[ 蔡武 ]——(2007-11-7) / 已閱21403次
論我國公益訴訟的構建與發展
江西省奉新縣人民法院 蔡 武
[摘要]近年來，我國公益訴訟官司不斷，一方面反映我國法治進不斷加快、國家立法體制日漸完善，在保護公民權益方面走上了更加民主與公正的道路；另一方面反映我國公民法律意識的加強維權思想提高。隨著構建和諧社會的進程的加快，公益訴訟在維護社會利益平平衡、解決社會糾紛上日趨重要，現就公益訴訟的源起、發展、理論依據及我國公益訴訟的構建與發展作一論述。
[關鍵詞] 公益訴訟 西方公益訴訟制度 利益平衡 我國公益訴訟的構建
一、公益訴訟的起源
公益訴訟起源于古羅馬，是和私益訴訟相對而言的。
1、英美法系的公益訴訟
在美國，這類訴訟被稱為公共訴訟，由政府機構或者私人原告像普通私人訴訟那樣在普通法院提起，尋求追索金錢作為民事懲罰，或尋求一項禁令，命令被告停止繼續違反所應適用的規章。此類訴訟中的原告俗語稱作“私人總檢察官”，意指私方當事人像政府檢察官那樣采取行動。
美國公益訴訟的范圍非常寬泛，從 1863 年的《反欺騙政府法》到后來的《謝爾曼反托拉斯法案》、《克萊頓法》以及環境保護法，均規定政府機關或者個人可以提起特定民事訴訟。美國法律制度體系還專門規定有環境公益訴訟，也亦稱公民訴訟，它最早出現在 1970 年的《清潔空氣法》中，其中規定了任何人都可以自己的名義對包括美國政府、行政機關、公司、企業、各類社會組織以及個人按照該法的規定提起訴訟。在此之后陸續制定的諸如《清潔水法》、《噪聲控制法》等環境保護的法律中也都制定了公共訴訟的條款。
在英國，檢察長在民事訴訟中代表政府起訴或應訴，私人或者私人組織只有在取得檢察長同意后才可提起下列訴訟：限制干擾公共權利，迫使被告遵守公共義務。地方政府機關不必得到檢察長的同意，也不必使用告發人訴訟方式，能以自己的名義提起與保護、促進本地區居民利益有關的訴訟。
2大陸法系的公益訴訟
檢察機關代表公益參與民事訴訟起源于法國。 1806 年的法國民事訴訟法典最早規定了檢察機關代表公共利益參與民事訴訟制度，這一規定為其它國家所效仿。法國現行民事訴訟法第 423 條規定，除法律有特別規定之情形外，在事實妨害公共之訴時，檢察院得為維護公共秩序進行訴訟。
二、設立公益訴訟制度的法理基礎
1、 公民享有訴訟權理論
自然法觀念發展到現代意義上的訴訟權，公民享有訴訟權已是普遍的事實。現代意義上的訴訟權則是隨著人權觀念的現代化不斷發展的。現代意義上的訴訟權無可否認是人權的一部分，在一定程度上更是對人權的一種法律制度上的保障，因此其在程序上著重強調公民自權利受到侵害時起享有起訴的權利，相應而言，法院有依照法定程序進行審判的義務。
2、訴的利益擴大化理論
隨著社會的發展，人們物質文化資源的日益豐富，公民個人的權利、利益范圍在日漸膨脹，訴的利益擴大化趨勢也隨之擴張。目前，對訴的利益的衡量已不能簡單地從消極面來衡量，而應擴大到從消極、積極的正反兩方面綜合考量。設立公益訴訟是訴的利益擴大化的必然，也是擴大利用訴訟手段解決糾紛范圍的必然。
3、人民主權原則
公益訴訟是社會主義人民民主在訴訟領域內的具體體現。按照我國憲法第2條之規定，人民依照法律規定，可以通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。建立公益訴訟制度，承認和確立公民對公共事務的訴訟權利，是人民主權原則這一憲法或法治原則在訴訟領域的具體體現。可以說，我國現行制度中，人民參與公共事務、進行執法監督最大的缺陷就是缺乏司法救濟制度作保障。因此，建立公益訴訟制度，使之與現有的私益訴訟相伴而存在，不僅是對司法制度的完善和司法權力規范化操作的促進，更是對人民主權原則和社會公正的維護，能更好地促進我們的社會朝著良性的方向發展。
