[ 姚俊 ]——(2007-11-23) / 已閱26305次
論高校學生受教育權的司法救濟
姚俊 南昌大學法學院
[摘要]受教育權是公民的一項憲法權利，如受到侵犯應得到司法救濟。現今，高校學生的受教育權不時受到侵害，但理論的禁錮和實體法律的不完善使得難以尋求司法救濟。在人權保障日益受到重視的今天，加強對學生受教育權的保障就顯得尤為重要。
[關鍵詞] 高校學生；受教育權；可訴性；司法救濟
在我國，受教育權利是一項憲法性質的權利。憲法第46條明確規定:“中華人民共和國公民享有受教育的權利和義務。”這一規定意味著受教育權利作為一項基本權利同人的生存權一樣，應優先于其他的一般權利，國家、社會、學校等應優先保證公民享受充分的受教育權利，當公民的受教育權利受到侵害時也應得到及時的法律救濟。受教育權利作為一項憲法性質的權利，也被我國的教育法所內化。《教育法》第9條規定:“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。”教育法的其他相關條款也分別對公民受教育的內容和保障作了一些規定。在現代社會，人們日益覺悟到了受教育權利的重大意義。人的受教育程度，在某種程度上決定了其利用有限的社會資源的能力，因而決定了其謀求財富、追求幸福和實現抱負的層次。而我國有關保障受教育權的法律相對滯后，有關學生受教育權的救濟保障制度極為單薄。
一、高校管理權及受教育權司法救濟的現狀
（一）高等學校管理權的法律依據
我國法律(包括行政法規、行政規章)的規定,是高校對在校大學生進行管理的法律依據。《教育法》第28條規定,學校有組織實施教學活動；招收學生或者其他受教育者；對受教育者進行學籍管理、實施獎勵或者處分；對受教育者頒發相應的學業證書等權利。《高等教育法》第20條規定：“接受高等學歷教育的學生,由所在高校或者經批準承擔研究生教育任務的科研機構根據其修業年限、學業成績等,按照國家有關規定,發給相應的學歷證書或者經批準承擔研究生教育任務的科研機構根據其修業年限、學業成績等,按照國家有關規定,發給相應的學歷證書或者其他學業證書。”第41條規定:高校的校長有“對學生進行學籍管理并實施獎勵或者處分”的權利；《學位條例》第8條規定：“學士學位,由國家授權的高校授予,碩士學位、博士學位,由國務院授權的高校或者科研機構授予。”《學位條例暫行實施辦法》第25條規定：“學位授予單位可根據本暫行實施辦法, 制定本單位授予學位的工作細則。”2005年3月29日頒布的《普通高校學生管理規定》第五章規定了學校的獎勵與處分權,如第50條規定:“學校、省(自治區、直轄市)和國家有關部門應當對在德、智、體、美等方面全面發展或者在思想品德、學業成績、科技創造、鍛煉身體及社會服務等方面表現突出的學生,給予表彰和獎勵。”第52條規定:“對有違法、違規、違紀行為的學生,學校應當給予批評教育或者紀律處分。”這些法律,明確規定了高校對學生的學籍管理(主要包括獎勵權和處分權)、學位的授予等的權力,這些就是高校對在校學生進行管理的法律依據。它不僅是學校正常運行的需要,而且也體現了國家權力對于高等教育的介入,對高等教育功能的導向和價值觀的指引。
（二）高等學校管理權的性質
