[ 卞軍民 ]——(2007-11-6) / 已閱13753次
依法行政構建法治政府
黨的十五大確立依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略，九屆全國人大二次會議將其載入憲法。黨的十六大和十六屆三中全會又把依法治國、依法行政作為完善社會主義市場經濟體制、全面建設小康社會的重要任務。按照“依法治國”的要求，我市社會發展重要內容之一應該是通過加強民主政治建設與法制建設實現“法治杭州”這一目標。各級政府承擔著廣泛而繁重的管理任務，負責實施大部分法律、法規和規章。建設法治政府，使各級政府依法履行自己的職責，依法規范和約束行政權力，依法接受人民群眾的監督，將更好地保障人民依法享有各項權利和自由，維護最廣大人民群眾的根本利益。建設法治政府，可以促進各級政府樹立和落實科學的發展觀，全面履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能；實行依法決策和科學民主決策，保障法制統一和政令暢通，提高行政管理效能和降低管理成本，創造發展的良好法治環境。建設法治政府，可以增強各級政府工作人員的法制意識和依法辦事的能力，使他們善于運用法律手段處理經濟和社會事務，維護國家利益和公共利益，妥善處理人民內部矛盾和其他社會矛盾，切實保障人民群眾的合法權益。建設法治政府，使行政權力授予有據、行使有規、監督有效，防止行政權力的缺失和濫用，杜絕執法犯法和徇私枉法，將更好地保障憲法和法律的貫徹實施，促進和帶動全社會尊重法律、遵守法律、維護法律，推動社會主義民主法制不斷進步。因此，依法行政、建設法制政府，是建設“法治杭州”的必要前提和先決條件。筆者認為，根據《全面推進依法行政實施綱要》的要求，我市應該從以下六個方面來建設法治政府。
第一，在行政決策方面。各級政府和行政機關要實行科學民主決策，完善重大問題集體決策制度；完善政府內部決策規則，建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制。涉及經濟社會發展的重大決策事項以及專業性較強的決策事項，應當事先組織專家進行必要性和可行性論證或者組織聽證。與人民群眾利益密切相關的決策事項，應當公開征求公眾意見。行政決策公布施行前，應當經過政府法律顧問室（在政府法制機構基礎上建立的專為市政府法律服務的機構）的合法性論證。除依法應當保密的外，行政決策的事項、依據和結果要公開，公眾有權查閱。行政機關應當確定機構和人員，定期對決策執行情況進行跟蹤與反饋，并適時調整和完善有關決策。建立行政決策監督機制和責任追究制度，明確監督主體、內容、對象、程序和監督方式，加強對決策活動的監督。
第二，在行政立法方面。政府立法要始終堅持“三個圍繞”，提高政府立法工作質量。一是堅持體現地方特色，緊緊圍繞市政府的中心工作開展立法工作。要根據政府立法需求的輕重緩急，加強信息化建設方面的立法，推進我市“信息港”建設和“工業興市”戰略目標的實現；加強城市管理、保護開發旅游資源和環境保護方面的立法，加快城市化進程和“旅游西進”、“環境立市”等戰略目標的實現；加強發揮市場在資源配置中的基礎性作用方面的立法，確保市政府“改革攻堅”舉措的落實；加強行政管理體制改革方面的立法，加快建立廉潔高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制，促進行政效能的提高，使政府立法更緊貼我市實際，為推進經濟發展、轉變政府職能、強化城市管理而服務。二是堅持“立法為民”，圍繞群眾關心的熱點難點問題開展立法工作。要以人為本，高度重視直接關系到人民群眾切身利益的法制建設。認真研究應對各種突發事件所引起的有關公共危機方面的立法問題；積極探索“撤村建居”所產生的農民房屋、土地、就業、社會保障等立法難題；努力解決“七難”群眾關注的熱點、難點問題的立法難題等；依法切實保障人民群眾的生命安全，提高其生活質量，使政府立法充分反映民意，具有施行的廣泛群眾基礎。三是堅持法制統一，圍繞創新開展立法工作。立法要遵循法制統一原則，注意相關法律、法規和規章的銜接配套，使政府規章具有合理性和可操作性。要善于利用有限的立法資源，加強立法前期調研，繼續創新立法方式方法，通過多種途徑，切實提高立法的透明度和公眾參與程度，充分發揮立法咨詢委員會中專家學者的作用，使立法廣泛集中民智、真正反映民意、切實珍惜民力。積極探索對政府立法項目尤其是經濟立法項目的成本效益分析制度，努力追求和實現立法過程成本、實施后執法成本和社會成本效益的最大化。
