[ 李長健 ]——(2008-6-24) / 已閱12391次
我國農(nóng)民權(quán)益保護制度研究
李長健 涂曉菊
[摘要] 我國“三農(nóng)”問題的解決、社會主義和諧社會的構(gòu)建和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵在于農(nóng)民權(quán)益的保護問題。長期以來我國農(nóng)民權(quán)益得不到充分有效保護的根源就在于法律制度上的缺位。從憲法、行政法、經(jīng)濟法、民商法、社會保障法、訴訟仲裁法以及國際法等法律制度層面來為我國農(nóng)民權(quán)益保護提供全方位的制度支撐,是有效解決我國農(nóng)民權(quán)益保護問題的根本之策。
[關(guān)鍵詞] 農(nóng)民權(quán)益 保護 法律制度 制度和諧
當前我國農(nóng)民權(quán)益這一問題的保護問題是解決“三農(nóng)”問題、構(gòu)建社會主義和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的關(guān)鍵所在。現(xiàn)階段如何保護我國農(nóng)民權(quán)益這一問題受到越來越廣泛的關(guān)注。而長期以來農(nóng)民權(quán)益之所以得不到充分有效地保護其根源就在于制度上的缺位。目前已基本完成起草工作的《中華人民共和國農(nóng)民權(quán)益保護法》,是新中國成立以來第一次準備通過專門立法來保護農(nóng)民這一群體的利益的法律,這對保護我國農(nóng)民權(quán)益無疑將有著重大意
義。在這部對我國農(nóng)民權(quán)益進行全方位保護的法律出臺之前,有效地從法律制度層面來對我國農(nóng)民權(quán)益保護進行全方位的制度設(shè)計并保證其和諧運行是非常必要的。
(一) 當前我國農(nóng)民權(quán)益保護中存在的問題及其原因分析。
我國農(nóng)民權(quán)益保護問題是一個非常復雜的問題。改革開放的20多年來,我國農(nóng)業(yè)有了很大發(fā)展,農(nóng)村有了很大變化,農(nóng)民的社會地位也有了很大提高。當前,黨和政府高度重視農(nóng)民問題,把農(nóng)民問題作為社會建設(shè)的根本問題來看待,制定了一系列以增加農(nóng)民收入、改善農(nóng)民生活條件、提高農(nóng)民社會地位等為根本出發(fā)點和落腳點的農(nóng)村政策,取得了很大的成績。但是也應注意,在社會地位、經(jīng)濟收入、利益保護、社會競爭力、就業(yè)和社會保障等方面,農(nóng)民的權(quán)益仍然沒有得到充分有效地保護,仍存在以下方面的問題:
第一,農(nóng)民的選舉權(quán)、受教育權(quán)、身份平等權(quán)、遷徙自由權(quán)以及社會保障權(quán)等最普遍的社會權(quán)利未得到應有的重視。具體而言,在戶籍身份上,農(nóng)民進城打工受到各方面的不平等待遇;在選舉權(quán)和受教育權(quán)上,我國廣大農(nóng)民及其子女并不能充分享有和城市居民同等的權(quán)利;在社會保障上,我國現(xiàn)行的社會保障體系、社會再分配政策基本上沒有惠及農(nóng)民,農(nóng)民幾乎不能享受國家給予城鎮(zhèn)居民那樣全方位的保障。
第二,農(nóng)民的最基本的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利,特別是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)得不到有效保護。長期以來,戶籍制度及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)客觀上造成了我國城市居民與農(nóng)民身份上的差異,這使農(nóng)民利益得不到充分有效地保護,因而需要公正的法律制度安排來維護農(nóng)民的利益。財產(chǎn)權(quán)是公民最為基本的權(quán)利。對于廣大農(nóng)民來說,顯而易見,土地可以說幾乎就是他們謀生的惟一手段。然而,現(xiàn)實生活中,一些地方政府非法、強行征用土地的現(xiàn)象極大地損害了農(nóng)民的權(quán)益。