三、設立公益訴訟制度的現實依據
公益訴訟在我國的設立不僅存有訴訟理論依據，更是防范和化解公益性糾紛、完善和健全糾紛解決機制，我國社會邁向和諧與公正的需要。
1、經濟現實依據，保護國家和社會公共利益的需要
具體來說，公益性違法事件主要表現在以下幾個方面：其一，國有資產流失案件急劇增加。國有資產是國家得以存在，國家機器得以運轉的物質基礎。尤其是在公有制占主體地位的社會主義中國，國有資產更是在政治、經濟和社會生活中占有舉足輕重的地位。但是改革開放以來，處于轉軌中的中國一直面臨著一個嚴酷和令人困惑的現實就是國有資產的流失。國有資產流失的主要渠道有兩條，一是現有的國有資產被侵吞、毀損或滅失；二是國家的預期收入遭到侵蝕，應收入國庫的資產無法正常收回，而流入個人口袋或單位的“小金庫”。嚴重損害了國家利益和擾亂了社會公共秩序。其二，擾亂社會經濟秩序的事件層出不窮。市場經濟是以追求個人利益最大化為目標的經濟形式。市場主體對利益追求的內在沖動往往難以遏制。因此違法經營，違背公認的商業道德，不遵守競爭規則，侵犯其他經營者、消費者合法權益的事件，在凡是實行市場經濟國家都是屢見不鮮，主要有以下表現形式：生產、銷售假冒偽劣產品，虛假統計資料，亂集資、亂貸款，不執行國家計劃價格，亂漲價，欺詐牟取暴利等。已經成為社會一大公害，嚴重地影響國民經濟健康發展。
違法經營、違背公認的商業道德、不遵守競爭規則、擾亂社會經濟秩序，侵犯其他經營者、消費者合法權益的事件，在實行市場經濟的國家都屢見不鮮，在我國也十分突出，已經發展成為一大社會公害，嚴重地影響著國民經濟的健康發展。其三，行政機關違法行使職權案件愈演愈烈。行政機關的具體行政行為造成國家利益損害的情況主要有兩種：一種是造成國有資產的嚴重流失，另一種是具體行政行為給損害國愛利益或社會公共利益披上一層合法的外衣。前者如政府采購中的暗箱操作，串通合謀侵吞國有資產損害國家利益的行為；后者如濫發行政許可證，造成資源的破壞利用。有些行政首長不懂法律，但為了片面追求所謂的“政績”，不顧行政行為的必要性、可行性，難免使國家利益受損。其四，環境污染現象日益猖獗。我國處在市場經濟發展的初期，在這一時期許多企業為了短期經濟利益，往往忽視包括環境在內的社會公共利益的保護，使得環境被破壞的問題日益惡化。而某些地方行政機構為了本地經濟發展，增加財政收入，昭顯政績，又往往對污染環境的現象視而不見，甚至濫用職權，與違法企業相互勾結。若僅允許遭受直接經濟損失的公民提起民事訴訟，并不能從根本上改善此行為給當地環境帶來的危害。其五，價格壟斷行為得不到有效控制。受我國以往經濟體制的影響，我國很多行業和經濟領斷行為，如我國電信行業、鐵路部門都存在這種現象。價格壟斷的存在致使該行業收費隨意、服務質量差的結果成為必然，嚴重束縛了該行業快速有效的發展，同時也極大地損害了廣大消費者的利益。
2、法律現實依據——完善我國訴訟法律制度的需要
