[ 劉玲芳 ]——(2008-1-1) / 已閱14908次
我國民事檢察監(jiān)督制度研究
利川人民檢察院 劉玲芳
摘要：我國民事檢察監(jiān)督作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要組成部分，在維護(hù)社會公平與正義方面發(fā)揮了重要作用。但是，在實踐中也遇到了一些問題，包括法律規(guī)定的不完善，等等。我們認(rèn)為對民事檢察監(jiān)督制度在理論及司法實踐上作進(jìn)一步的分析和探討仍有必要。
關(guān)鍵詞：民事檢察監(jiān)督 檢察機(jī)關(guān) 必要性
一 民事檢察監(jiān)督制度存在的必要性分析
眾所周知，近段時間以來，無論是理論界還是實務(wù)界對民事檢察監(jiān)督問題均給予了相當(dāng)?shù)年P(guān)注。關(guān)注的焦點是：在以法院為主體推動的民事審判方式改革的今天，如何看待民事檢察監(jiān)督？是強(qiáng)化？是弱化？抑或取消？先是法院的精英與檢察機(jī)關(guān)的精英在報上爭論，后有民訴學(xué)者的加盟，唇槍舌劍、各抒已見，仁者見仁，智者見智�，F(xiàn)階段對民事審判實行檢察監(jiān)督是必要還是不必要？
我們認(rèn)為，對一種法律制度是承認(rèn)還是否認(rèn)，首先要審視有無法律依據(jù)�！吨腥A人民共和國憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”�！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第14條規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督”。第185條規(guī)定:“最高人民檢察院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴：(一)原判決、裁定認(rèn)定事實的主要證據(jù)不足的；(二)原判決、裁定適用法律確有錯誤的；(三)人民法院違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的；(四)審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊，枉法裁判行為的。①地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有前款規(guī)定情形之一的，應(yīng)當(dāng)提請上級人民檢察院按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。”第186條規(guī)定:“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)再審�！钡�187條規(guī)定:“人民檢察院決定對人民法院的判決、裁定提出抗訴的，應(yīng)當(dāng)制作抗訴書。”第188條規(guī)定:“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院再審時，應(yīng)當(dāng)通知人民檢察院派員出席法庭。”
可見，對民事審判實行民事檢察監(jiān)督不但有憲法依據(jù)還有充分的法律依據(jù)。姑且不論現(xiàn)階段進(jìn)行的審判改革的合法性，既使正確，無論怎么樣改革，在法律未作出明文修改之前，任何人都不能也不應(yīng)該借口改革而否定民事檢察監(jiān)督制度。民事檢察監(jiān)督制度的存在也是現(xiàn)實的需要。曾聽到法院的同志抱怨：法院的權(quán)力太小了；也曾聽到非法院的同志說：法院的權(quán)力太大了。我以為這兩種截然相反的看法是源于兩種視角得出的不同結(jié)論。從國家權(quán)力的架構(gòu)看，法院的權(quán)力偏��；從當(dāng)事人與法院的架構(gòu)看，法院的權(quán)力偏大。而現(xiàn)時談?wù)撁袷聶z察監(jiān)督是僅就后者而言。②試看那種“上管天下管地，中間還要管空氣”的法官在生活中絕無僅有嗎？那種我即是法，我說了算的法官各地不是都有嗎？至于違反程序、無視事實，動輒“勾兌”的現(xiàn)象則比比皆是。所以說，在事實層面上，民事違法是存在的，民事錯案是存在的。據(jù)最高人民法院2006年3月工作報告稱：2005年各級人民法院全年共受理各級檢察機(jī)關(guān)按照審判監(jiān)督程序提起的抗訴案件10107件，審結(jié)9949件。其中，抗訴理由成立依法予以改判的2677件；因有新的證據(jù)或原判事實不清而發(fā)回重審的323件；調(diào)解或和解結(jié)案1065件。