第三,農(nóng)民享受司法救濟的權(quán)利也面臨著嚴重缺位。在實際社會中,廣大農(nóng)民由于自身的經(jīng)濟條件限制等原因,在司法活動中也處于不利的境地。在訴訟、仲裁中通過法律援助解決廣大農(nóng)民在生活中遇到的法律糾紛,使社會成員獲得公平的法律服務(wù)從而實現(xiàn)司法公正,是公民應該享有的社會權(quán)利,也是廣大農(nóng)民實現(xiàn)其社會基本權(quán)利的重要途徑。
之所以出現(xiàn)以上方面的問題,從社會方面的原因來看,盡管為鄉(xiāng)規(guī)民約、宗教勢力控制的鄉(xiāng)土社會在當下已經(jīng)發(fā)生了本質(zhì)的變化,但其殘留影響仍然存在。與此同時,我國現(xiàn)代公民社會(其本質(zhì)是法治社會)仍處于建設(shè)之中,社會處于急速轉(zhuǎn)型期,社會流動性強、社會心理失衡、社會控制的力量有所削弱。在廣大農(nóng)村社會,這種狀態(tài)呈現(xiàn)得更為明顯。從政治方面的原因來看,一直以來,政治過度組織化貫穿于我國歷史的每一個時期,形成了國家對社會、政治對經(jīng)濟的超強力干預的政治思維定勢。在法治化進程中,盡管我國正由權(quán)力型政府逐步轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府,但這種轉(zhuǎn)化仍處于起步階段。廣大農(nóng)民在其權(quán)益受到侵害時,并不能很好地利用法律這一武器來有效地維護自己的權(quán)益。從文化方面的原因來看,受我國傳統(tǒng)文化中無訟思想的影響,廣大農(nóng)民法律意識淡薄,這就形成農(nóng)民權(quán)益法律保護的消極氛圍:廣大農(nóng)民對尋求法律的幫助以維護其合法權(quán)益的行為存在心理阻礙,新的法治文化或公民文化的眾多先進理念還遠未深入廣大農(nóng)民的思想意識中。從最為根本的法治方面的原因來看,我國法治建設(shè)無論是實體法還是程序法都還不夠完善。我國廣大農(nóng)民的合法權(quán)益并沒有很好地在我國現(xiàn)行的法律制度中得到體現(xiàn),這使得我國農(nóng)民權(quán)益保護存在立法源頭上的空白和障礙。
(二)制度回應:我國農(nóng)民權(quán)益保護制度體系的架構(gòu)。
無論是基于對歷史的回顧還是基于對現(xiàn)實的考察,架構(gòu)農(nóng)民權(quán)益保護制度體系都是我國保護農(nóng)民權(quán)益的當務(wù)之急。之所以要架構(gòu)整個體系,是因為在我國目前復雜的社會轉(zhuǎn)型期,僅僅依靠某項或某部分法律制度是很難從根本上解決我國廣大農(nóng)民權(quán)益的保護問題的。它需要全方位的法律制度支撐,以保證農(nóng)民權(quán)益的保護具有堅實的法律基礎(chǔ),即權(quán)利的保護問題要通過法律制度的規(guī)范轉(zhuǎn)化為實有權(quán)利。同時,“所有這些被承認的權(quán)利在某種程度上或在某些時刻可能發(fā)生沖突。對法律活動來說,也許重要的不是承認權(quán)利,而在于如何恰當?shù)嘏渲脵?quán)利,并因此給予恰當?shù)木葷Ｒ舱怯捎谶@個原因,普通法上的權(quán)利一直同司法救濟相聯(lián)系,有‘無救濟就無權(quán)利’之說法。”[1]對于廣大農(nóng)民而言,使他們在權(quán)益遭到損害時能夠獲得司法上的救濟是社會公正的應有之義。法律制度是保障社會有效運轉(zhuǎn)的重要制度之一,從法律制度層面來全方位地對我國農(nóng)民權(quán)益保護問題進行制度設(shè)計并保證這些制度的和諧運行,才能徹底和有效地解決我國農(nóng)民權(quán)益保護問題。
1.我國農(nóng)民權(quán)益保護的憲法法律制度。
憲法被稱為權(quán)利的脊梁,從憲法的角度來研究和實踐對農(nóng)民的保護,是解決農(nóng)民問題的最根本、最基礎(chǔ)的法源性問題[2]。目前,我國廣大農(nóng)民的平等權(quán)、選舉權(quán)、教育權(quán)和自由權(quán)等諸多方面的權(quán)利都得不到充分行使。尤其是我國城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度,是農(nóng)民自由權(quán)受損,也是我國廣大農(nóng)民在教育、選舉、社會保障等諸多方面遭受不公正待遇的直接原因。它不僅使公民平等權(quán)在這種二元分割的戶籍制度下顯得蒼白無力,而且一定程度上不利于剩余農(nóng)業(yè)人口的流動。