[ 王泗友 ]——(2007-12-25) / 已閱26341次
依法妥善處置群體性事件的實踐與思考
重慶市銅梁縣公安局 王泗友
群體性事件，是指聚眾共同實施的違反國家法律法規，擾亂社會秩序，侵犯公民人身安全和公私財產安全，甚至危害公共安全和國家安全的行為。群體性事件是由群體性上訪演繹而成，一般以合理的訴求、非法的方式，群體參與、擴大事態、激化矛盾、制造影響、加劇沖突為手段，以參與人數多、訴求標的高、處置難度大、耗費大量精力為特征，對社會管理秩序造成嚴重威脅，給人民群眾帶來極大的負面影響。近年來，銅梁縣公安局依法妥善處置群體性事件，確保了社會和諧穩定。在處置過程中，遇到了不少新的棘手的難點和問題，探索出了一套較為完整的對策和措施，取得了一定成績和經驗，同時也引發了一些啟示和思考。
一、我縣依法妥善處置群體性事件的基本情況
（一）現狀及特點
今年以來，在影響社會穩定的各種不安定因素中，群體性事件成為重要因素之一。特別是在城市建設、征地拆遷、企業改制、執法過錯等方面，個別人在其利益受到損害或不能得到滿足時，受人策動挑唆，聚集幾十人甚至上百人，采取集會、集體上訪等方式，圍堵黨政機關、交通要道、重點建設工程和其他要害部位，采取過激手段，以求解決問題，造成惡劣影響。據不完全統計，我公安機關通過對近期發現的如原xx部隊退伍軍人、沿井村村民的多次集訪和鬧事、原民辦教師、老知青、移民集訪等xx余件鬧事苗頭和xx余起群體性事件，參與人數都在xx人以上。我局在處置過程中做到了快速反應，采取積極措施，協助有關部門作好矛盾糾紛的疏導化解工作，避免了矛盾的升級和事態的擴大，確保了全縣社會治安秩序的穩定。
根據對近年來群體性事件的研究，當前群體性事件具有幾個帶共性的特點：一是具有復雜性。從近年來發生的群體性事件看，尤其值得注意的是，在一些案件中出現了極少數別有用心的人利用人民內部矛盾挑撥是非、插手制造事端的動向，從合理的訴求發展到非法的方式，致使少數上訪者無理取鬧。因此，復雜性與合理性互為表里、相互交織。二是具有利益性。社會轉型期不少利益矛盾都是存在于不同利益群體之間，因此，一旦出現利益矛盾，就不單單是個體性利益矛盾，而是群體性利益矛盾，只要有人挑頭，馬上就群起響應，多人聚集上訪，釀成群體性事件。三是非政治性。大多數群體性矛盾盡管有些轉化為群體性突發事件，表現非常激烈，社會影響也很大，當事人的要求過高，但大多具有合情合理的因素，他們并不具有反對社會政治制度的目的，所以一般屬于根本利益一致下的人民內部矛盾，具有非政治性的特征。四是具有漸進性。任何突發事件都有醞釀、發展、蔓延、爆發的逐步發展的過程，不可能沒有前兆或沒有準備。事件規模越大，涉眾越多，其準備的過程就越大，時間就越長。因而，我們一定要發動基層組織，及時發現苗頭，提高未雨綢繆的能力，將各類突發事件解決在萌芽狀態。五是具有多變性。由于引發矛盾的因素具有多層次性、多發性。如個體性矛盾由于化解不及時、處置不妥當就可能變成群體性矛盾；群體性矛盾由于處理不及時、不妥當，就可能轉化、激化，成為突發性事件，因而，我們要注重群體性矛盾的多變性，針對不同領域、不同層次和不同情況，積極化解矛盾，采取不同的方法予以妥善解決。
（二）處置策略及經驗
