[ 韓懷忠 ]——(2007-11-18) / 已閱21391次
從兩起與河豚魚的關(guān)的行政訴訟案說開去
韓懷忠
衛(wèi)生部曾多次發(fā)布食品安全預(yù)警公告，告誡人們不要吃河豚魚，并要求各地衛(wèi)生行政部門應(yīng)加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)水產(chǎn)品經(jīng)營單位的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)違法銷售河豚魚行為要依法嚴(yán)厲處罰。
河豚肉味道鮮美卻含有劇毒，因而民間素有“拼死吃河豚”一說，以河豚魚為主原料的“鲃肺湯”更是蘇菜中的一道名菜。雖然衛(wèi)生部的禁吃令尚能得到大眾的理解，但隨著河豚魚人工養(yǎng)殖規(guī)模的不斷擴(kuò)張，市場消費(fèi)需求的客觀存在，以及對養(yǎng)殖的河豚魚究竟有沒有毒并沒有統(tǒng)一的說法，衛(wèi)生部的禁吃令已無法堵住河豚魚的地下交易和暗箱消費(fèi)，并日益走向公開化。特別值得關(guān)注的是，許多養(yǎng)殖或出售河豚魚的企業(yè)多取得了當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門的許可或暗中相助，使得衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對經(jīng)營河豚魚的行為的查處也悄然發(fā)生改變，許多地方對河豚魚的經(jīng)營睜一只眼閉一只眼，在網(wǎng)上搜索一下“河豚魚”就可發(fā)現(xiàn)，營銷河豚魚的公司比比皆是。許多衛(wèi)生執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)有飯店經(jīng)營養(yǎng)殖河豚魚行為時，多不再按違反《食品衛(wèi)生法》第九條第二款規(guī)定，以生產(chǎn)經(jīng)營含有毒、有害物質(zhì)或者被有毒、有害物質(zhì)污染，可能對人體健康有害的食品進(jìn)行處罰，而是以逐出本地市場為目的，或以檢查中發(fā)現(xiàn)的其他比較明確的違法行為進(jìn)行處罰。盡管如此，仍不斷有衛(wèi)生行政部門因禁止經(jīng)營河豚魚而被告上法庭的事件發(fā)生，雖然這些行政訴訟案件衛(wèi)生行政部門最終都得到了法院的支持，但法庭辯論中的一些焦點(diǎn)問題，仍值得我們思考。
一、上海南天門海鮮城訴衛(wèi)生部案
這是全國首起因經(jīng)營河豚魚而起訴衛(wèi)生部的案例，此案一審衛(wèi)生部獲勝，原告不服一審判決并上訴，但在二審中又撤訴，使得一審判決得以維持，其中原因不得而知。
1995年11月20日，上海市衛(wèi)生局作出（滬）食監(jiān)罰字（95）第587號行政處罰決定，認(rèn)定原告上海南天門海鮮城（下稱海鮮城）經(jīng)營新鮮河豚魚，在該店廚房冰箱內(nèi)查有新鮮河豚魚0.75公斤，違反了《食品衛(wèi)生法》第9條的規(guī)定，依照《食品衛(wèi)生法》第42條的規(guī)定，沒收銷毀河豚魚0.75公斤，罰款人民幣3萬元。原告海鮮城不服處罰，向衛(wèi)生部提起行政復(fù)議。衛(wèi)生部于1996年4月5日作出行政復(fù)議決定，認(rèn)定上海南天門海鮮城既未經(jīng)衛(wèi)生部食品衛(wèi)生檢驗(yàn)所組織，也未經(jīng)上海市衛(wèi)生行政部門的批準(zhǔn)，經(jīng)營新鮮河豚魚，其行為違反了衛(wèi)生部衛(wèi)監(jiān)司（95）第23號文的規(guī)定，上海市衛(wèi)生局依照《食品衛(wèi)生法》、《水產(chǎn)品衛(wèi)生管理辦法》等法律、規(guī)章的規(guī)定，作出的行政處罰決定，事實(shí)清楚，適用法律正確，根據(jù)《行政復(fù)議條例》第42條第1項(xiàng)規(guī)定，維持上海市衛(wèi)生局（市）食監(jiān)罰字（95）第587號行政處罰決定。