學校的權力來自兩方面,一是法律授權,二是學校的自治權。高校作為一種社會組織形式,作為國家的高等教育機構,在我國屬于事業單位系列。高校作為事業法人,原本不是行政機關,不應享有行政管理職能,不能從事行政活動。但《教育法》、《高等教育法》、《學位條例》和《普通高校學生管理規定》,都授予高校對受教育者進行學籍管理和授予相應的學業證書等權利。高校經過法律的授權,合法地掌握相當的行政權力,承擔了某些政管理的職能,如對大學生的管理行為等。因而,高校對學生的管理具有授權的性質,是國家行政權力的組成部分。這就明確了高校與學生之間的管理關系屬于行政法律關系。高校是法律授權行使一定行政權力的法人組織,是公務法人，對學生的管理是國家教育行政管理的一部分。高校依據上述法律制定內部管理制度,做出具體管理決定或行為,是具體的行政管理行為,是公權力行為。
（三）受教育權司法救濟的現狀
長期以來，高校在對學生管理過程中，都相應制定了自己的規章制度，這些內部規定都是本著嚴格要求學生、培育優秀人才的良好初衷而設立的。但是，高校也恰恰因此而卷入訴訟。當前，高校獨立意志的合理與合法問題日益突出。首先，主要表現為高校對某些處分學生權利的行為的設定任意性非常大，設定主體繁多且相互之間的規定存在矛盾，下位規范與上位規范抵觸，導致了高校自主管理秩序的混亂。其次，高校在對自己的管理行為進行設定時,忽略了合法性審查，在學校的內部規定中，存在著違法的規章制度。第三，學校管理行為所依據的法律、法規不能與時俱進，顯得有些不合時宜。第四，高校的管理行為實施的程序不規范，未能充分尊重學生的知情權、申辯權與訴訟權。第五，濫用授權，導致處理結果不公正，增加受教育者的義務，限制甚至剝奪了受教育者的權利，違背“懲治為手段，教育為目的”原則。大學生與高校高校自主管理行為的現狀，暴露了高校管理中存在的問題，以及現行教育法制的缺陷。如果不認真加以解決，學生權利無法保障，也必然會引來訴訟。[1]
近年來，學生狀告母校，高校成為行政訴訟的被告。針對高校的處分權而引發的案件有不斷上升的勢頭。這些案件的發生，一般都是緣于高校對學生的管理而采取的強制性處分。從案件的處理來看，有的案件被列為行政案件，有的被列為民事案件，有的案件法院則不予受理。就拿受理法院在個案庭審中來說,訟辯雙方也往往各抒己見、針鋒相對,雙方爭論的焦點是高校是否具有行政訴訟主體資格。被告方高校往往認為自己是事業單位,不是行政機關,因而不具備行政訴訟主體資格,案件不屬于行政訴訟范圍, 要求法院駁回起訴。原告則認為,高校雖然是事業單位,但其依據了國家、教育部的法律法規行使了行政職權,因此,高校具有行政訴訟主體資格,屬于行政訴訟受案范圍。這在一定程度上凸現了目前高校對學生處分中訴訟案的真空和法律法規相關規定的不明確。我國現行《行政訴訟法》和相關的司法解釋都沒有規定學校處分權行為的可訴性。而司法實務中，法院依據《教育法》第42條這一規定，完全排除學生對學校給予的處分尋求司法救濟的途徑。在作為公民受教育權實現的基本場所的學校，由于現行立法將學校對學生受教育權益的處分行為排除在司法救濟的范圍之外，而成為我國人權保障最為薄弱的領域之一。實踐的困惑要求有理論的指導。對于學生受教育權司法救濟實踐的闕如，需要法學界在高校行政行為理論方面進行反思。
二、受教育權司法救濟的理論檢討
（一）特別權力關系理論
特別權力關系理論起源于19世紀的德國,其內容前提將公法上的權力關系分為一般權力關系和特別權力關系。前者是指國家與普通公民之間的關系,如行使警察權、征稅權等；后者是指國家或公共團體等權力主體,基于特別的法律原因,在特定的行政領域,為達到行政目的,對相對人有概括的命令強制的權力,相對人負有服從的義務,如國家對公務員、軍隊對軍人、公立學校對學生等。[ 2 ] (P131-132)此處的“特別”一詞“不是特別優待,而是特別限制的意思,即與一般公民相比,特別權力關系相對人的權利要受到更多的限制”。[3] (P109)具體而言,特別權力關系具有以下特征:(1)相對人義務的不確定性。