[ 于樹軍 ]——(2008-4-9) / 已閱10480次
由農村土地承包經營權引發的行政
與民事訴訟案件交叉問題的探討
于樹軍
近年來，隨著《中華人民共和國農村土地承包法》及相關法律規定的貫徹實施，農村產業政策的調整，特別是國家扶持糧食生產實行“兩免一補”政策，促進農民增收等政策的出臺，極大地調動了農民發展糧食生產的積極性，部分進城務工的農民回流農村，向實際耕種土地的人討要自己的承包地，由農村土地承包經營權引發的行政與民事訴訟案件逐年增多。各地法院審理案件的做法也不盡一致，筆者通過近年來的審判實踐，根據出現不同情況，總結一些不成熟的經驗和觀點，供各位同仁共同商榷。
一、因農村土地承包經營權糾紛而提起訴訟的民事案件
農村土地承包經營權糾紛不同于土地權屬糾紛，農村土地承包經營權糾紛受《中華人民共和國農村土地承包法》及其相關的法規規章和司法解釋調整，處理土地承包經營糾紛已有了一套獨立的法定程序，土地承包經營法律關系已成為脫離其他土地法律關系的一種新的民事法律關系。而土地權屬糾紛受《中華人民共和國土地管理法》及其相關的規定調整，土地權屬爭議的處理程序是：首先由當事人協商解決；協商不成的，申請人民政府處理；對人民政府的處理決定不服的，可依法向法院提起行政訴訟。《中華人民共和國農村土地承包法》第五十一條規定：“因土地承包經營發生糾紛的，雙方當事人可以通過協商解決，也可以請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府等調解解決。當事人不愿協商、調解或者協商、調解不成的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。”這里的訴訟指的是民事訴訟，法院應當根據相關的法律規定審查土地承包合同的效力來確定土地承包經營權的歸屬。《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條規定：“下列涉及農村土地承包民事糾紛，人民法院應當依法受理：（一）承包合同糾紛；（二）承包經營權侵權糾紛；（三）承包經營權流轉糾紛；（四）承包地征收補償費用分配糾紛；（五）承包經營權繼承糾紛。集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的，人民法院應當告知其向有關行政主管部門申請解決。”在適用該條款時，如果當事人起訴符合第一款規定的五種情況的，人民法院應作為民事案件受理。只有在不符合第一款規定的前提下，集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的，人民法院才應當告知其向有關行政部門解決。在審判實踐中，有的人認為因當事人未實際耕種土地即屬于未實際取得土地承包經營權，而告知向有關行政部門解決，法院不應作為民事案件受理。筆者認為這種觀點是不正確的，是否取得土地承包經營權還應以土地承包合同為前提。
二、因農村土地承包經營權糾紛而提起訴訟的行政案件
這類糾紛主要是基于《土地承包經營權證》而引起的。《中華人民共和國農村土地承包法》對土地承包經營糾紛沒有設定行政處理程序，但2005年7月《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條第二款規定：“集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的，人民法院應當告知其向有關行政主管部門申請解決。”該規定為特殊情況下涉及農村土地承包糾紛設置了一個行政處理程序。依此規定，集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權而申請有關行政主管部門解決，有關行政主管部門未予解決或對解決結果不服向法院起訴的，法院就應當作為行政案件受理和審理。《中華人民共和國農村土地承包法》第二十三條規定：“縣級以上人民政府應當向承包方頒發土地承包經營權證或者林權證等證書，并登記造冊，確認土地承包經營權。”