海鮮城不服行政復(fù)議決定，并認(rèn)為，盡管衛(wèi)生部在處理結(jié)果上維持了上海市衛(wèi)生局作出的處罰決定，但該復(fù)議決定在認(rèn)定事實(shí)和適用法律方面均對原具體行政行為作了部分的調(diào)整，衛(wèi)生部的復(fù)議決定還引用了衛(wèi)生部衛(wèi)監(jiān)司（95）第23號文。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》第10條規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為所適用的法律、法規(guī)或者規(guī)章的，應(yīng)視為復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為；根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第25條第2款的規(guī)定，“復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。”因此，以衛(wèi)生部為被告向人民法院提起行政訴訟。
在庭審中，原告海鮮城訴稱：衛(wèi)生部所作的維持上海市衛(wèi)生局認(rèn)定經(jīng)營新鮮河豚魚0.75公斤，系有毒、有害河豚魚的復(fù)議決定，屬認(rèn)定事實(shí)不清。其沒有經(jīng)營有毒、有害河豚魚，該河豚魚是浙江臺州某食品開發(fā)公司經(jīng)浙江省衛(wèi)生廳批準(zhǔn)加工的作為試產(chǎn)試銷的去毒河豚魚制品，其未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)在上海經(jīng)營去毒河豚魚是事實(shí)，但衛(wèi)生部認(rèn)定該河豚魚有毒、有害缺乏事實(shí)根據(jù)，且衛(wèi)生部認(rèn)定其違反《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》第9條，適用該法第42條沒有法律依據(jù)，請求撤銷衛(wèi)生部行政復(fù)議決定。
被告衛(wèi)生部辯稱：海鮮城既未經(jīng)衛(wèi)生部食品衛(wèi)生檢驗(yàn)所組織，又未經(jīng)上海市衛(wèi)生行政部門的批準(zhǔn)，經(jīng)營新鮮河豚魚0.75公斤，違反了《食品衛(wèi)生法》等法律規(guī)范。浙江省衛(wèi)生廳批準(zhǔn)浙江臺州某食品開發(fā)公司試產(chǎn)試銷河豚,并不能證實(shí)原告海鮮城在上海經(jīng)營新鮮河豚是合法的。其作出的維持上海市衛(wèi)生局（滬）食監(jiān)罰字（95）第587號行政處罰決定正確合法，請求依法予以維持。
一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，依據(jù)《食品衛(wèi)生法》第32條第1款的規(guī)定：“縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門在管轄范圍內(nèi)行使食品衛(wèi)生監(jiān)督職權(quán)”，上海市衛(wèi)生局是食品衛(wèi)生行政管理機(jī)關(guān)，海鮮城不服上海市衛(wèi)生局行政處罰向衛(wèi)生部申請復(fù)議，衛(wèi)生部作為復(fù)議機(jī)關(guān)予以復(fù)議依法有據(jù)。對行政復(fù)議認(rèn)定海鮮城既未經(jīng)衛(wèi)生部食品衛(wèi)生檢驗(yàn)所組織，也未經(jīng)上海市衛(wèi)生局批準(zhǔn)，經(jīng)營新鮮河豚魚的事實(shí)，海鮮城在訴訟中不持異議。海鮮城經(jīng)營新鮮河豚魚的行為違反了《水產(chǎn)品衛(wèi)生管理辦法》第3條第（2）項(xiàng)規(guī)定，該規(guī)定明確了河豚魚有劇毒，不得流入市場，故衛(wèi)生部認(rèn)定其經(jīng)營的河豚魚為有毒有害河豚魚亦符合《食品衛(wèi)生法》第9條的規(guī)定，根據(jù)《行政復(fù)議條例》第42條第（1）項(xiàng)規(guī)定，作出維持上海市衛(wèi)生局（市）食監(jiān)察院罰字（95）第587號處罰決定的行政復(fù)議決定并無不當(dāng)。