[ 劉建昆 ]——(2008-6-25) / 已閱12018次
城市公物警察權之分解研究：城市道路
在城市行政公物管理中，道路管理十分具有典型性。世界各國均制定道路管理法加以管理，德國、日本、臺灣的學者在介紹本國公產法律制度的時候，甚至都以《道路法》為例。我想，道路作為公物，是有體公物，比較直觀；從道路交通警察權入手解釋相關理論也易于理解；而其利用和管理中的復雜性，又具有相當大的代表性。
城市道路存在的特點：
組合性。除了道路自身由諸如機動車道，非機動車道，人行道，盲道等不同部分組合而成，道路尚承載了大量其他公物，例如樹木綠地，交通標志，路燈，地下排污，各種管線等。這些公物是視為道路的組成部分一體保護，還是另外立法更為科學？仍未有固定答案。
開放性。城市道路作為公用公物，具有絕對開放性，任何人都可以進行合法的利用，在學理上，有稱之為“絕對公物”，以與相對公物相區別，相對公物上存在拒絕無資格利用者的“家主權”。
多功能性。道路具有多功能性，這點為行政法學者所認可。城市道路承載了交通工具的客貨運輸功能，也允許人民休閑散步；有的道路承載了戰備任務；道路還是路燈，公用電話、垃圾箱其他公物設施載體；經過特別許可，道路也可以進行停車，倉儲堆放、設置商品攤點、游行示威，舉辦各種活動等等。
城市道路公物警察權，是指為保護和正確使用城市道路公產公物，法律授予行政機關的相關禁止、強制和處罰的行政權力。公物警察權在立法的分配上并無一定之規，與公物的（一個或多個）實際支配者有時一致，有時不一致。民國范楊《行政法總論》認為公物管理權與公物警察權“兩者顯然不同。只實際上此兩種作用，又是屬于同一機關行使”。但是“此時同一機關，所為各種作用中，孰為管理作用，孰為警察作用，應依性質而區別之。”切中之言也。
1996年6月4日國務院發布的《城市道路管理條例》第二十七條規定：“城市道路范圍內禁止下列行為：
(一)擅自占用或者挖掘城市道路；
(二)履帶車、鐵輪車或者超重、超高、超長車輛擅自在城市道路上行駛；
(三)機動車在橋梁或者非指定的城市道路上試剎車；
(四)擅自在城市道路上建設建筑物、構筑物；
(五)在橋梁上架設壓力在4公斤／平方厘米(0.4兆帕)以上的煤氣管道、10千伏以上的高壓電力線和其他易燃易爆管線；
(六)擅自在橋梁或者路燈設施上設置廣告牌或者其他掛浮物；
(七)其他損害、侵占城市道路的行為。”
從上述規定可以看出，實際立法上，現實中對于公物警察權的的規定十分混亂，往往多種公物混雜規定；其規定的內容和順序也缺乏一定的邏輯性和周延性。然而城市道路警察權目的上是為了保護行政公物，但是在法規上仍然以人的相關行為為處罰對象。這一點與其他行政權力并無特別不同。
或者我們可以嘗試從一下幾個方面去描述城市警察權的外延。
一，各種損害道路物理狀態的行為。
（一）直接進行損害行為，或者增加損害的危險。
自生活經驗而言，當然不能排除有人出于仇恨社會等目的，以損害公物的目的為損害的行為。只是立法對與損壞道路的行為，常常只規定其行為，而其行為目的在所不問。例如《俄羅斯聯邦行政違法法典》第十二條之三十三“損壞道路……的……導致對公民科處數額為……的行政罰款”。
立法上的問題是，損害道路的行為，究竟包括哪些？概括性的規定是否為已足，還是需要采取列舉式的立法逐一點出具體的損害行為？例如，試剎車和駕駛履帶車、鐵輪車上路等。
一個行為可能有多個危害后果。如果法律基于多個后果以數個條文均加以懲處，構成實定法的“法條競合”，這種情況下應該在適用法律上適用“擇一重罰處斷”和“一事不再罰”兩個原則。而實踐中的更多情況是，立法者僅從一方面對危害行為進行規定，遺漏或者放棄對其他危害后果進行追究，這種情況應該著重探討警察權分配立法的科學性問題。這些行為常見的有：
道路漏撒。道路漏撒的危害，除了對于道路本身的損害，尚屬于環境衛生問題，同時也可能給交通安全法成潛在的危險，所以，從公物管理方面的法規，環境衛生方面的法規和交通安全法上，都能看到禁止性規定的影子。
超載。超載行為除了對道路加大負擔之外，安全隱患也不可忽視。往往也構成競合。
二．在道路利用上的侵占和違規行為
道如前所說，道路具有多功能性，那么對于利用道路行為，如何在合理利用與不合理利用之間劃分出明確的界限？這是一個如何科學立法的問題，只有立法才能直接劃定相關公物警察權的范圍:哪些行為應當一律禁止，哪些行為應當建立許可制度；哪些行為需要打擊，哪些行為需要容忍。
1. 臨時堆放商品或者物料。
2.停車。唯應特別指出違規停車可能同時構成對道路的違規利用和阻礙交通的危害。
3.道路傳單、游行、促銷等群眾性活動。
4. 施工占用道路。
5. 道路臨時攤販。臨時攤販取締也是管理權競合的一個典型，涉及工商部門，交警部門和城市公物警察。現實中由城市管理者執行工商部門的執法權，雖然從理論上力度很大，但是無疑不是最好的選擇。
6. 在城市道路上建設建筑物、構筑物。
總的說來，對于道路的利用方面的警察權，不宜采取一律禁止的方式，而是應該逐步建立合理的道路特別利用的行政許可制度。德國法上，州和聯邦法對道路的特別利用許可都采用了收費和許可制度。目前在這一制度建立之前，我國各地有各種嘗試，比如以私法的意思拍賣道路車位等的使用權，以行政征收的意思收取行政規費，甚至以罰代管等等，但是因無法律授權，均屬無源之水，無本之木，以至于各種嘗試都成為違法行政的范例而為人所詬病。