有損害必有救濟，為已經發生或即將發生的損害提供法律救濟，是法治國家司法制度設立的天然本能。在我國，為公益提供法律救濟卻面臨著訴訟主體的缺位和相關法律制度的不完備，國家或社會公共利益遭受民事侵害而缺少利害關系人起訴時該如何尋求司法保護，已成為我國民事法律制度中的難題。之所以有這種情況出現，原因在于我國傳統民事訴訟對于訴訟利益和原告資格的理解有一定局限性。根據傳統的民事訴訟理論，原告起訴只能以與自己權利或法律上的利益有直接利害關系為限。在社會公共利益遭受侵害的情況下，與違法行為有直接利害關系的人所損失的利益往往很有限，而違法行為造成的影響卻是全社會性質的，這時指望通過受損利益很有限的直接利害關系人耗費大量的時間、精力去維護自身那一小部分利益來達到制止侵害公共利益行為的目的，是不現實的。而且實踐中更多的情況是，大多數損害國家、社會公共利益的行為，往往不存在直接利害關系人，因而無法向法院提起訴訟維護公共利益，這就導致大量損害公共利益的行為得不到糾正。因此，公益訴訟制度的設立已
三、我國公益訴訟的現狀
縱觀我國近年帶有公益性質的訴訟，其結果大多不盡如人意，主要有以下幾種結局：1.受害者無法或不愿意提起訴訟。以國有資產流失案件為例，國有資產屬于全體公民，國家機關依照全體公民的授權管理國有資產。但對于國有資產的流失，公民卻無法直接提起訴訟，而國有資產管理部門往往以不具有法人資格為理由拒絕提起訴訟；2.法院以各種理由不予受理、駁回起訴或判決原告敗訴；3.受害者雖然勝訴，但未達到預期的維護公益的效果。這類案件的當事人雖然在長期努力后得到法院的申訴判決，但是由于此種案件法院往往只針對起訴人的直接損失予以判決，并不能禁止被告停止相同的侵權行為對其他為起訴人利益的損害，其結果只能是贏了官司卻失掉了對公共利益的維護。
這些結果的出現，一是由于我國原告資格理論基本上采取的是實體權利人標準，即原告資格專屬于享有實體權利的人，具有很強的個人主義色彩；二是由于法院的審判權利和判決的效力邊界都受到嚴格的限制，因此在我國現行的三大訴訟法中，唯一明確公益訴訟的是針對危害國家利益、社會公共利益的犯罪行為，授權檢察機關向人民法院提起刑事訴訟。而在民事訴訟和行政訴訟中則分別要求原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織和原告與被訴事實“是否有法律上的利害關系”，否則均無權提起訴訟。
四、我國公益訴訟制度的構建
構建我國自身的公益訴訟制度，是一項復雜的系統工程，不僅涉及到立法制度的建立，更涉及到法學理論的支持，因而我們要首先從理論認識上確立建立公益訴訟制度的基礎，通過掃清理論上的一些障礙，形成成熟的理論依據，支撐公益訴訟的司法實踐。其次，我們應當在實踐中一步一步的拓寬公益訴訟的領域，從特別到一般，從部分到整體，逐步建立起我國的公益訴訟制度。
（一）取消對原告主體資格不適當的限制 針對現行 “直接利害關系說”的局限性，應對“利害關系”作寬泛的理解，擴充原告主體資格適格理論，以訴訟目的權衡利害關系，只要有受法律保護的權益被侵害，就要允許相關個人或組織提起訴訟。當違法行為侵犯了國家利益和社會公共利益時，具有行為能力的法律主體就有權代表國家和公眾進行訴訟，主張公共利益以及受其影響的間接個人利益。
