[ 陳漢高 ]——(2007-11-20) / 已閱20903次
以十七大精神為指導 建立中國特色公益訴訟制度
――公益訴訟研究情況綜述與民事訴訟法、行政訴訟法修改立法完善探討
廣東省五華縣人民檢察院 陳漢高 鄭訟謙
由于目前憲法、民事訴訟法、行政訴訟法均對檢察機關有權進行法律監督只作了原則性規則，造成檢察機關欲提起公益訴訟時沒有法律依據、主體不適格的現狀。2007年10月28日新修改的民事訴訟法對公益訴訟問題沒有作出回應，這是一個遺憾；而行政訴訟法修改在即。如何完善立法，從法律層面上保障公眾利益、國有資產不受侵犯，建立適合我國的公益訴訟制度是此次修改的重要內容之一，其中理論界的理論研究至關重要。筆者認為，關鍵是要以黨的十七大精神為指導，大膽改革創新，建立適合中國特色的法律體系，建立有中國特色的檢察機關公益訴訟制度。
一、檢察機關提起公益訴訟現狀
公益訴訟，就是指特定的國家機關和相關的團體、組織和個人，對違反法律法規并侵犯國家利益、社會利益或不特定多數人的利益的行為，向法院提起訴訟，由法院依法追究其法律責任的活動。
1、檢察機關提起民事行政訴訟的現行法律依據情況。憲法規定：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。但是從《人民檢察院組織法》可以看出，我國檢察機關的法律監督權是狹義上的法律監督機關，《民事訴訟法》總則第14條規定：“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。”第15條規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”。《行政訴訟法》第10條規定：“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。”但是兩個訴訟法的分則中，對檢察機關提起公益訴訟或支持起訴缺乏具體規定和具體的操作規范，就是導致目前檢察機關提起公益訴訟沒有法律依據，法院不受理的根源。
2、檢察機關提起公益訴訟實踐情況。由于現實中大量的國有資產流失、環境污染、壟斷等案件的存在，在過去的十年中，我國許多地方的檢察機關和法院還是作了大量的實踐和探索工作。1997年河南省南陽市方城縣檢察院辦理了一起國有資產流失案，首開公益訴訟之先河，被稱為“公益訴訟鼻祖”。此后，全國許多檢察機關如河南省、黑龍江省、江蘇省的各級檢察機關等紛紛效仿，初步改變了公共利益無人保護或保護不力的現狀，使國家利益和其他公共利益受侵害行為得到一定程度遏制，收到了良好的法律效果和社會效果。2002年以來，南陽市共提起公益訴訟79起，其中涉及國有資產流失案件56起，環境污染案件12起，壟斷案件9起；1997年以來，河南檢察機關開展公益訴訟500余起，為國家挽回經濟損失2億7千萬元。可見，檢察機關在實踐中已經作出了大膽嘗試，積累了一定經驗，取得了較大成績。但是由于缺乏法律明確依據，細則操作起來無法可依，各地法院對此各有各的做法，終于檢察機關提起的公益訴訟在今年年初走到了盡頭。最高法院的批復指出，法院不再受理檢察機關作為原告提起的國有資產流失案件。這意味著所有檢察機關提起的公益訴訟被叫停，這是非常遺憾的。盡管如此，檢察機關仍然在有限的法律狹縫中以維護社會公共利益為重任，在法律許可的范圍內不斷實踐、發展公益訴訟。一些地方采取發檢察建議書支持國資委、環保部門、民政部門起訴的形式開展公益訴訟，或采取“監訴人”形式代表有關行政部門出庭支持公訴，如四川省，在實踐中也取得了較理想的效果。
二、檢察機關能否提起公益訴訟的論爭
理論界對檢察機關能否能否公益訴訟主要分為兩種觀點：