第三，在行政管理體制改革方面。一是明確政府的職能定位。要按照“有所為、有所不為”的原則,切實將政府職能轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來,依法履行工作職責。在繼續加強經濟調節和市場監管職能的同時,更加重視政府的社會管理和公共服務職能,建立健全各種預警和應急機制,提高政府應對突發事件、公共危機和風險的能力,繼續完善勞動、就業和社會保障制度等。二是堅決實行政企分開。要進一步理順政府與企業、政府與市場、政府與社會、政府與中介機構的關系,更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用,增強企業活力和整個社會經濟的活力與效率。要把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。三是合理劃分和依法規范各級行政機關的職能和權限，著力解決行政權力的縱向和橫向的科學配置問題，使之既保證有利于發揮地方和部門的積極性，又有助于防止產生“地方保護主義”和“部門保護主義”；著力解決行政機關的組織機構、人員編制、職責權限的法定化問題，防止在政府內部滋生機構膨脹、人浮于事、職責不清、互相推諉、互相扯皮的官僚主義和衙門作風。四是改革行政管理方式，充分運用間接管理、動態管理和事后監督管理等手段，減少對經濟、社會事務的直接的、微觀的和事前的干預；充分運用行政規劃、行政指導、行政合同等方式的作用，減少行政許可、行政處罰、行政強制等強制性行政手段的適用；加快電子政務建設，推進政府上網工程，擴大政府網上辦公的范圍；在政府部門之間盡快做到信息互通和資源共享，提高政府辦事效率。五是推進政府信息公開，按照構建陽光政府的要求,進一步規范政府文件公開、信息發布、會議旁聽、立法聽證、檔案查詢等具體辦法。除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的事項外,其余信息都要公開,并為公眾查閱政府信息提供便利條件。對涉及面廣、關系群眾利益的大事,要舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見。六是完善依法行政的財政保障機制，建立健全集中統一的公共財政體制，確實落實“執法有保障”這一依法行政的基本要求。
第四，在行政執法方面。各級政府和行政機關要按照有法必依、執法必嚴、違法必究的要求，從體制、機制和隊伍建設等方面入手，進一步加強和改善行政執法工作。必須嚴格執法，維護人民群眾合法權益和經濟社會秩序；必須公正執法，文明執法。一是嚴格按照法定權限和程序行使職權。一切行政權力都要受制于法，一切行政管理行為都要于法有據，既不能失職不作為，又不能越權亂作為。行政決定必須符合法定程序，行政執法人員的執法行為必須遵守法定程序。在行政執法過程中，依法保障當事人和利益關系人的知情權、參與權和受救濟權，防止發生違法行使權力侵犯人民群眾利益的問題。行政機關行使自由裁量權，一定要做到合理行政，防止濫用職權。二是完善行政執法體制。深化行政執法體制改革，加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制，確保各項法律法規的正確實施。按照職權法定、權責一致的原則，清理和規范行政執法主體，理順部門之間、上下級之間的職責權限，徹底解決執法職責不清、職能交叉、多頭執法等問題，提高執法的整體效能和效果，更大程度地方便人民群眾。堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，堅決制止各種形式的亂罰款和亂收費。完善公開、公平、公正的行政執法責任制評議考核制和執法過錯責任追究制，對各種違法執法行為都要堅決依法予以追究，決不姑息。三是進一步加強行政執法隊伍建設。建立一支政治合格、紀律嚴明、業務精通、作風過硬的行政執法隊伍，是提高行政執法水平的基本保障。加強對行政執法人員的法制教育和職業道德教育，進一步強化他們的執法為民思想，增強依法行政、依法辦事的意識和能力。嚴格實施行政執法人員資格管理制度和崗位培訓制度，堅決杜絕無權執法、越權執法等現象。
第五，在行政監督方面。各級政府和行政機關必須依法運用權力、依法監督權力、依法制約權力，做到有權必有責、用權受監督、侵權須賠償、違法要追究。一是自覺接受人大監督和政協的民主監督，接受司法機關的監督。各級政府要根據憲法和法律的規定，自覺接受同級人大及其常委會的監督，向其報告工作和接受其質詢。自覺接受政協的民主監督，虛心聽取他們對政府工作的意見和建議，認真辦理政協委員提案。接受人民法院依照行政訴訟法的規定對行政機關實施的監督，維護和履行人民法院作出的行政判決和裁定。二是加強社會監督和新聞輿論監督。各級行政機關要依法保護公民、法人和其他組織對行政行為實施監督的權力，支持人民群眾對關系公共利益的重大行政決策、執行過程的監督，拓寬監督渠道，完善監督機制，切實保障人民群眾舉報、投訴的權利，及時依法查處和糾正各類違法行為。主動接受新聞輿論監督，支持新聞媒體宣傳報道與群眾切身利益密切相關的行政決策，對重大違法行為進行曝光。