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第54條第（1）項(xiàng)之規(guī)定，判決維持中華人民共和國衛(wèi)生部1996年4月5日作出的行政復(fù)議決定的具體行政行為。原告不服一審判決，以一審?fù)瑯拥睦碛商岢錾显V。二審法院經(jīng)審理確認(rèn)了一審法院認(rèn)定的事實(shí)和證據(jù)。在二審中，上訴人南天門海鮮城申請撤回上訴，屬真實(shí)意思表示，未違反法律規(guī)定，亦未損害公共利益，二審法院依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，作出準(zhǔn)予南天門海鮮城撤回上訴，按原審法院判決執(zhí)行的裁定。
二、杭州市桃花源極品館訴杭州市拱墅區(qū)衛(wèi)生局案
2004年9月6日，杭州市拱墅區(qū)衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所依法查封了杭州市一家河豚魚經(jīng)營店“桃花源極品館”，并將其存放的59條河豚魚（14條冰凍河豚魚，45條活河豚魚）銷毀。河豚魚經(jīng)銷商對拱墅區(qū)衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所的行為不服，隨將其上級主管部門拱墅區(qū)衛(wèi)生局告上了法庭。
2004年11月6日該案在杭州市拱墅區(qū)人民法院開庭。法庭上雙方爭論的焦點(diǎn)是：野生的河豚魚雖有劇毒，但經(jīng)過人工養(yǎng)殖的河豚還有沒有劇毒？若人工養(yǎng)殖的河豚魚無毒，經(jīng)營與銷售又合不合法？
據(jù)了解，2004年7月21日，杭州市桃花源極品館與江蘇中洋集團(tuán)公司簽下了銷售暗紋東方鲀（俗稱河豚魚）的合同，期限一年。據(jù)介紹，中洋集團(tuán)公司是一家與江蘇省海安疾病預(yù)防控制中心和南京師范大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院等共同合作開展“河豚魚試食實(shí)驗(yàn)課題”的公司。供貨商在供貨時向桃花源極品館提供了蓋著“海安縣衛(wèi)生局”公章的《衛(wèi)生許可證》、《南通市無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地》證書以及《長三角質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督合作互認(rèn)宣言》等文件。
原告辯護(hù)時說：“我們經(jīng)營的河豚是國家科委和農(nóng)業(yè)部在研發(fā)的一個項(xiàng)目，其無毒依據(jù)是實(shí)驗(yàn)室證明了的，而且是江蘇省的一個名牌產(chǎn)品，為什么就不能光明正大地在浙江銷售？”原告認(rèn)為，現(xiàn)行的食品衛(wèi)生法律法規(guī)滯后于科技發(fā)展的步伐，目前通過有效的科技手段，飼養(yǎng)的河豚魚毒素已經(jīng)得到了控制，完全可以讓普通老百姓享受河豚魚的美味，法律法規(guī)應(yīng)為其推廣開綠燈。原告在庭審中還展示了相關(guān)河豚魚的一系列名牌產(chǎn)品、無公害農(nóng)產(chǎn)品、科技成果鑒定等證書，以證明自己銷售的養(yǎng)殖河豚是低毒甚至無毒的。
拱墅區(qū)衛(wèi)生局則認(rèn)為：《食品衛(wèi)生法》第9條規(guī)定，禁止生產(chǎn)經(jīng)營含有毒、有害物質(zhì)或者被有毒、有害物質(zhì)污染，可能對人體健康有害的食品。2004年5月28日由浙江省人民代表大會常委會通過的《浙江省實(shí)施<中華人民共和國食品衛(wèi)生法>辦法》也明確規(guī)定，禁止銷售河豚魚、毒蘑菇、織紋螺等有毒、有害的動植物食品。1990年衛(wèi)生部發(fā)布的《水產(chǎn)品衛(wèi)生管理辦法》也有這樣的規(guī)定：河豚魚有劇毒，不得流入市場，應(yīng)剔出集中妥善處理，因特殊情況需進(jìn)行加工食用的應(yīng)在有條件的地方集中加工，在加工處理前必須先去除內(nèi)臟、皮、頭等含毒部位，洗凈血污，經(jīng)鹽腌曬干后安全無毒方出售，其加工廢棄物應(yīng)妥善銷毀。因此，杭州市拱墅區(qū)衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所查處桃花源極品館是在依法行政，所作出的處罰決定是有法律依據(jù)的。不管味道如何鮮美的食品只要與法律相違背，作為執(zhí)法部門我們就要依法行政，既然國家法律已明文禁止了經(jīng)營與銷售河豚，而現(xiàn)場我們又確實(shí)查獲了他們在經(jīng)營河豚的事實(shí)，我們的執(zhí)行程序也是準(zhǔn)確的，這就夠了，不管桃花源酒家銷售的河豚有無毒都要依法查處，衛(wèi)生執(zhí)法部門不能因?yàn)楹与辔兜栗r美就不顧廣大老百姓的生命安全。