如公立學校對學生可以校規限制自由權利,學生有“不定量”及“不定種類”的服從義務。(2)無“法律保留原則”的適用。即使并無法律授權,權力主體仍可限制其相對人的基本權利,這種限制最明顯地表現在有關紀律的懲戒權力中。(3)法律救濟途徑缺乏。為使權力人可自行整肅紀律,保持行政的完整性,相對人只能忍受權力人所給予的任何不利處置決定,不能提起法律救濟。[4](P64) 特別權力關系理論產生后,對日本、中國等亞洲國家的行政法學產生深遠的影響。我國理論上雖無“特別權力關系”之名,在立法和司法實踐中卻多有“特別權力關系”之實。1989年頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》第12條第3項關于公民、法人或其他組織對行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定提起的訴訟,人民法院不受理的規定,即是特別權力關系理論對新中國消極影響的典型例證。
在高校教育方面，我國長期以來奉行大陸法系的“特別權力關系”說,認為教育是不完全中性的,在國家面前,高校“有權在法律授權之外規定校規并依據此類規則剝奪限制其成員或利用者的權利。”按照特別權力關系理論,高校與學生的這種特別權力關系具有以下法律特點:(1)學校對于處于特別權力關系中的學生,有總括性的命令支配權,只要是出于實現行政目的的需要,不需要特別的法律依據,就可以自由地發布命令規則；(2)當處于特別權力關系中的學生不服從上述命令時,為維持內部秩序,學校有權行使公權力,對學生做出懲戒,如責令學生退學或休學,這些措施也不需要特別的法律根據；(3)因為上述措施是特別權力關系內部的措施,即使學生對之不服,只要不涉及學生作為公民的地位,學生不能向法院申請有關救濟。[5]然而,這種學校與學生之間的特別權力關系,實質上是為學校提供了一個在法治國家不受法律約束的樂園,這與法治原則不符。這種特別權力關系在很大程度上忽視了學生的權利。在當今行政法理論已對特別權力關系作了新的發展,在我國逐漸對學生權利更加重視的情況下,我們應當超越傳統的特別權力關系理論, 汲取其理論發展的新成果,更加注重保護學生的各項權利。當然,高校仍應享有一定的自主管理權限,可以對學生的基本權利加以某些限制,但只是這種限制需要在社會一般觀念所認為合理的范圍內進行,不可濫用。
（二）理論的修正完善——重要性理論和基礎、管理關系理論
隨著民主自由理念深入人心,人權意識覺醒,特別權力關系理論受到普遍的批評和挑戰。20世紀50年代以來,各國理論界提出了區分特別權力關系的設想。
在德國,一種是把特別權力關系分為基礎關系與管理關系。“基礎關系理論和管理關系理論”由德國烏勒(CarlHermman Ule)教授創立。所謂基礎關系,又稱外部特別權力關系,是指有關特別權力關系的產生、變更及消滅的關系。這種關系的實質在于使特別權力關系中的特別權力主體與相對人之間的權利義務關系存在或消滅。如學生入學許可、退學、開除,公務員資格的取得、喪失、降職等,對于這些事項,司法可以介入進行審查,相對人可提起行政訴訟。所謂管理關系,又稱內部特別權力關系,是指為了達到公共行政目的,特別權力主體對相對人實施的管理,如對軍人、學生的服裝、儀容、工作時間、宿舍的管理等。烏勒教授認為基礎關系應當遵守法律保留原則,在基礎關系上發生的糾紛可以通過司法救濟的方式解決；在管理關系內不必嚴格地遵守法律保留原則,在管理關系上發生的糾紛不可以通過司法救濟的方式解決。[6]“特別權力關系理論”有了極大的進步,但是這一理論也存在固有的瑕疵,主要在界分“基礎關系”和“管理關系”上存在很大的困難。
