[ 肖斐 ]——(2002-3-10) / 已閱11197次
淺析中關(guān)村立法的創(chuàng)新與特色
肖斐
倍受社會(huì)注目的《中關(guān)村科技園區(qū)條例》已于2001年1月1起正式實(shí)施。這是繼1999年6月5日，國(guó)務(wù)做出《關(guān)于建設(shè)中關(guān)村科技園區(qū)有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》之后，北京市為落實(shí)這一《批復(fù)》出臺(tái)的又一重大舉措。中關(guān)村科技園區(qū)目前稱為“一區(qū)五園”，即海淀園、豐臺(tái)園、昌平園、電子城科技園和亦莊科技園。是全國(guó)科技力量和智力資源最為密集，最為雄厚的地區(qū)。地處北京這一高新科技園區(qū)這些年來(lái)憑借資源優(yōu)勢(shì)不斷發(fā)展，緊追先行于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮前沿的深圳，浦東。成為中國(guó)具有全球創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的區(qū)域。
要提升中關(guān)村園區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力，沒(méi)有良好的法治環(huán)境是不行的，與此同時(shí)《中關(guān)村科技園區(qū)條例》的頒布與實(shí)施，為園區(qū)向著良性的方向發(fā)展注入了一支生命劑�！稐l例》是一部由北京市人大批準(zhǔn)頒布的地方性法規(guī)。它不是以規(guī)定園區(qū)的管理機(jī)構(gòu)和優(yōu)惠政策為主要內(nèi)容，而是以規(guī)范包括政府在內(nèi)的相關(guān)主體的權(quán)利，義務(wù)，行為規(guī)則和法律責(zé)任為主要內(nèi)容。不僅是園區(qū)的高新技術(shù)企業(yè)適用本《條例》。凡是園區(qū)的組織和個(gè)人以及其它主體的相關(guān)活動(dòng)都平等的，無(wú)一例外的適用本條例。《中關(guān)村科技園區(qū)條例》以知識(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主題，以高新技術(shù)為關(guān)鍵，從中關(guān)村實(shí)際出發(fā)，走向國(guó)際。它包括行政、民商、經(jīng)濟(jì)、科技、社區(qū)、文化、涉外、人事、執(zhí)法等方方面面內(nèi)容�！稐l例》顯示出立法機(jī)關(guān)、決策人物、專家三方面較好的結(jié)合�！稐l例》的核心實(shí)質(zhì)是把體制改革、制度創(chuàng)新的成果最終通過(guò)法律體系固定下來(lái)。這部法規(guī)出臺(tái)的宗旨是為了營(yíng)造有利于園區(qū)高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治環(huán)境，同時(shí)加快園區(qū)與國(guó)際的接軌。
首先,讓我們來(lái)了解《中關(guān)村科技園區(qū)條例》是個(gè)什么樣的法：①《條例》是一個(gè)區(qū)域法而不是產(chǎn)業(yè)法。其更側(cè)重于把園區(qū)作為一個(gè)特區(qū)，通過(guò)立法在園區(qū)內(nèi)營(yíng)造一個(gè)與國(guó)際接軌的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平臺(tái)，而不是像以往的慣例，通過(guò)立法為企業(yè)爭(zhēng)取到更好的優(yōu)惠的政策。②《條例》是一個(gè)超前法不是現(xiàn)實(shí)法。所謂超前法是在立法時(shí)對(duì)中關(guān)村科技園區(qū)的發(fā)展趨勢(shì)做出判斷，為園區(qū)未來(lái)的發(fā)展留下較大的空間。而現(xiàn)實(shí)法旨在企業(yè)現(xiàn)實(shí)中遇到的問(wèn)題。③《條例》是個(gè)創(chuàng)新法而不是集錦法。創(chuàng)新法是對(duì)先行法律制度尚未涉及的空間領(lǐng)域進(jìn)行立法，為園區(qū)的發(fā)展提供一種新的制度安排。而集錦法只是將適用園區(qū)的現(xiàn)行有效的法規(guī)，政策匯集起來(lái)。④《條例》是一個(gè)框架法而不是個(gè)操作法。它著眼點(diǎn)是對(duì)中關(guān)村科技園區(qū)的建設(shè)發(fā)展構(gòu)件一個(gè)憲章性的制度框架，為園區(qū)提供一個(gè)法治平臺(tái)。