2004年12月20日法院作出一審判決：原告經(jīng)營銷售河豚行為違法，應(yīng)予行政處罰；維持被告杭州市拱墅區(qū)衛(wèi)生局作出的行政處罰決定書。
三、幾點(diǎn)思考
1、河豚魚含有劇毒這是不爭的事實(shí)，但隨著科技的發(fā)展，通過人工養(yǎng)殖將河豚魚的毒素降低到讓人們放心食用的水平似乎也已成為現(xiàn)實(shí)，上述兩案雙方辯論的焦點(diǎn)主要是河豚魚該不該區(qū)分野生和養(yǎng)殖，以及其所銷售的河豚魚有沒有毒的問題上，是否應(yīng)該將河豚魚加以區(qū)分，不對所有河豚魚都格殺勿論，值得考慮。
2、對于普通老百姓來說，他們在關(guān)心食品安全的同時，也關(guān)心美味的河豚魚到底能否合法又安全地食用。毫無疑問，隨著科技的發(fā)展，人工養(yǎng)殖的河豚魚開禁是必然的事情。但在目前，由于缺少相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，還不具備食用河豚開禁的程序和技術(shù)條件，任何餐飲單位加工河豚都屬違法行為。河豚開禁需要過技術(shù)關(guān)和程序關(guān)，河豚的品種鑒定、養(yǎng)殖規(guī)范、烹飪加工及管理方法等環(huán)節(jié)都需經(jīng)過嚴(yán)格的科學(xué)試驗(yàn)和論證，一旦無條件的放開，普通百姓盲目食用，可能會引起不堪設(shè)想的后果，這些也應(yīng)該考慮。目前，要做得事情是：鼓勵河豚魚養(yǎng)殖企業(yè)在完成養(yǎng)殖過程控毒的技術(shù)鑒定的基礎(chǔ)上，繼續(xù)進(jìn)行安全食用的科技鑒定，同時抓緊制訂河豚魚食用的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以逐步分地域地實(shí)現(xiàn)對河豚魚的開禁。但要完成這些，其代價之巨，恐怕是任何一家企業(yè)所難以承受的，必須得到國家有關(guān)部門的支持和幫助。
3、對河豚魚管理應(yīng)該統(tǒng)一尺度標(biāo)準(zhǔn)，尺度不一容易讓執(zhí)法者陷入尷尬境地。如上述兩案中，一個供貨商被當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門批準(zhǔn)可以試產(chǎn)試銷河豚魚制品，另一個供貨商也有當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門發(fā)給的衛(wèi)生許可證，并且供貨商還稱，其經(jīng)營的河豚魚經(jīng)過國家農(nóng)業(yè)部、質(zhì)監(jiān)局、科技部等有關(guān)部門的認(rèn)證，從2001年北京第一家酒店加盟以來，已在全國各地開出了50家連鎖店，每年的投放量在450萬尾左右，惟獨(dú)在杭州受阻，令其大為不解。
4、對經(jīng)營人工養(yǎng)殖河豚魚，是否按違反了《食品衛(wèi)生法》第9條的規(guī)定，依照《食品衛(wèi)生法》第42條的規(guī)定進(jìn)行處罰值得商榷。在我國，人工養(yǎng)殖的河豚魚低毒或無毒已被科技鑒定所證實(shí)，但其可以食用的法律依據(jù)并不充分，盡管如此，對經(jīng)營養(yǎng)殖河豚魚的行為按生產(chǎn)經(jīng)營含有毒、有害物質(zhì)或者被有毒、有害物質(zhì)污染，可能對人體健康有害的食品進(jìn)行處罰的依據(jù)也不充分，因?yàn)榻?jīng)營者很容易拿出證明養(yǎng)殖河豚魚低毒或無毒的科學(xué)數(shù)據(jù)。