還有一種是把特別權力關系區分為重要性關系與非重要性關系,即所謂“重要性理論”。 它是德國聯邦憲法法院在20世紀70年代審理有關教育的案件中所創立。該理論認為,只要涉及公民基本權利的重要事項,不論是干涉行政還是服務行政,必須由立法者以立法的方式決定而不能讓行政權自行決定。因此,即使在管理關系中,如果涉及人權的重要事項,必須有法律規定。依據該理論,對于傳統特別權力關系內什么事項應受司法審查的標準是該事項對相對人的意義和重要性等。其在形式上不再界分“基礎關系”和“管理關系”,而是強調從實質上分析某一特定的行政事項對相對人權利的影響程度。凡是“重要事項”都必須由立法者以立法方式限制,不得由行政主體自行決定,相對人亦可獲得司法救濟。
(三）理論檢討
隨著“國家尊重和保障人權”被寫入我國憲法,人權保障不斷邁向縱深,這要求我們對于特別行政關系下行政相對人的基本權利應當給予必要的關注。歷史證明,傳統特別權力關系理論已經漸趨沒落,不合時宜。如何在現代法治的背景下,處理特別行政關系問題,是擺在我們面前的無法回避的問題。其實,分析“基礎及管理關系理論”和“重要性理論”,我們可以發現特別權力關系理論已經發生了某種程度上的質變。在修正的特別權力關系中,行政相對人與一般國民一樣享有基本權利,凡對基本權利之限制,必須有法律根據。對于因國家行為而使具有特別權力關系之行政相對人之權利受到限制,必須有法律根據。行政相對人之權利受侵害者,可提起行政爭訟之救濟。這種行政關系與其用“特別權力關系”來概括,不如用“特別法律關系”來概括,會更為貼切。[7]當然，這僅僅是學理上的名稱上的置換，特別法律關系的內涵應該和重要性理論是一樣的。
相比較而言,“重要性理論”是就特別權力關系的實體內容所確立的有限司法審查的標準。應當肯定,“重要性理論”是對特別權力關系理論的重大發展,一方面,它承認了行政機關及公務法人與其成員或利用者之間的關系仍有別于普
通行政法律關系,不能完全適用法律保留原則,仍有必要賦予特別權力人(公務法人、機關)一定的管理與命令權力,這是維持公務法人正常運作的基礎；另一方面,它摒棄了特別權力關系排除司法救濟的傳統觀念,承認在特別權力關系中,只要涉及人民基本權利的重要事項,均應由立法規定,也均可尋求法律救濟。
但是,我們國家的現實情況卻沒有跟上行政法治的潮流，在臺灣地區已經反思了當初接受這種落后觀點的失誤并已將其修正之時，我們并沒有對此警醒，學術著作、教科書上關于行政法律關系和行政行為的分類仍毫不懷疑地寫入外部行政法律關系與內部行政法律關系，外部行政行為和內部行政行為。所謂內部行政行為指行政機關對本機關內部行政事務管理所實施的行政行為，內部行政法律關系是指發生于行政機關內部的法律關系。殊不知這種定義是與特別權力關系理論相互依存，相互為用的，只不過我們沒有直接用其名，而是取其核而已。內部行政行為和內部行政法律關系的直接后果就是得不到司法救濟，甚至沒有行政復議此種準司法程序的救濟。理由僅僅是內部行政行為沒有外部行政行為侵害性大，或者為了維持行政機關的高效和政令的統一或者是為了其他公務法人的自治就充分了嗎?筆者以為這樣的理由不但毫無說服力，而且是不合理不合法的。因為當一個公權力行為嚴重到侵犯剝奪一個人的基本權利的時候，似乎不應該屬于內部管理問題了，它不是依據法律就可以裁斷的，更不是僅依據行政性規范文件就可以決定的。立法機關不應該授予行政主體如此重大的權力，司法機關更不能聽任行政主體肆意而袖手旁觀。此時的“內部”只體現在行政行為是行政主體針對內部人員作出的，但是其后果影響絕非“內部”二字可以概括，可以掩蓋的。