第一種觀點認為檢察機關是有權且適格主體。持此觀點的學者認為，從檢察機關介入公益訴訟的迫切性、必要性、可行性等角度入手，論述檢察機關是國家的法律監督機關，民事訴訟法和行政訴訟法總則都明確規定，檢察機關有權對訴訟活動進行監督。檢察機關是國家和社會公共利益的代表者，具有廣泛的法律監督權，應該將其法律監督者的身份和公共利益代表者的身份集于一身，通過適當的方式，在某些必要的領域和場合，介入公益訴訟。這樣也避免了由團體和個人提起公益訴訟的一些弊端和法律障礙。理由：其一，檢察機關是對全國人民代表大會負責的司法機關，是代表國家行使法律監督權，確保法律統一正確實施，法律授權檢察機關行使國家訴權，由其代表國家提起訴訟依法有據。其二，檢察機關作為法定監督機關，法律地位超脫，不易受干擾。現實中許多侵害公益的案件都與有關部門有著千絲萬縷的關系，有關部門卻礙于種種原因沒有進行處理或提起訴訟，這是由于有的案件涉及幾個交叉的國家機關部門，這就會造成幾個部門的互相推諉或重復勞動，有的涉及到政府、地方利益，會受到地方政府的干預而起訴不能。檢察機關獨立行使法律監督權，不受行政機關、社會團體、個人的干涉，地位超脫。其三，檢察機關擁有一支長期從事法律工作的專業隊伍，與其它部門相比，更能勝任這一職責。其四，中國和外國的檢察實踐已經證明，檢察機關提起公益訴訟是切實可行的。
第二種觀點認為，檢察機關提起公益訴訟存在主體不適格和無法律依據的嫌疑。理由：其一，從憲政角度來看，資本主義國家一般是三權分立國家，檢察機關隸屬于國家行政機構，行使的是行政權，行政權力正是通過檢察機關來監督和制約司法審判權。所以西方國家的檢察機關是政府的代表，是公共利益的維護者，決定了檢察機關提起公益訴訟具有其內在的合理性。而我國的檢察機關是在權力機關之下與行政機關、審判機關和軍事機關并列的法律監督機關，是司法機關，并不象西方國家一樣隸屬于行政機關。相反，還是它的監督機關，兩者之間是獨立而又制衡的關系，難以相互代表。持此觀點的學者認為，社會公共利益理應由政府機構來維護，公益訴訟的原告只能由有權代表社會公共利益的政府行政機關來擔任，因此，作為法律監督者的我國檢察機關提起民事公益訴訟有名不正、言不順之感。其二，從檢察機關的身份角度來看，民事訴訟強調的是原被告雙方地位平等，檢察機關既作為民事訴訟的當事人，又作為人民法院審理民事案件的監督者，并且作為司法機關具有偵查強制措施權，明顯地與另一方當事人在訴訟地位上處于明顯地不平等地位。由檢察機關提起公益訴訟之后，一是將打破即有國家權力之間的均衡，二是很有可能影響到人民法院審理此類糾紛的公正性。其三，從原告起訴資格角度來看，按照傳統理論，原告是指認為自己的民事權益或者受其管理支配的民事權益受理侵害或者與他人發生爭議，為維護其合法權益而向法院起訴，引起訴訟程序發生的人。原告作為訴訟當事人，必須與案件審理結果有直接或者法律上的利害關系。顯然，檢察機關與案件審理結果沒有直接或者法律上的利害關系。其四，從權利救濟角度上看，檢察機關提起公益訴訟弊大于利。若檢察機關作為原告提起訴訟，就剝奪了被告對裁判不服時向檢察機關申訴的權利。同時，如果檢察機關怠于行使公訴權從而使得公眾利益不能得到及時地維護時，則存在無人來監督、督促檢察機關及時地行使公訴權以維護社會公眾利益的現狀，打破憲政框架內的權力的均衡，破壞在國家機關設置中以權力制約權力的目的。
三、以十七大精神為指導，走中國特色社會主義道路，建立適合我國國情的公益訴訟制度
檢察機關在進退兩難中，以維護公眾利益為已任，在爭議中走過十年代表國家提起訴訟的歷史，為國家挽回了大量經濟損失，維護了國家利益和社會公眾利益，取得了良好的法制效果和社會效果，積累了大量的經驗。但是，檢察機關提起訴訟的行為，將突破現有的立法框架，將擴大人民法院審判權勢范圍，實際上帶來了重新界定我國行政權、審判權、檢察權權限劃分及監督制約機制等問題。為此，我們要在充分理解保護公益原則、監督原則、當事人訴訟權利平等原則基礎上大膽創新，努力探索檢察機關代表國家提起公益訴訟的新路子。