至于《水產(chǎn)品衛(wèi)生管理辦法》，因其制訂的依據(jù)是已廢止的《食品衛(wèi)生法（試行）》，雖然衛(wèi)生部解釋說其仍可沿用，但因《食品衛(wèi)生法》并未授權(quán)衛(wèi)生部作出這樣的解釋，因此，依據(jù)《水產(chǎn)品衛(wèi)生管理辦法》對經(jīng)營河豚魚的行為進(jìn)行查處是否合法，則要看主審法官的意見。另據(jù)了解，2006年8月，中國疾病預(yù)防控制中心營養(yǎng)與食品安全所已為江蘇中洋集團(tuán)的中洋牌南通長江河豚出具了“無毒食品”的檢驗(yàn)報告。如果當(dāng)年杭州市桃花源極品館有這樣的產(chǎn)品檢驗(yàn)報告，法庭的判決可能會是另一結(jié)果。
5、說起眼前的河豚魚市場，不由得讓人想起當(dāng)年可口可樂進(jìn)入中國市場的情景。上世紀(jì)70年代末80年代初，衛(wèi)生部以可口可樂含有咖啡因，不符合中國標(biāo)準(zhǔn)為由禁止其在國內(nèi)銷售，在頂不住消費(fèi)壓力后，衛(wèi)生部又推出了可以在中國面向在華外國人銷售的做法，事實(shí)上，這種根本無法執(zhí)行的做法等于宣告了可口可樂可以在中國銷售，因?yàn)闆]有哪個經(jīng)銷商去認(rèn)真核實(shí)買你產(chǎn)品的是中國人還是在華外國人，幾年后衛(wèi)生部被迫修訂了自己的標(biāo)準(zhǔn)全面向可口可樂開放了中國市場。如今，養(yǎng)殖河豚魚面臨與當(dāng)年可口可樂一樣的情景。一方面我國許多地方有著幾百年吃河豚魚的歷史，“蔞蒿滿地蘆芽短，正是河豚欲上時。”雖然衛(wèi)生部法令規(guī)定，河豚魚有劇毒，不得流入市場，但在江蘇等地，售賣、食用河豚魚的事情就從未停止過；另一方面，近十幾年來，我國已形成年產(chǎn)數(shù)萬噸的河豚魚養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，年海捕和養(yǎng)殖量已超過10萬噸，除少量出口日本外，八成以上被內(nèi)銷，衛(wèi)生部也已批準(zhǔn)一些地方的飯店試食河豚魚，還批準(zhǔn)了一些以獨(dú)家專賣的銷售方式經(jīng)營河豚魚的公司，這預(yù)示著最終會促成有條件地“解禁”老百姓食用河豚魚的國內(nèi)市場。在這種大背景下，簡單地以一紙行政命令禁止河豚魚有只許州官放火不許百姓點(diǎn)燈之嫌。當(dāng)務(wù)之急，是盡快驗(yàn)證人工養(yǎng)殖的河豚魚是否食用安全，如果安全，就應(yīng)該全面開放其市場，而不是只允許少數(shù)公司和飯店經(jīng)營。事實(shí)上，單純依靠行政手段禁止河豚魚上市的招數(shù)已經(jīng)失靈，全國每年數(shù)萬噸的河豚魚通過各家飯店進(jìn)入食客的口中就是明證。最近傳來消息，江蘇省年內(nèi)有望出臺《江蘇省河豚魚市場專營管理辦法》，由江蘇中洋集團(tuán)起草的我國第一部關(guān)于河豚養(yǎng)殖、銷售、安全食用一套完整的可執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，也已通過由國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會組織的專家審查，即將正式出臺，這為河豚的市場準(zhǔn)入提供了科學(xué)依據(jù)。
6、河豚魚作為一種特殊的水產(chǎn)品，必須在嚴(yán)格的檢測合格條件的下方可銷售；同樣，在銷售加工過程中也必須有縝密的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，才能杜絕偽、劣、有毒河豚的混入。為了保證標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的貫徹實(shí)施，這就需要河豚魚生產(chǎn)經(jīng)營者建立統(tǒng)一的遍布全國的銷售網(wǎng)絡(luò)，以連鎖經(jīng)營店方式定點(diǎn)銷售，并為飯店培訓(xùn)和配備經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)合格的專職廚師，建立起河豚魚養(yǎng)殖、銷售、食用一體化的經(jīng)營模式，保障食用的安全可靠。