一是依靠黨委、政府統一領導，各部門協調配合，是成功處置群體性事件的有力保障。處置群體性事件工作政策性強、難度大。因此，我們在工作中都主動了解民意，掌握社會熱點、難點問題，分析社會動態和潛在的矛盾，及時向黨委、政府匯報，堅持各方配合、多方施策。在黨委政府的統一領導下，充分發揮各相關單位、各部門的職能作用，互相配合，多方施策，積極協助有關部門做好群眾的思想工作，并采取必要措施，力爭把群眾性事件消除在萌芽狀態，防止造成危害。
二是依靠基層治保組織，發揮骨干作用，是成功處置群體性事件的先決條件。基層治保機構組織健全，治保人員作風正派，處事公正，嚴格執行依法調解的原則，得到廣大群眾的信賴和支持，就能夠及時制止事態的擴大。對當事人一視同仁，不分地位高低，不論貧富貴賤，決不能因為有利可圖就積極主動，無利可圖則推三阻四，敷衍了事，甚至放任矛盾激化引起犯罪發生。堅決避免因態度冷漠和作風粗暴引發農村不安定事件。
三是依靠法制教育和道德教育，動之以情，曉之以理，是緩解矛盾激化的有力武器。當前不論是農民或是個別干部，法制觀念淡薄，其嚴重程度已不可忽視，特別是與上訪群眾有利益關系的個別機關干部素質低下、陽奉陰違、利用對政策法律的一知半解，挑唆、鼓動、策劃群眾鬧事的情況也并不少見。因此，加大對公務員和人民群眾的法制教育和德育教育不能流于形式，要改變生硬灌輸和走過場的做法。概括的講：法治治身，德治治心；法治治近，德治治遠；法治禁惡于已然之后，德治禁惡于將然之前。要充分認識新形勢下加強干部教育和農民教育的意義，采取有效措施，加大力度，提高質量，從而不斷提高他們遵紀守法的自覺性。
四是靈通情報信息，及時掌握動向，做到防范于未然，發現事態能夠迅速制止，是成功處置群體性事件的前提條件。實踐證明，預防和處置群體性事件，成功在于靈通信息、情報準確，能夠做到防范于未然。因此，要形成公秘結合，專群結合，建立健全多方位、多層次信息網絡和反饋制度，把信息觸角伸向各個角落，力爭做到信息隊伍多元化，信息來源多樣化，上下聯系一體化，分析信息專業化，綜合反饋網絡化。積極開展不安定因素的排查工作，及時了解掌握動向，把矛盾解決在萌芽或初始階段，對于群體性事件要堅持治“早”，防止形成事實。
五是加強執法隊伍的自身建設，堅持慎用警力，嚴格依法辦事、文明辦案、取信于民，是成功處置群體性事件的基本原則。在實際工作中，有針對性開展隊伍整訓、業務培訓，提高業務素質。在執法過程中要對一些業務素質差不善于做群眾工作，以管人者自居，言行粗魯、隨意動手打人，“吃了原告吃被告”、唯利是圖、時常與群眾發生爭執沖突的執法人員。要根據實際情況進行教育或崗位輪換。對教育后仍不改正的，采取有效措施，調離執法隊伍，保持執法隊伍政治堅定紀律嚴明，作風過硬，在做群眾工作中，樹立群眾觀念，講究工作方法，防止隨意抓人，切忌工作人員言行不當激化矛盾。
六是嚴格區分事件性質、分類處置，是解決群體性事件的成功方法。在實踐中，對純屬人民內部矛盾的事件，要耐心聽取群眾的意見和反映，關心群眾疾苦，對群眾的合理和正當要求給予耐心的解答，講明道理，取得群眾的理解和支持。對屬于敵對分子插手操縱的問題，要把事件的組織策劃者、骨干分子與一般群眾區分開來，采取強有力的措施，及時控制幕后操縱者和組織者。在整個處置中，堅持慎用警力的原則，在現場采取克制和忍讓的態度，爭取廣大群眾的理解、支持和信任，有效防止授人以柄，激化矛盾和釀成新事端等問題的發生，保證整個處置過程是在有理、有節、有序的情況下進行。