2005年全國法院民事再審案件收案42737件，結(jié)案41461件。其中改判13965件；發(fā)回重審3044件；調(diào)解3967件。與此同時，全國各級法院受理的民事抗訴案件占全部再審案件的比例呈現(xiàn)出上升的趨勢。這些數(shù)字就在于證明，民事違法是一種不爭的事實，民事檢察監(jiān)督有客觀生成的土壤。從理論上說，有權(quán)力必須有制約權(quán)力的辦法，不受限制的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。在訴權(quán)與審判權(quán)失衡的環(huán)境中加進(jìn)第三者的法律監(jiān)督的必要性，這個道理還需要更多地展開嗎？
孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。從事物的性質(zhì)上說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”。目前在我國的改革中，法院作為獨立的審判機(jī)關(guān)這無疑是一大進(jìn)步，但對法院的監(jiān)督也不能忽視，我國正處在“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)型，在實踐的摸索中蹣跚地前進(jìn)，有很多數(shù)據(jù)表明：在我國，民事違法行為屢見不鮮，其存在成為不爭的事實，比如說辦“人情案”、“關(guān)系案”，甚至索賄、受賄、違法查封、扣押財產(chǎn), 參與搞地方保護(hù)主義等相當(dāng)嚴(yán)重，并且在我國一些法官的業(yè)務(wù)水平低，職業(yè)道德水準(zhǔn)不高等最終會造成司法腐敗，所以民事檢察監(jiān)督的存在是現(xiàn)實的需要。民事訴訟的目的是保障當(dāng)事人的私權(quán)利，最終實現(xiàn)其實際權(quán)利。而這個過程的實現(xiàn)需要有嚴(yán)格的程序作為保障。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制的設(shè)立就是針對法院對某些案件的審判程序的有效監(jiān)督，避免法官濫用權(quán)力，避免社會群體喪失獲得社會救濟(jì)的權(quán)利，避免司法腐敗現(xiàn)象，維護(hù)社會的公平與正義。但檢察機(jī)關(guān)的這種監(jiān)督是有限的，需依法律的規(guī)定和現(xiàn)實的需要而定。
以上這些都說明了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督有其存在的依據(jù)，當(dāng)然民事檢察監(jiān)督也不能例外。雖然在我國目前的改革中，有關(guān)其存廢有很大的爭議，但在法律未修改前，我們必須承認(rèn)其存在的合理性，當(dāng)然不完善之處有待修改。
二 中國目前民事檢察監(jiān)督制度的現(xiàn)狀分析
民事檢察工作步履維艱，民事檢察立法殘缺不全，是民事檢察理論研究幼稚與膚淺的必然結(jié)果。司法部門過分地注重淺層次的應(yīng)用性研究，訴訟法學(xué)界長期以來又對這一問題缺乏足夠的關(guān)注，使得民事檢察理論基本上停留在工作經(jīng)驗總結(jié)和注釋式研究的層次，而像民事檢察理論體系等諸多重要的基礎(chǔ)性課題則鮮有論及。
（一）關(guān)于民事檢察監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容空泛，結(jié)構(gòu)不明
民事檢察監(jiān)督權(quán)內(nèi)容與結(jié)構(gòu)的空泛與抽象，是其在實踐中發(fā)揮作用不盡如人意的重要原因。民事檢察監(jiān)督權(quán)的主要表現(xiàn)方式是民事抗訴權(quán)。我們認(rèn)為，民事抗訴權(quán)依次由知悉權(quán)、確認(rèn)權(quán)和保障權(quán)構(gòu)成。
知悉權(quán)是指，檢察機(jī)關(guān)有了解和掌握審判機(jī)關(guān)執(zhí)法過程及所有與此相關(guān)信息的權(quán)力。很顯然，知悉權(quán)是民事檢察權(quán)中最基礎(chǔ)性的權(quán)能。如果沒有知悉權(quán)是不可能進(jìn)行民事檢察實踐的。調(diào)卷是實現(xiàn)知悉的重要方式。調(diào)卷并不是一個復(fù)雜的問題，但在立法上卻一直沒有解決，從而為民事檢察工作平添了一個障礙；確認(rèn)權(quán)是一種法律評價權(quán)，具體是指檢察機(jī)關(guān)在了解執(zhí)法情況后，針對審判機(jī)關(guān)是否遵守程序法，適用實體法是否正確以及認(rèn)定事實是否準(zhǔn)確所作的一種法律評價。