黨的十七大的主題是《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，開創中國特色社會主義事業新篇章》，十七大報告中指出，“改革開放以來我們取得一切成績和進步的根本原因，歸結起來就是：開辟了中國特色社會主義道路，形成了中國特色社會主義理論體系。高舉中國特色社會主義偉大旗幟，最根本的就是要堅持這條道路和這個理論體系。”在民主法制方面，報告強調：“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系。加強憲法和法律實施，堅持公民在法律面前一律平等，維護社會公平正義，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威。推進依法行政。深化司法體制改革，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權。尊重和保障人權，依法保證全體社會成員平等參與、平等發展的權利。”報告用一系列“中國特色”來論述，表明我國要建立的社會是聯系中國實際的社會主義，不是照搬照抄外國的模式，我們的立法、司法工作也要走中國特色。為此，我們要是立足社會主義初級階段基本國情，總結我國發展實踐，借鑒國外發展經驗，適應新的發展要求不斷完善立法，用科學發展觀來統領我們的立法、司法工作。
（一）檢察機關提起公益訴訟是可行
1、檢察機關提起公益訴訟的雙重身份不影響其開展法律工作。中國的檢察機關與西方的檢察機關性質上是不同的，一方面，中國的檢察機關是人民代表大會下的司法機關，它代表國家對行政機關、審判機關進行法律監督。目前，我國的檢察機關的法律監督權比較有限，主要表現要刑事方面。即便如此，它的中國特色也很強，既是法律監督者又具有行政機關的性質，既當“運動員”又當“裁判員”，如提起公訴，對貪污、受賄、瀆職等職務犯罪案件進行立案偵查，既參與訴訟全過程，又超然出來對偵查機關、審判機關進行監督。難道民事行政方面就不可以如此嗎？學者們擔心，如果由檢察機關提起公益訴訟勢必會出現檢察機關既具有行政機關身份又具有法律監督者雙重身份，無法進行有效、公正地進行法律監督工作，豈不知檢察機關在刑事方面不是做得很出色嗎？須知，沒有參與訴訟的法律監督是柔軟的監督。監督與訴訟是有機結合的，實現監督是訴訟的目的，訴訟是實現監督的形式和手段。對此列寧曾有過精辟的論述：“檢察長的唯一職權和必須作的事情只有一件：監督整個共和國對法制有真正一致的理解，不管什么地方的差別，不受任何地方的影響。檢察長的唯一職權是把案件提交到法院判決。”由于檢察機關并無最終裁判權，但隨著案件移交至法院及法院的受理，實現了監督權與訴訟權的轉化，從而為各類市場經濟主體合法權益的保護提供一個新法律手段、一條新的法律渠道，這就是中國特色。這樣有利于維護不同所有制，不同地區的各種市場主體平等的法律地位及權利。
2、檢察機關提起公益訴訟不會打破我國的憲政框架。公益訴訟涉及社會公共利益，由檢察機關提起訴訟并由法院進行裁判，意味者檢察和審判功能的同時拓展，是法治社會的必由之路。我國的憲政框架是人民代表大會下一府二院制，檢察院和法院同屬司法機關，但是細究起來，中國的檢察機關亦具有行政機關的性質，一方面檢察機關上下級關系上是領導與被領導關系；一方面在辦理刑事案件時，檢察機關不是單純的法律監督者，提起公訴時，它擁有求刑權，在立案偵查職務犯罪案件上，它又具有與公安機關性質相同的立案偵查權，具有行政機關的性質，與偵查機關、審判機關是相互配合、相互制約的關系，故不具有純粹意義上的法律監督者身份。有些學者認為中國檢察機關不具有象外國檢察機關的行政機關性質，故不能提起訴訟。顯然，他沒有看到中國檢察機關具有行政機關性質的一面。刑事方面都可以難道民事行政方面就不可以了嗎？
3、檢察機關具有原告資格。傳統民事訴訟采嚴格原告主義，一方面檢察介入民法領域有原被告地位不平等之嫌，另一方面檢察機關不具有當事人的特征要求，即不具有原告資格。故有些學者認為，檢察機關只要提起民事訴訟就顯得主體資格錯誤。他們認為，檢察機關介入民事公益訴訟將存在著不當干涉私權的危險。對此，中國人民大學法學院的江偉教授指出，當今世界各國越來越重視對民事權利的制約，傳統“私權絕對”的觀點已經被修正。如果公民、法人和其他組織在行使民事權利或訴訟權利時損及國家利益或社會公共利益，國家就應當進行干預。而且，檢察機關的介入也是有條件的并遵循當事人訴訟權利平等原則。現在世界上許多國家，都要不斷發展、放寬當事人資格要求，特別是有關公益訴訟方面，原告不再要求是與侵害結果、裁判結果有“直接”利害關系，只要有間接關系就可以起訴。