切實做好信訪工作，善于利用這條重要渠道，傾聽群眾呼聲，掌握社會動態，及時防范和化解社會矛盾。三是完善政府系統內部層級監督。依法界定執法的職責,科學設定執法的崗位,規范執法的程序。加強行政決策責任追究制度和層級監督制度建設，探索行政決策監督機制、層級監督方式和行政執法績效評估及考核辦法，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制,規范監督的監督主體、監督范圍、監督內容、監督程序以及監督結果運用。堅持并不斷完善報告工作、執法檢查、審查批準、備案審查、考核獎懲等層級監督制度，建立健全經常性的巡視督察機制，不斷強化上級行政機關對下級行政機關的監督。認真做好行政復議工作，完善復議工作制度和責任追究制度，探索提高復議工作質量的新方法和新舉措，如建立簡易復議程序解決爭議，充分發揮行政復議在政府層級監督中的自我糾錯、快捷有效解決行政爭議的作用。加強專門監督，積極配合和支持監察、審計等專門監督機關的工作，完善相關法律機制，確保專門監督機關切實履行職責，依法獨立開展專門監督，自覺接受監察、審計等專門監督機關的監督決定。建立健全行政機關工作人員依法行政情況的考核制度，把依法行政情況作為考核行政機關工作人員的重要內容，制定具體的措施和辦法，完善考核制度。建立行政機關的定期報告制度。要求各級人民政府應當定期向本級人大及其常委會和上一級人民政府報告推進依法行政的情況。同時，為了避免依法行政走過場，還要強調行政首長在依法行政中的責任，各級政府、各部門的行政首長作為推進依法行政工作的第一責任人，要負起責任，加強對推進依法行政的領導。
第六，在政府法制機構建設方面。隨著依法行政、建設法制政府進程的加快，政府行為的方面越來越受到法律制約。國家相繼出臺了《立法法》、《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政處罰法》、《行政許可法》，幾乎涵蓋了行政行為的兩大方面，即抽象行政行為和具體行政行為。目前，行政程序法已經在起草中，新一屆國務院亦明確提出依法行政是本屆政府的三大任務之一。由此，各級政府在日常管理中，將面臨著越來越多、越來越復雜的法律事務，尤其在重大行政決策問題上，處理的周全不周全將直接影響著政府的形象。《全面推進依法行政實施綱要》第42條要求：“各級人民政府和政府各部門要充分發揮政府法制機構在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問作用。全面推進依法行政、建設法治政府，涉及面廣、難度大、要求高，需要一支政治強、作風硬、業務精的政府法制工作隊伍，協助各級人民政府和政府各部門領導做好全面推進依法行政的各項工作。各級人民政府和政府各部門要切實加強政府法制機構和隊伍建設，充分發揮政府法制機構在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問的作用，并為他們開展工作創造必要的條件。”《國務院關于貫徹實施行政許可法的通知》在提出以貫徹實施行政許可法為契機，加強政府法制建設，全面推進依法行政中要求，“各級政府和政府各部門都要充分認識做好新時期政府法制工作的重要性，把加強政府法制建設、全面推進依法行政擺到政府工作的重要位置，列入重要議程。”“貫徹實施行政許可法，需要清理完善行政許可有關制度，規范行政機關行政許可行為，強化對實施行政許可的監督。這些工作的法律性、專業性很強，需要有一支熟悉法律和行政管理又相對超脫的機構具體辦理，政府和政府部門的法制工作機構在這方面負有重要責任。縣級以上地方政府和政府各部門都要適應全面推進依法行政的要求，采取切實有效措施，進一步解決法制工作機構在機構、人員、經費方面的困難，充分發揮其協助本級政府或者本部門領導辦理法制事項的參謀、助手作用。”因此，從建設法治政府、全面推進依法行政的目標和要求出發，加強法制機構建設應該擺上重要的議事日程。市政府和各區、縣（市）和市級行政機關應加強本級政府和本部門法制機構建設，確保法制機構設置和人員配備與其所擔負的任務相適應。同時，長期以來，市政府的重大法律事務處理實際上大量的是由市政府法制辦公室承擔，而且近年來成倍增長，建立統一處置市政府法律事務機制（在法制機構基礎上建立市政府法律顧問室，以政府法制機構現有干部為基礎，擇優選擇教授、律師以及各部門法制機構負責人為政府法律顧問室兼職顧問，為市政府重大決策提供法律意見和合法性論證提供保障，代理市政府的訴訟、仲裁、執行和其他非訴訟法律事務，受市政府所屬機構和區政府的委托代理訴訟、仲裁、執行和其他非訴訟法律事務，為市政府及所屬機構和區政府提供其他法律服務）已是建設法制政府和全面推進依法行政的實際之需，也是建設“法制政府”的重要舉措。（杭州市人民政府法制辦公室 卞軍民）