它既有法律上的依據(jù)，也有法律上的效力；保障權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)依法具有的保證法律、法規(guī)能夠得到統(tǒng)一正確實施的一項權(quán)力。保障權(quán)是保證法律得到嚴(yán)格貫徹執(zhí)行的重要措施。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)對審判權(quán)力行為評價與確認(rèn)的不同結(jié)果，保障權(quán)又有兩種具體表現(xiàn)形式，即維護(hù)權(quán)和糾正權(quán)。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為判決、裁定正確時，應(yīng)當(dāng)依法維護(hù)判決、裁定的嚴(yán)肅性，認(rèn)真作申訴人的服判息訟工作，使生效判決、裁定得以順利執(zhí)行。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為判決、裁定錯誤時，有權(quán)依法通過抗訴的方式進(jìn)行糾正。
知悉權(quán)是民事檢察監(jiān)督權(quán)的起點和前提，確認(rèn)權(quán)是民事檢察監(jiān)督權(quán)的橋梁和過渡。確認(rèn)權(quán)前接知悉權(quán)，后通保障權(quán)。而保障權(quán)則是民事檢察監(jiān)督權(quán)的目的和組合。正是此三權(quán)層層遞進(jìn)的關(guān)系構(gòu)成了完整意義上的民事檢察監(jiān)督權(quán)。任何一個完整民事檢察監(jiān)督過程的完成，無不蘊(yùn)含著知悉、確認(rèn)、保障這一邏輯順序。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為判決、裁定錯誤時，有權(quán)依法通過抗訴的方式進(jìn)行糾正。
（二）實現(xiàn)檢察監(jiān)督權(quán)的措施與手段在立法上的嚴(yán)重不足
民事檢察監(jiān)督的措施與手段是實現(xiàn)民事檢察監(jiān)督職能必須擁有的配套權(quán)力，以保證民事檢察監(jiān)督權(quán)的正常運(yùn)作和實現(xiàn)。實際上，正因為實踐中民事檢察監(jiān)督權(quán)的正常運(yùn)作阻力重重，才有必要提出民事檢察監(jiān)督措施與手段這一命題。
根據(jù)民事檢察工作的需要，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有如下一些基本的措施和手段：（1）檢察機(jī)關(guān)有權(quán)調(diào)閱一切與民事判決、裁定有關(guān)的案卷材料，人民法院不得拒絕。關(guān)于調(diào)卷的時間、方式和期限，可以研究協(xié)商解決。（2）復(fù)制、摘錄有關(guān)的民事案卷。（3）檢察機(jī)關(guān)通過對案卷和法律文書的審查，或通過其他渠道如公民舉報發(fā)現(xiàn)問題時，有權(quán)進(jìn)行調(diào)查取證。（4）在開庭審判過程中，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)出席法庭，宣讀抗訴書，參加法庭調(diào)查，說明抗訴的根據(jù)和理由，并對法庭審判活動是否合法實行監(jiān)督。（5）列席合議庭和審委會會議了解判決和裁定的理由和依據(jù)。
（三）檢察監(jiān)督的范圍不能全方位覆蓋審判行為所涉及的領(lǐng)域
審判行為所涉及的范圍，應(yīng)是檢察監(jiān)督的范圍。理論上講，監(jiān)督的范圍應(yīng)當(dāng)全方位覆蓋被監(jiān)督權(quán)力所涉及的范圍，然而依據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，民事檢察只限于判決和裁定，審判行為的范圍當(dāng)然不僅限于判決和裁定。大量實踐表明，凡是未被納入監(jiān)督或監(jiān)督不力的領(lǐng)域，恰好就是執(zhí)法不嚴(yán)表現(xiàn)最突出的地方。最高人民法院在 1995年 5 月答復(fù)廣東省高級人民法院的一項請示中指出，人民檢察院無權(quán)對執(zhí)行中的裁定提出抗訴。同年 10月6日，最高人民法院又在給四川省高級人民法院的批復(fù)中指出，對于人民檢察院抗訴后人民法院指令下級法院再審維持原判的案件，原抗訴人民檢察院無權(quán)再抗訴，只有原抗訴檢察院的上級檢察院才有權(quán)提出抗訴。暫且不論最高人民法院這種單方做出的涉及檢、法兩家業(yè)務(wù)的司法解釋是否合法，我們完全有理由懷疑這種由被監(jiān)督機(jī)關(guān)對檢察監(jiān)督劃定范圍和規(guī)定監(jiān)督程序的作法是否合理和科學(xué)。