4、提起公益訴訟具有歷史土壤和實踐發展。1954年《人民檢察院組織法》就明確規定：人民檢察院對有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起訴訟，賦予檢察機關公益訴權，并取得了很好的成效。如1965年，僅黑龍江省由檢察機關提起的民事訴訟案件就達55件。此后頒布的《民事訴訟法》及修正案僅保留了“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”的原則性規定及對檢察監督的方式作了規定，將抗訴作為其監督手段。盡管如此，但是從1997年起，中國檢察機關就在法律既沒有明確禁止也沒有明確規定的情況了進行了近十年公益訴訟實踐。為國家和社會挽回了大量經濟損失，維護了社會公眾、不特定多數人的利益。可見，國內司法探索進程為我國檢察機關介入公益訴訟提供了豐富的實踐、經驗積累和成熟的制度。檢察機關本身的性質和職能要求決定了其作為公益訴訟主體資格的可能。
5、檢察機關具有超然的法律地位。檢察機關依法獨立行使法律監督權，不受行政機關、社會團體、個人的干涉，與國資委、環保部門等一般行政機關相比具有超然的法律地位，不易受干擾，能較好地履行職責，保證法律的統一正確實施。另外，檢察機關擁有一支過硬的法律隊伍人才，檢察機關提起公益訴訟符合市場經濟的效益原則，能達到訴訟經濟的目的。
（二）建立、完善中國特色社會主義法律體系、制度
十七大報告指出：“深入貫徹落實科學發展觀，要求我們繼續深化改革開放。要把改革創新精神貫徹到治國理政各個環節，毫不動搖地堅持改革方向，提高改革決策的科學性，增強改革措施的協調性。要完善社會主義市場經濟體制，推進各方面體制改革創新，加快重要領域和關鍵環節改革步伐。”我們要以十七大精神為指導，不斷總結發展實踐，加緊建立、完善中國特色社會法律體系，建立適合中國社會主義初級階段國情的法律制度，無須再吵吵鬧鬧了，我們要把一切出發點和落實點放在有利于中國經濟社會發展大局穩定，有利于維護公平正義，有利于維護最廣大人民的根本利益。隨著我國經濟體制改革的逐步深化，近年來國有資產嚴重流失、環境污染、政府行政行為對國家和社會公共利益造成較大侵害的事件時有發生，在一定程度上嚴重地損害了廣大人民群眾的根本利益，但是卻面臨無人有權提起訴訟的尷尬境地。立法機關一方面要借鑒外國經驗，進行法律移植，一方面總結我國積累的成功經驗、豐富實踐，不僅要不斷改革創新，而且要敢于大膽打破常規，突破現有框架，大膽創新，完善立法。在修訂民事訴訟法和行政法時，在分則中細化，賦予檢察機關的公益訴訟權，切實維護公益利益。
（三）建立怎樣的公益訴訟制度
在這一點上，許多學者的研究已經進行得十分深入、全面、細致，認為可以三種方式進行：一是提起民事訴訟的方式；二是支持民事訴訟方式；三是檢察機關作為法律監督機關的地位，采用檢察建議或調解等非訴訟方式。訴訟程序上從立案、起訴等也作了許多有益探討；對如何對法律進行修改也作了具體闡述，如為了從根本上維護社會的公眾利益，應當將民訴法立案的標準予以修改，將原告與本案具有“間接”的利害關系也應當納入立案的范圍之內。 由于理論界對檢察機關如何提起公益訴訟作了較為深入的研究，做了較科學的制度構建在此不贅。
參考資料：
［1］吳軍，《檢察機關公益訴訟主體資格的探析與構建》，2006；
［2］上海市人民檢察院第一分院“檢察機關參與公益訴訟研究”課題組《檢察機關提起公益訴訟的法律地位和方式比較研究》；
［3］崔偉，《檢察機關是公益訴訟的適宜主體》，檢察日報，2005.12.18；
［4］楊秀清，《我國檢察機關提起公益訴訟的正當性質疑》，《南京師大學報（社會科學版）》，2006年06期；
［5］王福華，《我國檢察機關介入民事訴訟之角色困頓》，2003。
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