二、在處置群體性事件過程中遇到的難點和問題
從近年來我縣依法妥善處置的群體性事件來看，有一定的成功經驗，摸索出了一定處置規律，同時也遇到了一些不可忽視的難點和問題，給政府部門和公安機關處置工作帶來相當難度。
（一）事前預防和化解至關重要，如果矛盾升溫，處置難度就會增大。群體性事件真正突發性的并不多，有的事前已有苗頭，有的有明顯的群體活動，有的出現集體上訪，有的發出群體聚集的信息等。許多已經發生的群體性事件表明，群眾矛盾嚴重激化也有一個“螺旋式”上升的過程。如果在群眾個體上訪階段國家工作人員態度冷淡、處置不當、處置不公，矛盾沖突極易激化。把抓好群眾反映強烈的熱點難點問題作為防止群體性事件發生的著眼點。既要高度關注顯性熱點難點問題，從中尋找苗頭和傾向，又要高度重視隱性熱點難點問題，慎防矛盾轉化成顯性、激化成嚴重沖突。
（二）處置不當、處置不公已成為目前群體性事件發生并激化的重要因素。群體性事件基本上是由直接、相關的物質利益矛盾引發，少量的是由涉及公平、民主權益保障以及文化因素引發。當前我縣呈顯性的熱點難點問題主要有：勞資關系、農村征地、城市拆遷、企業改制重組、移民安置補償等；呈隱性的熱點難點問題主要有：干群矛盾、執法不公、分配不公等基本權利不公等。因而，干部與群眾的矛盾沖突正在成為新形勢下群體性事件的重要表現形式。在這一矛盾沖突中，矛盾的主要方面是干部，在某種意義上說：干部個人的政治業務素質、親民愛民思想、為人民服務的宗旨意識、職業道德規范等等都是決定因素，如果沒有強烈的政治意識、大局意識、憂患意識，沒有把群眾的利益放在首位，必定留下隱患。
（三）動向把握不準，情報信息不靈，就會導致群體性處置工作被動的主要原因。近年來群體性事件的有組織性和隱蔽性越來越強，素質低下、無理取鬧、故意刁難、乘機尋釁滋事的群眾畢竟是少數，大多數反映的問題具有一定的合理性，易引起社會同情，使情報信息收集的難度不斷加大。但更主要的是我們的工作不到位，一些基層干部對群體性事件的發生缺乏認識，對可能引發群體性事件缺乏敏感性，甚至不愿意提供情況。一些干部對各類復雜的社會現象見慣不怪，沒有積極主動地收集掌握當地的不安定因素。在一些容易引發事端的重點行業、重點部位，靈敏高效的情報信息網絡尚未建立，導致情報信息和陣地控制工作十分薄弱。發生群體性事件后，我們的力量往往沉不進去，難以及時獲取深層次、內幕性、高質量的情報信息，造成處置工作的被動。
（四）基層組織社會控制弱化，社會權威結構失衡，是目前群體性事件產生的體制性根源。近年來，社會基層組織的社會控制力呈明顯的弱化趨勢，威信相對減弱。尤其是在農村，鄉村基層組織對農民的行政管理和控制嚴重弱化。基層組織對群眾的號召力、凝聚力和說服教育作用大大減弱。加之一些地方的基層領導對本地區、本部門群眾關注的熱點、難點問題知之甚少或知之不管不問，致使一些本該在本地區解決的問題難以解決或無法解決。群眾的利益一旦受損或遭受侵害，為尋求國家權威的保護，單個的社會成員會意識到集體行動的重要，就會有組織的進行集體上訪，因此，對抗性群體力量就會產生。