為落實該條規定，農業部于2003年11月頒布了《農村土地承包經營權證管理辦法》，對土地承包經營權證的初審、審核、登記、發放等程序和權限都作了明確具體的規定。頒發土地承包經營權證屬于人民政府依國家職權實施的一種具體行政行為，因此，土地承包當事人對地方人民政府關于土地承包經營權證的審查、登記、發放、收回、注銷等行政行為有異議向法院起訴的，法院應按行政案件受理和審理。但政府頒發《承包經營權證書》的行為是約束行政行為，行政機關沒有自由裁量權，行政審判也只能對部分因程序違法而錯誤頒發的《承包經營權證書》予以撤銷，對承包合同是否已經成立、是否已經實際取得承包經營權僅有形式審查的職能，不具有從實體上審查承包合同是否已經成立的實質審查權，沒有審查承包合同效力的職權。
三、因農村土地承包經營權糾紛案件而引發民事和行政訴訟案件交叉問題
審判實踐中經常會遇到在審理土地承包經營權合同糾紛民事案件時，一方當事人向法院提供出該承包地的《土地承包經營權證書》，審判人員便告之其他當事人先行就《土地承包經營權證書》提起行政訴訟，筆者認為這種做法不妥。第一，《土地承包經營權證書》其他權屬證書如《房屋所有權證》、《結婚證》等證書的取得是有本質區別的。《房屋所有權證》、《結婚證》等證書的發放是應申請人的申請而進行；根據《中華人民共和國農村土地承包法》第二十二條、第二十三條規定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權。”、“縣級以上地方人民政府應當向承包方頒發土地承包經營權證或者林權證等證書，并登記造冊，確認土地承包經營權。”故土地承包經營權的成立是自承包合同生效時，只要承包合同生效，承包人即取得承包經營權，《承包經營權證書》的發放系政府應主動履行的職權和職責，是政府依土地承包合同進行發放的，承包人雖不提出申請，只要承包合同依法成立，即取得農村集體土地承包經營權。第二，《承包經營權證書》的取得雖然亦體現國家的行政管理職能，但更是對平等民事主體民事活動在國家行政權力上的認可。如果在民事訴訟過程中，因一方《土地承包經營權證書》的存在而要求另一方當事人先行通過政府或者行政訴訟予以撤銷，政府或行政審判對承包合同是否已經成立、是否已經實際取得承包經營權僅有形式審查的職能，不具有從實體上審查承包合同是否已經成立的實質審查權。如果先由政府或行政審判撤銷《土地承包經營權證書》，政府或行政審判僅能對部分因程序違法而錯誤頒發的《承包經營權證書》予以糾正，但對實體內容承包合同無權進行審查。進入行政訴訟程序法院也應告之當事人先行通過民事訴訟確定土地承包合同的效力，因此應當通過先民事后行政的處理方式是解決此類糾紛。行政機關認為承包人不符合頒發《承包經營權證書》的條件，承包人可通過民事訴訟要求人民法院先確認已經取得的承包經營權，然后憑生效的法律文書再向行政機關要求頒發《土地承包經營權證書》，如行政機關不予頒發則可通過行政訴訟解決。第三，物權法第一百二十七條規定，土地承包經營權自土地承包經營合同生效時設立。縣級以上地方人民政府應當向土地承包經營權人發放土地承包經營權證、林權證、草原使用權證，并登記造冊，確認土地承包經營權。該法第一百二十九條規定，土地承包經營權人將土地承包經營權互換、轉讓，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請土地承包經營權變更登記；未經登記，不得對抗善意第三人。從這些規定看，土地承包經營權應自土地承包經營合同生效時設立。是否取得政府頒發的土地承包經營權證書，僅僅決定其能否對抗第三人，這屬于民事訴訟中當事人可以直接行使的抗辯權，民事訴訟應一并解決。
農村土地承包經營權糾紛案件，在一方持有《土地承包經營權證書》的情況下，應當先行由民事審判對土地承包合同的效力予以確認，而不應先由行政審判來審查《土地承包經營權證書》。經民事審判確定土地承包合同的效力后，承包人可以依民事判決要求政府核發《土地承包經營權證書》，如政府不予頒發，承包人有權通過行政訴訟要求政府履行頒發《土地承包經營權證書》的法定職責。
黑龍江省黑河市中級人民法院行政庭