這既阻礙了勞動力資源的合理有效配置,又大大地延緩了我國城市化進程,減緩了市場的發(fā)育速度。因此,應盡快在憲法中恢復公民的“遷徙自由”和平等的選舉權(quán),在憲法層次上確定國家和政府承擔農(nóng)村全額免費義務(wù)教育的主要職責。這不僅是彌補公民基本自由權(quán)、實現(xiàn)公民追求幸福權(quán)利和實現(xiàn)平等權(quán)的需要,也是國家經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、政治民主,實現(xiàn)依法治國的需要,更是順應文明進步,遵守國際條約,履行國際承諾和義務(wù)的需要。
2.我國農(nóng)民權(quán)益保護的行政法律制度。
在保護農(nóng)民權(quán)益方面,政府有著義不容辭的責任和法律義務(wù)。權(quán)利的最大危險不是來自個人權(quán)利的濫用,而是政治權(quán)力。法國思想家孟德斯鳩指出:“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”權(quán)力都有一種天然的擴張欲望,政府的公權(quán)力也不例外。為求得社會整體利益的實現(xiàn),政府公權(quán)力會調(diào)動一切強力資源,甚至是合法的暴力。這就使政府的權(quán)力在保護人權(quán)的同時也可能與公民個體權(quán)利發(fā)生沖突[3]。而“如果政府不給予法律獲得尊重的權(quán)利,它就不能夠重建人們對法律的尊重。如果政府不認真地對待權(quán)利,那么它也不能夠認真地對待法律�！盵4]我國農(nóng)民權(quán)益的保護問題除了需要憲法這一最高母法的確認和保護,更需要我國行政法律制度的有力配合。我國法治建設(shè)要實現(xiàn)法治政府與法治社會的有機結(jié)合,在我國農(nóng)民權(quán)益的保護上就必須尤其重視行政執(zhí)法活動的規(guī)范化。
3.我國農(nóng)民權(quán)益保護的經(jīng)濟法律制度。
農(nóng)民的市場主體地位及其組織化程度與其權(quán)益保護存在很大的關(guān)聯(lián)[5]。在我國,由于農(nóng)民經(jīng)營的分散性使得其市場主體地位受到諸多限制,這極大地阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益的保護。擁有合理的收益是農(nóng)民的基本權(quán)益,要保護好農(nóng)民權(quán)益最為根本的就是應想方設(shè)法增加農(nóng)民收入和福利。在這方面,經(jīng)濟法在農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給等農(nóng)業(yè)政策的落實方面是大有可為的。
4.我國農(nóng)民權(quán)益保護的民商法律制度。
財產(chǎn)權(quán)是以財產(chǎn)為內(nèi)容并體現(xiàn)一定物質(zhì)利益的權(quán)利,是公民的基本權(quán)利之一。財產(chǎn)權(quán)是人的自然不可動搖的權(quán)利。公民沒有明確具體的財產(chǎn)權(quán)利,就會失去其作為人的尊嚴和條件。如果自然人失去了財產(chǎn)權(quán),就可能會喪失人身自由權(quán),進而危及生命權(quán),更不用說發(fā)展權(quán)了。作為公民基本權(quán)利的財產(chǎn)權(quán)一經(jīng)法律確定,非經(jīng)法定程序不得剝奪。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利中最為核心和重要的組成內(nèi)容。當前,作為農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的核心的土地承包經(jīng)營權(quán)正越來越引起人們的重視。然而,關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵和外延,其在理論和立法等方面仍存在不足,特別是在憲法等方面還存在立法上的缺失:第一,表現(xiàn)為權(quán)屬主體的缺失。從《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定來看,農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是“集體所有”�！