（五）政策宣傳解釋不到位，利益沖突調停不公正，是引發群體性事件發生的潛在因素。由利益沖突引發的群體性事件主要反映在以下幾個方面：一是因對政府出臺的政策、措施不滿而引發的群體性事件。由于執行者認識上的偏差和方法上的簡單粗暴，使部分群眾因利益受到損害而對政策產生不滿，以至引發群體性事件。二是因企業經營虧損、破產、轉制企業的職工在工作安排和生活保障問題得不到妥善解決時，很容易引發群體上訪甚至鬧事事件。三是因征地搬遷問題而引發的群體性事件。由于土地征用補償、征地后勞動力的就業和安置等相關政策不落實不配套，影響了村民的切身利益，從而引發群體性事件。
（六）處置群體性事件難度大，風險更大，尺度難以把握，是執法部門處置工作的難點和問題。處置現場情況的不確定性與處置方法的原則性之間的矛盾，需要政策性、靈活性、原則性靈活拿捏。群體性事件情況錯綜復雜，現場瞬息萬變，而上級確定的處置方法一般比較籠統、原則，在實際工作中不易把握。比如，何時動用警力，在群體性事件的各個階段如何使用警力，強制手段使用的時機如何判斷等等，都是比較敏感和難于把握的問題。實踐中，公安機關深有感觸，處置群體性事件難度大，風險更大，稍有不慎，就會鑄成大錯。因此，往往是如履薄冰，誠惶誠恐，大都持不求有功、但求無過的心態。
三、處置群體性事件的幾點啟示和思考
實踐中我們深深感到，要有效預防和妥善處置群體性上訪事件，加強農村基層建設和法制建設，提高國家工作人員以及農村干部的政治素質和工作能力，正確處理群眾利益與合理訴求的關系，指導和教育國家工作人員和基層干部帶著感情去做群眾工作等等因素至關重要。近年來，由于一些基層組織和個別國家工作人員，對群體性上訪事件的客觀性、規律性、嚴重性認識不足，治本性措施落實得不夠好，緩解社會矛盾的渠道不夠通暢，解決涉及群眾切身利益的問題不徹底，留有隱患，授人以柄，致使矛盾糾紛多發，隱患增多，群體性事件不斷發生也就在所難免。因此，有幾個問題值得注意和思考：
（一）從維護社會穩定大局出發，基層組織對群體性事件的危害性、復雜性、特殊性認識有待進一步提高
一是對群體性事件的危害性認識不足。由于各類矛盾糾紛引發的群體事件對社會穩定具有相當大的破壞性，它可能導致暴力傾向，造成嚴重的暴力事件，嚴重破壞社會秩序，嚴重干擾黨委政府重要工作部署的落實，阻礙發展經濟工作的順利進行，會直接造成巨大的經濟損失，重大的社會不良影響，甚至會出現不可預料的嚴重后果。因此，公安機關和基層治保組織必須克服無關緊要、無礙大局的思想，必須站在講大局、講政治的高度來對待這個問題，認真地謀劃、組織和指揮，使每一件群體事件都得到妥善的處理。
二是對群體性事件的復雜性認識不足。群體事件是大量的錯綜復雜的人民內部矛盾的集中體現，從其參與主體的多樣性，從眾心理產生的聚眾性，現場情緒的激烈性，事態發展的多變性等諸多因素上看，表現出相當的復雜性。因此，需要每個參與處置的干部特別是現場指揮的機關領導要全面了解國家的方針政策，全面掌握和運用國家的法律法規，要進行深入的調查了解和科學地分析判斷，要做大量細致耐心的工作，要特別講究政策和策略。這一切需要全面提高政法工作人員的綜合素質，不僅善于同違法犯罪作斗爭，同治安災害事故作斗爭，而且能妥善地處理各類人民內部矛盾，化解各類沖突和糾紛，會做群眾工作。