（二）擴大公益訴訟的可訴范圍 為了更全面地保護公共權利，無論是對刑事違法行為，還是對民事違法行為、行政違法行為，只要其損害國家利益和公共利益，就應當受到公益訴訟的司法審查。當然，為防止“濫訴”和“惡意訴訟”，對刑事違法行為、行政違法行為的公益訴訟必須以其違反了法律明確規定為要件，禁止無限類推。對有些危害公益的民事、經濟行為雖然法律沒有明確規定，但如果已明顯違背法理或情理習慣，法院就不能借口“法無明文規定”而拒絕審判，因為民事訴訟的目的是解決糾紛，審判權具有應答性，只要當事人起訴，法院就應當受理。[12]雖然我國在民事法律上實行的是“法無禁止即為許可”的原則，但是如果任由侵害人利用法律規定滯后的漏洞，毫無顧忌的侵害公共利益，則明顯不符合我們要求建立法制社會的要求，因此賦予法院對一些涉及公利益、影響較大的，而又沒有明確法律規定事件，按照已有的基本法律原則和公益需求予以審查的權利是對可訴范圍擴大的一項有力保障。
（三）改進代表人訴訟制度 與集團訴訟相比較,公益訴訟的目的已不僅僅是保護受害人的私人權益,而側重于保護社會公共利益,原有的申報加入的代表人訴訟制度已不能滿足新的需求，如采用申報退出的制度就能擴大救濟范圍,保護公共利益。但也因當注意保護積極參與公益訴訟的當事人的積極性，如給以更多地優惠等，以使其與沒有參與訴訟而同樣得到保護的人有所區別。借此來鼓勵人們積極參與公益訴訟事業。因此我們可從以下幾個方面改進代表人訴訟制度以適應時代的要求。
1、建立以社團協會等為代表的代表人訴訟制度 在構建代表人訴訟制度時，我們不能忽視作為有相同或相近利益群體的人們自發或受引導而建立起來的各種社團協會。如消費者權益保護協會、婦女兒童權益保護協會、工會等。在我國這些團體往往與各行政權力機關有著深刻的淵源，一方面他們有維護該團體成員利益的義務，另一方面他們也有維護群體利益的能力。如果賦予他們以代表其團體參與訴訟的權利，則可以充分的利用現有的社會資源，使市不同社會群體的利益得到有效的保護，同時也可通過這些團體的篩選和前置性工作有效控制“濫訴”和“惡意訴訟”的發生。而且，在相關代表團體的社會法律地位和社會影響力不斷提高后，許多侵害事件可能不需要到法院進行訴訟就能在當事雙方得以解決。
2、允許原告提起禁止性訴訟 在代表人訴訟中法院一般不支持禁止性訴訟請求,但在許多的公益訴訟中,原告的目的不僅僅是索賠,而是希望法院禁止侵害者繼續侵害行為,保護潛在的受害者。因此,僅僅是解決起訴人的補償問題并不能起到對公共利益的有效保護，只有允許代表訴訟人提起禁止性訴訟才能使不法的侵害行為得到有效的制約，否則只能視為是對公共利益的漠視，從而打擊代表人的訴訟積極性，使得公益訴訟成為無人原為之事。
3、嚴格立案審查程序 為維持穩定的訴訟秩序，防止“濫訴”，應當把好公益訴訟立案關，可通過設立審前聽證程序，成立相關的審查委員會，負責此類案件的聽證審查，對確實損害了公共利益的案件予以受理，對“惡意訴訟”行為則拒絕受理。
（四）構建檢察機關民事公訴制度
從世界各國來看，大多數國家都規定檢察機關有權提起民事訴訟以維護公共利益，我國可以借鑒外國的立法例,依據我國《民事訴訟法》賦予檢察機關對民事案件的抗訴權，構建檢察機關參與民事公益訴訟的相關制度，變事后監督為事前防范。檢察院通過提起民事公訴的方式可以彌補公共利益保護方面確實,特別是在國有資產流失案件中，通過強化檢察機關事前防范的功能加強監督，是對國有資產保護中存在的巨大的漏洞的一種緊急補救。
（五）我國目前亟需建立公益訴訟制度的方面
從我國目前的國情與實踐需要考慮，我國亟需建立公益訴訟制度的方面有：
（1）涉及國有資產流失的案件。
（2）公害案件。公害案件也就是通常所說的直接造成不特定的大多數人的人身、財產損害的環境污染案件。
（3）不正當競爭和消費者權益保護案件。
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