可能它是基于行政管理的需要，是合目的性的，但是這不能成為排除法院審查的理由，不管法院采取什么方式進行審查。當然,要將傳統特別權力關系全部否認并不切實際,我國學術界和實務界對該理論陸續作出限制和修正,突出表現在“重要性理論”的興起,即強調只要是涉及公民基本權利的“重要事項”,不論是秩序行政,抑或服務行政,都必須由立法者以立法方式限制,而不可由權力人自行決定。但是,如何界定特別權力關系中行為的重要性仍然是一個非常困難的問題。當然,要想從根本上解決特別權力關系法律救濟的瓶頸,只有建立有效的違憲審查制度。當司法機關擁有了審查所有特別規則是否違憲的權力后,重要性標準才能真正完全發揮法律救濟的功能。
三、受教育權司法救濟的完善建議
（一）高校校規接受違憲審查
高校校規即高等學校依據國家各類法律、法規，為保障學校教學、科研等工作正常運行而制定的一系列體現學校辦學特色的規章制度。高校依法享有按照章程自主管理的權力,高校與學生之間存在著管理與被管理,命令與服從的關系。但在涉及學生權利的管理行為時,對于公民權利有重大影響的高校管理行為,應當遵循和適用法律優先及法律保留的原則。法律優先原則,是指行政應當受現行法律的約束,不得采取任何違反法律的措施。所謂法律保留原則,是指憲法關于公民基本權利的限制等專屬立法事項,必須由立法機關通過法律規定,行政機關不得代為規定,行政機關實施任何行為皆必須有法律授權。
侵犯大學生憲法權利的一只“看不見”的手在高等教育領域,實際上存在著兩個層面意義上的行政:一為教育行政機關的行政,二為大學行政。前者主要強調高校的行政主體資格,后者則重點突出高校的自主管理能力,兩者都屬于公共行政,自當受行政法治原則約束。高校校規也就是這兩種行政共同作用的產物,其實質內容與精神內核亦應體現法治精神,貫穿憲治理念。然而,為數不少的審判實踐卻向我們傳遞了這樣一個信息:校規中的某些內容與大學生的憲法權利相背離。這些內容,或者直接與憲法明文規定相抵觸,或者違背蘊含在普通法中的憲法原則與憲法精神,因而,校規中此類條款是違憲的。具體而言,校規違憲主要有以下幾種情形:(1)侵犯大學生的受教育權。在高教管理中,受教育權雖然不是最易受到侵犯的權利,但卻是一旦受到侵犯則影響最為深遠、性質最為嚴重的權利,也是最為學生所關注、產生糾紛最多、權利關系最為復雜的領域。綜觀當下高校管理規則,不難發現,幾乎所有的高校校規中均有關于紀律處分、降級、留級等內容的設定,然而事實上此類條款都或多或少地影響了大學生對受教育權的享有與實現,特別是其中有關開除學籍、勒令退學的規定則直接導致了受教育權的被剝奪。(2)侵犯大學生的私有財產權。私有財產權入憲是我國第四次憲法修改的一大亮點。憲法修正案明確指出:“公民的合法的私有財產不受侵犯。”大學生與其他公民一樣依法享有私有財產權,但部分高校卻以種種借口侵犯學生財產權。(3)侵犯大學生的平等權。平等原則是憲法的基本原則,貫穿于行政權、立法權、司法權運行的全部領域。高校管理自主權作為一種行政權力,其行使自當嚴格遵循平等原則,保護大學生對平等權的享有與實現。然而在實踐中,不少高校校規均有涉及入學及學位授予條件限制的規定,這盡管屬于行政自由裁量權行使的范圍,但卻著實侵犯了大學生的平等權。[8]
法院審查校規合憲性應遵循法層級效力規則、校規合憲性推定規則、正當法律程序規則、審查事項有限規則等基本規則。其中，審查事項有限規則是為了保證大學學術領域的自由,惟有如此方能促進高等教育的健康發展。審查例外事項很多,如對學科知識、專業技能的評判,意見的優劣等,但是此處所指的審查事項有限規則主要是指學術問題不審查規則和制定動機不審查規則。
（二）高校行政行為訴訟