今年實(shí)施的《條例》，在中關(guān)村科技園區(qū)的發(fā)展有重要的意義。從法律上，首先確定了園區(qū)作為一個(gè)特定領(lǐng)域，受到特別法律調(diào)整的地位。在此之前，國(guó)家對(duì)園區(qū)的發(fā)展出臺(tái)了一系列的政策。主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠以及工商管理領(lǐng)域，對(duì)于中關(guān)村的發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用。但是《條例》則對(duì)園區(qū)的整體法制規(guī)劃,提出了建設(shè)科技園區(qū)的全方位法制環(huán)境:： 第一是政府服務(wù)環(huán)境。. 《條例》中表現(xiàn)強(qiáng)烈的政府為經(jīng)濟(jì)服務(wù)的特色.，這一點(diǎn)對(duì)于中關(guān)村的發(fā)展至關(guān)重要；第二，政府行為的透明度得到加強(qiáng)。公開(kāi)執(zhí)法，聽(tīng)取意見(jiàn)，接受監(jiān)督，是《條例》中政府執(zhí)法的重要要求；第三，使市場(chǎng)交易環(huán)境更加寬松，明確確立了交易的自主性和當(dāng)事人意志的決定性；第四，投資環(huán)境得到改善。投資的形式，投資條件以及投資的保護(hù)都給予明確的規(guī)定。比較其他相關(guān)的法律規(guī)定，《條例》在約束投資的條件上放寬，而在保護(hù)投資上則加強(qiáng)力度；最后是人才流動(dòng)環(huán)境。人才問(wèn)題是中關(guān)村科技園區(qū)的核心問(wèn)題，人才的自由流動(dòng)，涉及到國(guó)家的戶籍管理制度，勞動(dòng)管理制度，福利保障制度等各個(gè)方面的問(wèn)題，一直是阻礙園區(qū)發(fā)展的一個(gè)重要因素，《條例》在這方面做了最大的努力，規(guī)定了一系列的重要原則，保障人才的流動(dòng)性。
《條例》為高科技企業(yè)創(chuàng)造了更為寬松的法治環(huán)境。它其中的一些條款在國(guó)家宏觀的法律框架下也進(jìn)行了大膽的突破和創(chuàng)新，具有鮮明的特色。下面將對(duì)于這些特色和創(chuàng)新結(jié)合條文進(jìn)行分析：
⑴ 以從事法律，法規(guī)和規(guī)章沒(méi)有明文禁止的活動(dòng)，但損害社會(huì)公共利益，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，違反社會(huì)公德的行為除外。”這是世界各國(guó)法律所普遍遵循的一條基本原則。其意思是說(shuō)，任何在法律規(guī)范調(diào)整下的公民或組織，所實(shí)施的行為只要在法律上沒(méi)有明文規(guī)定為禁止的，都是合法有效的。這條原則在我國(guó)的法律中還是第一次出現(xiàn)，這也是此次園區(qū)立法突破最大的一點(diǎn)，第三款后面的但書(shū)（屬于排除形式的但書(shū)）對(duì)于三種最基本的損害社會(huì)，公民的行為，做出了排除。說(shuō)明，“法無(wú)名文不為過(guò)”是在一定限度下的“不為過(guò)”。
⑵ 企業(yè)設(shè)立時(shí)可以不設(shè)立經(jīng)營(yíng)范圍《條例》第九條規(guī)定，在中關(guān)村設(shè)立企業(yè)，辦理工商登記時(shí)，工商機(jī)關(guān)對(duì)其經(jīng)營(yíng)范圍不作具體核定。這表明中關(guān)村有關(guān)方面在企業(yè)登記注冊(cè)方面將擺脫審批制，向核準(zhǔn)制邁進(jìn)。這是在企業(yè)登記注冊(cè)方面的一項(xiàng)重大改革，是向著市場(chǎng)化目標(biāo)和國(guó)際慣例邁出的一大步。