凹w”是指什么?“集體”與“農(nóng)民”之間是何種關(guān)系?這里的“集體”一般是指“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”。結(jié)合《土地管理法》第十條的規(guī)定,“集體”一共有三種:“村農(nóng)民集體”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體”、“村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織”。一定程度上可以認為,這種集體主體的不明確和多樣性,導致農(nóng)村土地所有權(quán)主體模糊不清的現(xiàn)象比較嚴重,進而客觀上致使損害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生。第二,表現(xiàn)為權(quán)屬缺失物權(quán)法定的內(nèi)核。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是新型的用益物權(quán),這一點《土地承包法》已有明確的規(guī)定,相信將頒布的民法典也會作出相應的規(guī)定。但根據(jù)物權(quán)法定原則,當事人不得創(chuàng)設(shè)與物權(quán)法定的內(nèi)容相異的物權(quán)類型。而事實上,《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》都明確規(guī)定土地承包方與發(fā)包方可以訂立承包合同,約定雙方的權(quán)利和義務(wù),但這顯然與物權(quán)法定要求相違背。農(nóng)村土地承包經(jīng)營人對其權(quán)利在效力上的非自由處分性和管理債權(quán)化的特點,使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在效力上也欠缺物權(quán)法定要求。這些必將導致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容的不確定、效力的不穩(wěn)定、權(quán)屬的不穩(wěn)定和交易安全無保障等問題。要解決這些問題,就必須從民商法律層面明確土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)方面的基本內(nèi)容,以切實保障廣大農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。
5.我國農(nóng)民權(quán)益保護的勞動和社會保障法律制度。
社會保障制度是國家依據(jù)一定的法律形式規(guī)定的通過國民收入的再分配來保證全體公民享有平等權(quán)利和義務(wù)的制度安排。長期以來,我國實行的是受保障權(quán)的雙重標準,國家對社會保障制度的設(shè)立只以部分人即城鎮(zhèn)人口受保障為設(shè)計主體。并且即使農(nóng)村流動人口實現(xiàn)了農(nóng)轉(zhuǎn)非的職業(yè)轉(zhuǎn)變,社會保障也并沒有因此將他們納入其覆蓋范圍。因此,在現(xiàn)有的條件下,完善農(nóng)村醫(yī)療保險制度和農(nóng)村養(yǎng)老制度,結(jié)合農(nóng)村扶貧政策和其他民政補貼政策,試行農(nóng)民最低生活保障制度并將其法律化,這對于保障當前我國農(nóng)民的權(quán)益具有重大意義。目前,國家已出臺了相關(guān)政策,在我國廣大農(nóng)村地區(qū)將逐步推行農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度和農(nóng)村九年義務(wù)免費教育政策,這對于減輕我國廣大農(nóng)民的醫(yī)療負擔及其子女的教育問題無疑具有重要意義。但是,只有將這些保護農(nóng)民權(quán)益的政策上升到法律的高度,制定保護農(nóng)民權(quán)益的《社會保障法》,才能更好地為農(nóng)民權(quán)益保護提供有力的制度支撐。另外,進城農(nóng)民工的權(quán)益保護問題也日益凸顯,并且隨著我國現(xiàn)代化和城市化進程的加快,農(nóng)民工權(quán)益保護問題將會日益嚴峻。對此,我國《勞動法》應作出有力回應,進一步完善勞動合同制,保障廣大農(nóng)民特別是進城農(nóng)民工平等的勞動權(quán)、工資待遇權(quán)和保險待遇權(quán)。