當(dāng)然，有關(guān)民事檢察監(jiān)督的問題還多，一些不明確的程序、制度諸如：民事抗訴的具體操作；對追究法官違法行為的具體程序設(shè)計；對檢察機(jī)關(guān)提出的民事公訴的程序、舉證責(zé)任、訴訟費用等等還有待進(jìn)一步研究論證并期待立法機(jī)關(guān)的立法修改。《民事訴訟法》共 270 條，其中直接涉及民事檢察工作的立法僅5條，檢察監(jiān)督方面的立法竟占不到法條總數(shù)的2%。無論是法條質(zhì)量，還是法條數(shù)量均遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實踐的需要。民事檢察制度立法既缺乏足夠的理論準(zhǔn)備，也缺乏堅實的實踐基礎(chǔ)。所以，以憲法為依據(jù)，強(qiáng)化檢察權(quán)的設(shè)置，完善其若干結(jié)構(gòu)性缺陷，細(xì)化操作程序，是民事檢察工作深入發(fā)展的必由之路。
三 完善我民事檢察監(jiān)督制度的總體思路
如前所述，我們認(rèn)為根據(jù)我國憲法的規(guī)定及人民檢察院的性質(zhì)，結(jié)合我國當(dāng)今實際，參照我國檢察制度史，借鑒外國經(jīng)驗，應(yīng)對我國現(xiàn)行《民事訴訟法》予以修訂完善。在完善的過程中可以遵循以下的宗旨。
（一） 民事檢察監(jiān)督應(yīng)該有法可依、有法必依
要建設(shè)一個法治國家，應(yīng)當(dāng)是法律有明確規(guī)定的，就必須嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定。法律的規(guī)定也許會有它的不合理，不完善之處，但這些不足之處卻不能作為任意違反它的理由。民事檢察監(jiān)督制度在我國法律中的淵源主要存在于《憲法》、《法院組織法》、《檢察院組織法》和《民事訴訟法》中，《法院組織法》第12條第2款規(guī)定，地方各級人民法院第一審案件的判決和裁定，人民檢察院可以按照法律規(guī)定的程序向上一級人民法院抗訴；第14條第3款規(guī)定，最高人民檢察院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，如果發(fā)現(xiàn)確有錯誤，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴�！稒z察院組織法》第17條和第18條也作出了同樣的規(guī)定�！睹袷略V訟法》對應(yīng)上述規(guī)定對民事訴訟中的檢察監(jiān)督進(jìn)行了細(xì)化，其中第14條規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督；第185到188條則規(guī)定了人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定有權(quán)提起抗訴的條件、效力、形式、方式等。這是法律當(dāng)中規(guī)定得最具體的，在實踐操作中就必須嚴(yán)格地遵守這些法律。盡管現(xiàn)在對民事檢察監(jiān)督制度有許多的爭論，有些意見認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)介入民事訴訟，有些又認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟的監(jiān)督權(quán)限和范圍應(yīng)該加強(qiáng)和擴(kuò)大，但應(yīng)注意這只是理論上的探討，在實踐中也固然可以作一些探索，這些探索卻不能超越法律的規(guī)定。在理論的研討上，學(xué)者們有必要從各方面對這個規(guī)定提出疑問而使之完善，但這需要通過立法或者修改法律的方式來完成，在法律未改變的情況下，民事檢察監(jiān)督的運(yùn)行還須遵守民事訴訟法的規(guī)定。
（二）民事檢察監(jiān)督的司法解釋應(yīng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一