⑶ 明文規(guī)定保護(hù)創(chuàng)業(yè)者 投資者的合法權(quán)益�！稐l例》第七條第二款明確規(guī)定：“組織和個(gè)人在中關(guān)村科技園區(qū)投資的資產(chǎn)、收益等財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益受到法律保護(hù)。任何組織或者個(gè)人不得非法占有或者實(shí)施其它侵害行為。這為靠知識(shí)創(chuàng)造財(cái)富而使自己富裕起來(lái)的投資者和創(chuàng)造者解除了后顧之憂。這一條是符合條例的立法宗旨的。
⑷ 規(guī)定了我國(guó)法律體系中從來(lái)沒(méi)有過(guò)的一種新的企業(yè)形式-——有限合伙 有限合伙是一種較為古老的企業(yè)、商業(yè)組織形態(tài)。他的產(chǎn)生和發(fā)展是為了適應(yīng)不同投資者的要求。德國(guó)商法典規(guī)定了有限合伙，根據(jù)德國(guó)商法典第171條和172條的規(guī)定，有限合伙是為了在某一商號(hào)的名義下從事商事?tīng)I(yíng)業(yè)而建立的一種商事合伙。有限合伙中包括兩種合伙人，即至少一個(gè)無(wú)限責(zé)任合伙人和一個(gè)有限責(zé)任合伙人。有限責(zé)任合伙人在其出資范圍內(nèi)對(duì)合伙的債權(quán)人承擔(dān)責(zé)任。而英美法則把以合伙存在的有限合伙和兩合公司一起統(tǒng)稱為有限合伙。根據(jù)美國(guó)《統(tǒng)一有限合伙法》的規(guī)定，有限合伙是指在按照某一州的法律由兩個(gè)或者兩個(gè)以上的人組成的合伙。其中包括一個(gè)或一個(gè)以上的普通合伙人和一個(gè)或者一個(gè)以上的有限合伙人。這與德國(guó)商法典的有限合伙的概念基本相同。我國(guó)在1997年頒布的合伙法中沒(méi)有規(guī)定有限合伙的形式，其中第五條規(guī)定：“合伙企業(yè)在其名稱中不得使用有限或者有限責(zé)任的字樣。”在我國(guó)《合伙企業(yè)法》起草時(shí)曾有專門(mén)的有關(guān)“有限合伙”的一章，但是在最后審查通過(guò)時(shí)被刪除了，其中的一個(gè)理由是我國(guó)目前沒(méi)有這種企業(yè)形態(tài)的實(shí)踐，似乎也沒(méi)有這種企業(yè)形態(tài)的需求。既無(wú)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也無(wú)立法需求，所以就這樣被刪掉了。該法第九條還規(guī)定：“合伙人具有完全民事行為能力的人�！边@一限制也不合理，有限合伙是投資的組合，為了促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)投資，還應(yīng)該允許“機(jī)構(gòu)”充當(dāng)合伙人，使之與國(guó)際慣例接軌。風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)采取有限合伙的形式，可以防止過(guò)度賭博，投資者可以預(yù)測(cè)到自己受到的最大損失，作到量力而行。
長(zhǎng)期以來(lái)，一直存在一個(gè)誤區(qū)即對(duì)合伙實(shí)行雙重征稅。對(duì)合伙不應(yīng)征企業(yè)所得稅，只在利潤(rùn)回報(bào)個(gè)人的時(shí)候?qū)ζ湔魇諅�(gè)人所得稅，這是國(guó)際慣例，有利于促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)投資。要解決有限合伙在我國(guó)存在的雙重征稅問(wèn)題，就得突破現(xiàn)行《企業(yè)所得稅暫行條例》和《企業(yè)所得稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》的有關(guān)規(guī)定�！稐l例》中對(duì)有限合伙做了肯定，明確規(guī)定：“風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)可以以有限合伙的形式�！辈⑶乙�(guī)定：“有限合伙的所得稅由合伙人分別交納。屬于自然人的合伙人，其投資所得交納個(gè)人所得稅；屬于法人的合伙人，其投資所得交納企業(yè)所得稅�！� 《條例》的這項(xiàng)規(guī)定，可以防止重復(fù)征稅，為投資者和經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)造了更好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。