6.我國農(nóng)民權(quán)益保護的訴訟仲裁法律制度。
“無權(quán)利救濟就無權(quán)利”,訴訟仲裁法律制度特別是其中的法律援助制度對于我國農(nóng)民權(quán)益的保護也是必不可少的。目前我國法律援助制度只有政府(國務(wù)院和地方政府)進行的行政立法,且國家(全國人大及各級人大)并未進行專門立法。且現(xiàn)有立法無法協(xié)調(diào)、解決與法院、檢察院的相關(guān)關(guān)系問題,法律援助法實施后的社會效果大打折扣。鑒于我國農(nóng)民權(quán)益保護問題正日益凸顯,并配合我國正準備制定的《中華人民共和國農(nóng)民權(quán)益保護法》和《法律援助法》的即將出臺,建議我國制定專門的農(nóng)民權(quán)益保護法律援助法,并將其歸入《中華人民共和國農(nóng)民權(quán)益保護法》和《法律援助法》的范圍和體系之下,對我國農(nóng)民權(quán)益保護進行有效的制度安排。首先,確立基層司法所在維護我國廣大農(nóng)民權(quán)益方面的核心地位。目前我國參加法律援助的主體是律師、公證員和基層法律工作者,在實踐中參與法律援助的主體主要是律師。由于律師事務(wù)所的營利性質(zhì),農(nóng)民往往是無法或不愿支付律師費用,而要求一種營利機構(gòu)長期法定地負擔起公益性質(zhì)的工作也不切實際因此,在我國廣大農(nóng)村社會最適宜擔任農(nóng)民權(quán)益保護法律援助機構(gòu)的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所�？稍谵r(nóng)民權(quán)益法律援助法中明確規(guī)定其對農(nóng)民權(quán)益保護的核心功能,而輔之以調(diào)解工作和法治宣傳教育工作。其次切實加強法律援助中心對農(nóng)民權(quán)益保護的法律援助工作�，F(xiàn)階段我國法律明確規(guī)定法律援助的對象主要是因經(jīng)濟困難、無能力或無完全能力支付法律服務(wù)費用的貧困者,范圍過于狹窄,削弱了法律援助的社會意義,應適當擴大援助的范圍以及援助金額,并更多地關(guān)注農(nóng)民的權(quán)益保護問題。
7.我國農(nóng)民權(quán)益保護的國際法制度。
現(xiàn)代科技的突飛猛進極大地密切了“地球村落”里的各種關(guān)系,也引發(fā)了一系列全球性的問題,法律行為的產(chǎn)生、發(fā)展、結(jié)果也難以囿于一國境內(nèi),法律關(guān)系的涉外性與跨國性也明顯增強。隨著公民生存空間的拓展,特別是我國廣大農(nóng)村勞動力的國際轉(zhuǎn)移,農(nóng)民權(quán)益保護國家間的合作也成為必要。為了分享合作所產(chǎn)生的更大利益,農(nóng)民權(quán)益保護也應從單向國際化
走向雙向國際化,并迅速走向多邊國際化。
(三)制度公正和制度和諧:我國農(nóng)民權(quán)益保護的必要結(jié)論
我國9億農(nóng)民的權(quán)益保護問題是一個非常復雜的社會工程,需要各方面制度的有力和有效配合。“法律是一個帶有許多大廳、房間、凹角和拐角的大廈,在同一時間里想用一盞探照燈照亮每一間房間、凹角和拐角是極為困難的�！盵6]誠然,現(xiàn)代的、作為制度化的法律或法治只是也只能對社會的權(quán)利作一種大致的公正的配置,它不可能保證一切損害都得到絕對公正的賠償,它所能實現(xiàn)的只是制度的公正,而不是也從來不可能是“無訟”或絕對地在每個案件中令各方面都滿意的那種公正[7]�，F(xiàn)代法治的實施更多的是需要一片適宜法律生存的土壤,而這一條件的具備將是一個很長的歷史過程。目前,我國法治最為重要的職責就是在廣大公民之間盡可能地實現(xiàn)制度公正,對農(nóng)民的權(quán)益保護進行必要的制度安排,給農(nóng)民以公正的制度待遇。同時,制度和諧是社會和諧之根本,也是我國農(nóng)民權(quán)益保護問題的根本所在。農(nóng)民權(quán)益保護問題必須在我國憲法、行政法、經(jīng)濟法、民商法、社會保障法、訴訟仲裁法以及國際法等法律制度全方位的制度保護框架之下并在其和諧運行中才能得到有效解決。
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