三是對群體性事件的特殊性認識不足。以銅梁縣為例，從近幾年所發生的群體性事件來看，很大部分與各級、各部門工作人員的群眾觀念淡薄，對職工群眾的一些實際困難漠不關心、態度冷淡、有問題不及時解決、一時解決不了的又不會做群眾工作，又不能引導群眾認識、了解、支持國家政策，體諒國家困難，處理好國家、集體、個人的關系有著直接的聯系。如果我們政府的工作人員群眾意識強、處理問題不留后遺癥的話，能減少很多群體事件的發生。
（二）正確處理群眾利益與合理訴求的關系，合理調停矛盾糾紛；國家工作人員遇到問題及時解決，處理問題不留尾巴，帶著感情去做群眾工作，是緩解群體性事件的主要因素
一是對群眾的利益矛盾沖突處置欠妥。利益矛盾的大小是判斷群體性事件發生及走向的主要考量，決定著沖突的嚴重程度及性質。比如，在征地拆遷過程中，雖然個別群眾有攀比心理，畢竟喪失的是他們世代賴以生存的土地，對此所得到的補償，他們不會隨便讓步;下崗職工、失地農民等群體，心理承受力較差，如果遇到不公平對待，很小的矛盾也可能釀成重大群體性事件。可怕的是，當前一般群眾都有一種情緒化的消極心態，往往一起普通的交通事故，事情并不大，也不難處置，如果交通執法人員不顧大局、為所欲為、偏聽偏信，很容易演變成為上千群眾聚集，圍攻官員及警察等重大群體性突發事件，因而不可輕視。
二是群眾訴求渠道需進一步暢通，干部妥善處置群體性事件的基本業務能力需要進一步增強。利益訴求渠道不暢是群體性事件發生的一個不可忽視的因素。當群體性事件處于萌芽狀態，各級干部一定要有清醒認識，做好充分思想準備，切不可麻痹大意，或者一旦發生就驚慌失措、進退失據。要下大力改變各級黨委政府與群眾之間信息渠道不暢的狀況。尤其是在個別基層干部出于政績考慮，隱瞞下情、掩蓋矛盾、堵塞言路的情況下，利益受損群體和弱勢群體的聲音不能及時反映到上級黨委政府，群眾就會“興師問罪”，“要個說法”。因而，很多群體性事件是“拖”出來的，結果將小事拖大，易事拖難，最后難以收拾。
（三）大力加強農村基層建設和法制建設，提高農村干部的政治素質和工作能力是當前和今后一個時期黨在農村工作的重心之一
一是不斷加強和夯實農村基層組織，提高農民的綜合素質。在新農村建設過程中，正確處理“三農”關系，幫助農村基層干部樹立正確的人生觀、價值觀和世界觀，是順利推進新農村建設和鞏固建設成果的關鍵。在農村，把開展依法治村同健全基層組織結合起來，加強以黨支部為核心的村級配套組織建設，實行村務公開、鄉風文明、管理民主、強化監督的新農村建設工作機制。實行上下互動，干群互約的治理；既要依靠法律的約束和治理，又要運用教育、說服、疏導的辦法進行調理；既要體現法治精神，又要運用民主的方式；既要科學管理農民，更要約束基層干部。
二要全面提高農村干部依法行政、依法管理工作的能力和水平。在進行城鄉統籌發展過程中，重要的是切實抓好農村干部的法律知識學習，保證他們具備基本的法律書籍、資料、報刊、雜志，同時要做好基本法和新法的輔導、培訓工作，要把法律知識水平的高低作為任用和考核農村干部的一個重要條件。目前，農村具有政治素質、文化素質、科技素質、人文素質等綜合高素質的管理干部十分匱乏。特別是在當前和今后一個時期，在新農村建設過程中要大力開發和提倡適合農民進行的職業技術教育以及政治理論、法律知識等專業的自學考試，并作為選任農村干部時必備條件之一進行考核，切實為他們解決學習、法律、技術等方面的實際問題，使他們逐漸成為建設和管理社會主義新農村的中堅力量。