⑸ 明文規(guī)定中關(guān)村科技園區(qū)內(nèi)的學(xué)校教師學(xué)生兼職創(chuàng)業(yè)合法 《條例》規(guī)定：“高等學(xué)校，科研機(jī)構(gòu)的教師和科研人可以離崗或者兼職在中關(guān)村科技園區(qū)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)。凡離崗創(chuàng)業(yè)的，經(jīng)所在單位與本人以合同約定，在約定期限內(nèi)可以保留其在原單位的人事關(guān)系，并可以回原單位重新競(jìng)爭(zhēng)上崗。十五條第二款又規(guī)定：“高等學(xué)校，科研機(jī)構(gòu)的學(xué)生可以在中關(guān)村科技園區(qū)創(chuàng)辦高新技術(shù)企業(yè)，或者在企業(yè)從事技術(shù)開(kāi)發(fā)和科研成果轉(zhuǎn)化工作。需要保留學(xué)籍的，經(jīng)所在單位同意，可以保留一定期限的學(xué)籍；保留學(xué)籍的期限，由所在學(xué)校或者科研機(jī)構(gòu)與學(xué)生與合同約定�！�
⑹ 為引進(jìn)人才突破了制度障礙 條例明確規(guī)定，北京市行政區(qū)域內(nèi)的高校科研機(jī)構(gòu)應(yīng)屆畢業(yè)生受聘于園區(qū)內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)，可以直接辦理本市常住戶口；引進(jìn)園區(qū)發(fā)展所需的留學(xué)人員，外省市科技和管理人才，可按規(guī)定辦理《工作寄往證》或常住戶口，不受進(jìn)京指標(biāo)限制。這一條是對(duì)人才市場(chǎng)的開(kāi)放的規(guī)定。其中“按照本市有關(guān)規(guī)定辦理《工作寄往證》或常住戶口，不受進(jìn)京指標(biāo)限制，”可以算是一個(gè)進(jìn)步，它是條例的核心制度，起到瓶頸作用。
⑺ 明文規(guī)定了反壟斷 第二十三條規(guī)定“政府及其所屬部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取措施制止壟斷行為，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，不得濫用行政權(quán)力限制正常的商業(yè)秩序�！皦艛唷敝高`反國(guó)家法律、法規(guī)、政策和社會(huì)利益，通過(guò)合謀性協(xié)議安排或協(xié)同行動(dòng)，或?yàn)E用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位，排斥或控制他人正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)活動(dòng)，在某一生產(chǎn)或流通領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)上限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。就廣義而言壟斷就是一種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為�！稐l例》以明文的形式規(guī)定了反壟斷，為中關(guān)村地區(qū)經(jīng)營(yíng)者，投資者建立一套自由、公正、有效、統(tǒng)一的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。使資源配置達(dá)到合理，最大限度的發(fā)揮經(jīng)濟(jì)潛力。充分利用中關(guān)村的科技與資源，創(chuàng)造最佳的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。