民事訴訟法對民事檢察監(jiān)督的規(guī)定，在檢察監(jiān)督實際操作的需求下，顯得過于原則。法律規(guī)定的民事檢察監(jiān)督方式只有抗訴這一種，雖然規(guī)定了抗訴的條件、效力、形式、方式，但在抗訴的范圍、抗訴的程序、抗訴機(jī)關(guān)在再審過程中的地位這些重要問題上，法律規(guī)定則缺乏相應(yīng)的內(nèi)容。在“可以抗訴”這個原則性的空間之下，最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋發(fā)生了許多矛盾之處。例如最高人民檢察院在《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》(2001年9月30日)中規(guī)定，在某些情況下人民檢察院可以向人民法院提出檢察建議；雖然最高人民檢察院認(rèn)為這個解釋是符合憲法規(guī)定的，但對于檢察建議對法院有什么樣的效力、是否會導(dǎo)致某些程序上的后果的問題上卻缺乏最高人民法院的司法解釋來配合。又如人民檢察院對民事訴訟執(zhí)行程序、保全程序、訴訟費用負(fù)擔(dān)等方面的抗訴，以及檢察院在庭審中的地位、閱卷或是審查閱卷的問題，最高人民檢察院和最高人民法院之間也存在重大的意見分歧。
出現(xiàn)上述法檢兩家司法解釋的種種矛盾說明，最高人民檢察院和最高人民法院之間需協(xié)調(diào)，在作出涉及對方職務(wù)履行的司法解釋時，要先和對方協(xié)商。法檢兩家不經(jīng)過雙方協(xié)商一致而各自為政的情況下所作出的規(guī)定，在人民群眾中造成了很不好的影響。
（三）民事檢察監(jiān)督應(yīng)以人民群眾的利益為出發(fā)點
以人民的利益為民事檢察監(jiān)督制度的出發(fā)點，反映在民事訴訟中就是以當(dāng)事人的合法利益為出發(fā)點。在探討建立和完善民事檢察監(jiān)督制度的時候，如果僅限于從法院和檢察院的角度來考慮問題，其結(jié)論不免會失之偏頗，從廣大人民群眾的立場考慮問題，才能建立起有堅實基礎(chǔ)的民事檢察監(jiān)督制度。從當(dāng)事人的合法利益出發(fā)，首先要考慮的就是當(dāng)事人對民事檢察監(jiān)督的需求。筆者認(rèn)為，在我國正在進(jìn)行的社會主義法治建設(shè)當(dāng)中，當(dāng)事人對法院審判的信任尚未完全建立起來，心理認(rèn)為多一層監(jiān)督就多一層正義，因此對民事審判活動進(jìn)行檢察監(jiān)督還是有群眾基礎(chǔ)的。而且，在我國民事訴訟法現(xiàn)行規(guī)定下，當(dāng)事人申請法院啟動再審相當(dāng)困難，而民事抗訴則必然啟動再審程序，故檢察院民事抗訴權(quán)的行使，至少是比當(dāng)事人申請再審和申訴更為行之有效的途徑，所以當(dāng)事人容易認(rèn)可民事抗訴權(quán)的存在。但是，按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，檢察院行使民事抗訴權(quán)，可以不以當(dāng)事人的申訴為前提而主動提起，這不能不說缺乏當(dāng)事人的需要這一基礎(chǔ)，因而也是不合理的。民事訴訟要充分尊重當(dāng)事人的處分權(quán)，在沒有當(dāng)事人請求的情況下啟動的民事審判監(jiān)督程序，就失去存在的正當(dāng)性。
從當(dāng)事人的利益出發(fā)，其次要考慮現(xiàn)實的民事訴訟制度的運(yùn)行是不是已經(jīng)給予當(dāng)事人充分的救濟(jì)，還需不需要用民事檢察監(jiān)督制度來補(bǔ)充。筆者認(rèn)為，在中國民事訴訟中至少還有兩個方面不能給予當(dāng)事人充分的救濟(jì)。其一是我國民事審級制度不足于保證裁判的質(zhì)量。民事檢察監(jiān)督制度在一定意義上彌補(bǔ)了我國審級不足的問題，起到了糾正錯誤裁判的作用。其二是我國法官素質(zhì)現(xiàn)狀難以保證司法公正。法官素質(zhì)相對較低造成的錯案和司法腐敗問題不是一時能夠根治，民事審判監(jiān)督通過啟動審判監(jiān)督程序，可以使這些司法不公的裁判在一定程度上得以糾正。
從人民的利益出發(fā)，最后還要注意到民事公益案件的需要。在民事公益案件中，誰可以以原告的資格起訴是不確定的，英美和大陸法系很多國家都以檢察機(jī)關(guān)作為國家的代表，對涉及公益的民事案件作為原告提起訴訟。我國沒有建立檢察機(jī)關(guān)對這類案件的起訴制度，而事實上許多公共利益受到侵犯的案件中卻缺少可以作為原告身份起訴的合法機(jī)關(guān)，單個公民相對于強(qiáng)大的侵權(quán)者而言力量則過于弱小，應(yīng)此，要充分保護(hù)人民的利益，在我國應(yīng)賦予檢察院提起民事公益訴訟的權(quán)力。
注釋：
①陳德輝、陳曉斌：《論民事檢察監(jiān)督理念與現(xiàn)行制度的改造》，《人民司法》第4期；
②轉(zhuǎn)引自，黃松有：《檢察監(jiān)督與審判獨立》，《法學(xué)研究》第4期
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