與；只能在行政裁決后才能到法院起訴；法院審查的范圍有限等。我國以確立損失補償的單行法律、法規以及規章己經為數不少，但在這些法律、法規以及規章中確定行政補償的具體實施程序和救濟程序的卻寥寥無幾。行政相對人因行政主體的合法行政行為而導致自身權益的特別損失時，應通過何種程序才能獲得行政機關的行政補償，法律、法規并沒有明確規定。另外，“有權利必有救濟”，當行政相對人對公用征收行為不服、對行政機關采取的限制財產權和非財產權措施不服、對行政機關采取的公權力附隨效果措施不服、對行政機關拒絕履行或拖延履行補償責任、對行政補償的計算標準不服是否可以提起訴訟也沒有作出任何規定。都僅僅是指出行政相對人對行政主體關于行政補償作出的裁決可以提起行政訴訟或民事訴訟。行政補償理應既是實體制度又是程序制度。沒有程序作保障的實體制度是難于得到真正的貫徹實施的，缺失行政補償救濟制度的行政補償制度也是難以保障行政相對人的合法權益不受侵害的。
2.2.3行政補償方式不夠靈活多樣
釘子戶事件中項目的拆遷補償方案有現房安置和貨幣安置兩種。戶主選擇了現房安置。兩種補償方式的選擇未免太單調，要知道拆遷戶的情況是千差萬別的，這樣，不同的拆遷戶不能選擇對自己最有益的補償方式，不能對受損的權益進行最大的補救。不利于拆遷者的再就業、保證生活水準。行政補償方式是指國家承擔行政補償責任的具體形式。行政補償是對合法行為造成損失的救濟，行政補償采取什么方式，直接影響到救濟的質量，影響到受害人的權益，因而需要合理設計其方式。目前，各國一般主要采取金錢補償方式，另有其他輔助形式。從我國行政補償的實踐來看，行政補償的方式有直接補償和間接補償兩種。其中直接補償方式包括：金錢補償、返還財產、恢復原狀。行政主體在運用直接補償方式時應以金錢補償為主，但能返還財產或恢復原狀的，應予返還財產或恢復原狀。而間接補償的方式多種多樣，常見的有以下幾種：在人、財、物的調配上給予優惠；減免稅費；授予某種能給受損失人帶來利益的特許權；給予額外的帶薪休假、旅游和療養等；在晉級晉職、增加工資、安排就業、分配住房和解決農轉非的戶口指標等問題上給予照顧等。[24]與國外相比，我國補償方式優點是方式多樣、靈活性強，可以適用不同的情況的要求，但缺乏規范性，隨意性太大，容易造成標準不統一，反而不利于同種情況下的公平補償。
2.2.4行政補償的補償范圍和補償標準規定不合理
最牛釘子戶事件中，根據房屋所在鶴興路片區的統一安置評估標準，吳蘋夫婦位于該片區17號的房屋評估價為2477547元，補償其舊房設備費2222元，搬家費20000元，裝飾補償費100000元。獲得營業損失補償90萬元。異地安置房為開發商3年前自行開發的商品房，評估價為3068847元，吳蘋夫婦還將補房屋差價469078元。這里面只包括了直接的物質損失和部分的間接損失，而沒有應該補償的精神損失。要知道，戶主兩年前就斷水斷電，在補償協議協商僵持階段又必須正日奔波守護于房屋旁，不休止但又無結果的協商等讓費和消耗了戶主許多的時間和精力，理應對此給予精神補償。
行政補償范圍可以說是行政補償的核心內容。從上一章的闡述中我們知道補償范圍包括行為范圍、事項范圍和權益范圍三項。從我國單行法律法規的具體規定來看，我國行政補償的范圍太窄，主要體現在：我國行政補償主要補償財產權所受到的損失，對人身權受到的損失補償的力度不大，對行政相對人除財產權和人身權以外的其他合法權益所受到的損失則不予以補償；只補償合法的具體行政行為所造成的直接損失，其他原因造成的損失不補償。在現代行政管理中，行政相對人的直接損失和間接損失往往相伴隨，如果僅補償直接損失，而不補償間接損失，則難以達到補償目的和實現公正。所以，從現代社會侵權損害救濟的發展趨勢來看，間接損失應被納入補償范圍。否則，補償范圍太窄，直接影響公民合法權益的保障。
行政補償標準是根據行政相對人實際損失程度確定補償數額的準則。它是行政補償得以實現，受害人所受損失得到實際彌補的重要前提。沒有補償標準，則補償數額無從計算，相對人的合法權益得不到切實的保障：行政補償標準不統一，則補償不公平的現象隨處可見，行政補償糾紛在所難免。但令人遺憾的是我國沒有關于行政補償標準的統一的規定，通常情況都是由具體行政機關參照損失的程度酌情子以補償。[25]
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