⑻ 明確具體地對(duì)保護(hù)商業(yè)秘密和競(jìng)業(yè)限制進(jìn)行了規(guī)定 本《條例》四十二，四十三，四十四條逐條對(duì)保護(hù)企業(yè)商業(yè)秘密方面進(jìn)行規(guī)定。對(duì)企業(yè)與員工簽訂保密合同、員工承擔(dān)保密義務(wù)、訂立專門(mén)競(jìng)業(yè)限制合同等一些做出了具體的，專門(mén)規(guī)定。
⑼ 建立了信用擔(dān)保準(zhǔn)備金制度和財(cái)政有限補(bǔ)償擔(dān)保代償損失制度 企業(yè)和其他市場(chǎng)主體，在中關(guān)村科技園區(qū)依法設(shè)立信用擔(dān)保制度，為中小企業(yè)提供以融資擔(dān)保為主的信用擔(dān)保。
⑽ 規(guī)范土地一級(jí)開(kāi)發(fā) 明確了“政府壟斷土地一級(jí)開(kāi)發(fā)”的原則，解決中關(guān)村房地產(chǎn)價(jià)格過(guò)高的問(wèn)題。眾所周知，中關(guān)村一帶房地產(chǎn)價(jià)格過(guò)高，這與它作為一級(jí)的科技園區(qū)是不相適應(yīng)的。有關(guān)專家學(xué)者早就提出，要運(yùn)用立法的形式改變中關(guān)村房地產(chǎn)價(jià)格過(guò)高的泡沫狀況，使之適應(yīng)價(jià)值規(guī)律。本條例規(guī)定的這一規(guī)則為這一狀況提供了很好的解決辦法。
⑾ 增設(shè)了園區(qū)企業(yè)的投訴渠道 除了現(xiàn)有的信訪，復(fù)議和訴訟等渠道，《條例》規(guī)定企業(yè)和其他市場(chǎng)主體可以向園區(qū)管理機(jī)構(gòu)投訴。
⑿ 我國(guó)法律中首次設(shè)專章規(guī)范政府機(jī)構(gòu) 《中關(guān)村科技園區(qū)條例》在第五章以整章篇幅規(guī)定了規(guī)范政府機(jī)構(gòu)。這是條例的一個(gè)亮點(diǎn)，是第一次專章對(duì)政府行為做出法律規(guī)范。并且第一次明確的，系統(tǒng)的規(guī)定了政府聽(tīng)證制度，雖然限定的范圍過(guò)窄，但就同步來(lái)講已是實(shí)屬不易了。
⒀ 對(duì)政府“不作為”的法律責(zé)任進(jìn)行了明文規(guī)定 政府不按照法律法規(guī)的規(guī)定履行職責(zé)造成企業(yè)和其他市場(chǎng)主體不能享受應(yīng)有的權(quán)利和利益時(shí)，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
以上是筆者總結(jié)出的１５項(xiàng)創(chuàng)新或特色。除此之外，《中關(guān)村科技園區(qū)條例》在立法原理、理論框架、結(jié)構(gòu)模式上也有許多值得借鑒的地方，在這就不一一列舉了。
中關(guān)村是伴隨著中國(guó)行政法制的進(jìn)程發(fā)展而起來(lái)的，中國(guó)政府從早期的直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)，逐漸轉(zhuǎn)行到宏觀調(diào)控；從政府命令到依法行政；從依法行政到行政法治。政府不再滿足于嚴(yán)格執(zhí)行法律而開(kāi)始考慮制定行政規(guī)范性文件的合法性和科學(xué)性。企業(yè)和政府的關(guān)系也在發(fā)生著變化，從早期的服從下放命令，到服從政府的宏觀調(diào)控，到政府為企業(yè)服務(wù)，是一場(chǎng)深刻的革命�！吨嘘P(guān)村科技園區(qū)條例》在這個(gè)時(shí)期的出臺(tái)，正是適應(yīng)了這一大趨勢(shì)。
總之，中關(guān)村立法是有許多創(chuàng)新和特色值得我們借鑒的。從某一角度講，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有完善的法治。任何經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都會(huì)受到不利的影響。我們希望，立法者會(huì)造出更多像《中關(guān)村科技園區(qū)條例》這樣的良法出來(lái)，為建設(shè)具有中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)增磚添瓦