高等學校管理權作為社會行政權,具有高權的特性,存在被濫用的可能,而且其對學生的不利處分所造成的后果之嚴重,影響之強烈,不亞于任何政府機構,應當接受外在監督,包括司法監督。“有權利必有救濟”的思想,在高校實施自主管理行為中應得到體現。
借鑒德國“特別權力關系”的“重要性理論”,高等學校對學生所作的管理行為若涉及公民的基本權利,如受教育權、生存權等,應當可以起訴。因為在龐大的學校權力與弱小的學生權利之間,司法權作為公民權利的救濟者,有必要介入其中,均衡雙方的力量對比,以促進、維護公平。具體而言,可以起訴的高校管理行為主要是不予錄取、勒令退學、開除學籍等足以改變學生身份的處分或決定。因為高等學校學生身份的取得是一種公共行政確認,并且此種身份與憲法和法律所保護的權利與利益緊密相連。當身份被限制或剝奪以后,相應的權利與利益也因此喪失。另外,對學生權益影響重大的其他處分也應允許司法介入,如不予核發畢業證、學位證的行為。是否核發畢業證、學位證,多涉及專業判斷,屬于專業性管理行為,專業性內在地要求自治,似乎理應拒絕司法規訓。但專業事務的處理一旦涉及權力的因素,常常“因專業而蠻橫”,就不再是純自治性的了。如果沒有外在的制約,專業權力一樣可以導致專斷、粗暴和腐敗。由于公正的學術評價、畢業證、學位證不僅具有財產權意義,也具有名譽、尊嚴等人身權意義,不予核發畢業證、學位證的行為將嚴重影響學生的權益,與學生的就業、社會評價及發展密切相關,一旦遭到侵害,應當獲得司法救濟。至于為了實現維持學校正常的教學研究目的,高等學校的日常作息安排,一般紀律處分以及涉及學生的品行考核、成績認定、論文評定等高度人性化判斷的行為,均屬于高校自主管理事項,司法不應介入。[9]
在我國,司法實踐已做出了選擇,北京市海淀區人民法院首開高校作為行政訴訟被告案件的審查,其具有劃時代的重要意義。將高等院校列為行政訴訟的被告,適用行政訴訟法來解決它與管理相對人之間的行政爭議,有利于維護管理相對人的合法利益,監督事業單位、社會團體依法行使國家賦予的行政管理職權,有利于化解社會矛盾,維護社會穩定。[10] 2000 年 3 月最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》就明確指出:公民、法人或其他組織對具有國家行政職能的機關和組織及其工作人員的行政行為不服,可以提起行政訴訟。這一規定沒有沿襲“具體行政行為”的提法,而改用了“行政行為”,應當說對公民權利的保護更為有利,也為將學校紀律處分等行為納入行政訴訟的受案范圍進一步奠定了基礎。同時在我國臺灣,1995年司法院大法官作出的“382號解釋文與解釋理由書”指出:“各級學校依有關學籍規則或者懲處規定,對學生所為退學或者類似之處分行為,足以改變學生身份并損及其受教育之機會,自屬對人民憲法上受教育之權利有重大影響,此種處分行為應為訴愿法及行政訴訟法上之行政處分。受處分之學生于用盡校內申訴途徑,未獲得救濟者,自得依法提起訴愿及行政訴訟。”
總之,筆者認為高校作為行政訴訟被告于法有據,符合憲政和法治精神。對于此類高校教育管理行為引發的訴訟案件,人民法院要大膽地將它作為行政訴訟案件予以受理。高校處分權的行使應當符合法治精神,遵循“比例原則”和“正當程序原則”,使學生具有知情權、申訴權、聽證權及至訴訟權,切實從“以學生為本”的理念出發,真正做到以(依)法治校。對于目前仍沒有法律和有效的司法解釋明確規定高校的行政訴訟被告資格的問題,呼吁我國立法機關盡早立法予以明確。
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