[ 洪碧華 ]——(2008-7-6) / 已閱18390次
節約集約用地的若干法律問題探析
洪碧華
[摘要]隨著工業化、城鎮化快速發展，人地矛盾尖銳。“十分珍惜和合理利用土地，切實保護耕地”是四大基本國策之一。堅守18億畝耕地的底線，是具有法律效力的約束性指標。2008年6月25日全國第18個“土地日”的宣傳主題是：堅守耕地紅線，節約集約用地，構建保障和促進科學發展的新機制。為此，本文闡述節約集約用地的概念、原則、意義，并探析其具體對策。
[關鍵詞]土地法；保護耕地；節約集約用地；對策
鄧小平同志早在1980年就講過，“農村蓋房要有新設計，不要老是小四合院，要發展樓房。平房改樓房，能節約耕地”。胡錦濤總書記在人口環境資源座談會上指出：國土資源工作要按照節約型社會的要求，全面落實土地管理的各項措施，節約和集約用地；切實保護耕地特別是基本農田。溫家寶總理在今年兩會作《政府工作報告》中強調，要搞好宏觀調控，嚴把土地閘門，保持經濟平穩較快發展………要加強土地、礦產資源的保護和節約集約利用；溫總理在《全國城鎮存量建設用地專項調查情況報告》上批示：盤活存量建設用地，推進集約和節約用地，是嚴格土地管理的重要環節。
我國人多地少，耕地資源稀缺。近年來，建設用地矛盾突出；房價上漲，引發群眾搶建房子。亂占濫用耕地現象十分嚴重，珍惜土地、節約集約用地的意識相當薄弱，“十五”期間，全國人口每年遞增1000多萬，耕地每年遞減1848萬畝。針對資源消耗高、浪費大等問題，2007年年7月，國務院發出了《關于做好建設節約型社會近期重點工作的通知》；2008年1月3日《國務院關于促進節約集約用地的通知》明確規定節約集約用地的具體措施。
一、節約集約用地的含義及意義
節約集約用地,是為了制止浪費和粗放用地。節約用地：即各項建設都要盡量節省土地，千方百計地不占或少占耕地；集約用地：即每宗建設用地必須提高投入產出的強度和土地利用的集約化程度；目的是通過整合置換和儲備，合理安排土地投放的數量和節奏，改善建設用地結構、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。
節約集約用地，意義重大。一是按照中央要求嚴格土地管理的重要舉措。堅持以人為本，首先要確保13億人口的吃飯問題；二是緩解土地供需矛盾的需要。工業化、城鎮化發展需要占用大量土地，而從糧食安全、社會穩定大局出發，不允許過多占用耕地；我國土地利用率較低，截至2004年底，全國城鎮范圍內的存量土地有395.61萬畝，其中閑置地、空閑地和批而未供土地超過一半。三是調整經濟結構、轉變經濟增長方式的需要。我們要建設資源節約型、環境友好型社會，就必須堅持“節約優先、合理利用、循環利用”的方針，通過法律、經濟等手段，形成政府推動、市場驅動、公眾參與的國土資源節約機制。堅決制止粗放供地，做到低能耗、高產出。
二、節約集約用土的指導思想和基本原則
(一)堅持落實科學發展觀，促進經濟社會可持續發展
土地管理的任務是要提高經濟社會可持續發展的資源保障能力。嚴格土地管理，決不是單純地管住卡死建設用地，限制和阻礙經濟加快發展，恰恰相反，要在資源約束條件下，通過節約集約用地，找到支持經濟社會又好又快發展的根本出路。
（二）堅持“節流”與“開源”并舉，把節約集約放在首位
將“節流”與“開源”協調統一起來，全面落實“嚴控增量、盤活存量、管住總量、集約高效”的要求。一手抓“節流”，節約用地、盤活存量，凡能不用地的就不用，能少用地的就不多用地，能用劣地的就不用好地，節約每一寸土地尤其是耕地；一手抓“開源”，多渠道多途徑千方百計地拓展耕地和建設用地的來源。無論是對存量用地，還是新增建設用地，都要節約和集約使用。
（三）堅持宏觀調控與市場配置相結合
一方面，建設用地的供應要充分發揮規劃計劃的作用，加強和改善宏觀調控，合理調整用地結構、布局和規模，要嚴格控制基本農田的占用。另一方面，充分發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，建立能反映資源稀缺程度的價格機制。這是促進土地節約集約利用的根本途徑。
（四）堅持嚴格管理與健全激勵機制相結合
首先，要從嚴從緊管理土地，依法依規用地，遏止亂占濫用土地。其次，要采取各種措施積極引導和鼓勵。通過完善相關經濟政策，調整土地收益分配關系和嚴格收益管理，探索激勵節約集約用地的利益機制。
（五）堅持因地制宜、改革創新
各地情況不同，不能靠單種模式，要結合實際，在摸清土地存量的基礎上，適應本地特點，創新思路，探索節約集約用地的具體辦法。尊重群眾的首創精神，推廣先進經驗，并及時總結上升為規范性文件。
三、節約集約用地的對策思考
（一）強化規劃宏觀調控，優化土地利用布局和結構
1、控制建設用地規模和土地供應總量。科學編制土地利用總體規劃，確定合理的城鎮用地規模，增強公共設施的共享程度。相關的行業規劃的編制和實施，必須與土地利用總體規劃相銜接。要嚴格控制工業用地，禁止“以租代征”；加強村鎮規劃，按照有利生產、方便生活的原則，逐步調整鄉村結構，優化布局。
2、優化土地利用結構和布局
合理控制城鎮基礎設施、社會各項事業建設和行政辦公用地規模，嚴格控制大型商業設施和高檔商品房用地。適度提高各類建筑密度和容積率，推廣節能省地建筑技術，大力開發利用城市地下空間。要打破行政區域界限，改變分散布局工業區的模式，做到高起點規劃、高標準投入、高效益產出。鼓勵跨區建設，引導工業項目向工業區集中。實行“誰引進、誰收益”，充分發揮綜合運力，促進交通項目的節約集約用地。
3、開展城鄉建設用地整理。按照城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的原則，結合土地利用總體規劃修編，統籌安排，合理調整空間布局。摸清家底、挖掘潛力。克服“重平面擴張、輕內部挖潛”現象，鼓勵遷村并點的土地整理和舊村改造，大力推廣江蘇省華西村“多占天，少占地”、“向空中地下要土地”的農田整理成功經驗；無錫市蠡湖地區把農民的拆遷安置房建成多層和公寓式農民住宅小區。深圳對2000多個舊村實行改造，向中心村鎮集聚，杜絕零星建房，改造后的崗廈村和大沖村變成30多層高樓群，該住宅小區既美觀實用，又與自然和諧。增加可利用土地面積，提高土地利用率。
4、鼓勵農民進城購房或按規劃建高層樓房，節約的宅基地指標可用作小城鎮發展的建設用地指標。對于集中建房或進城購房農戶的原宅基地復耕或依法轉讓的，可視為占補平衡。嚴格控制分散建房，嚴禁以小城鎮建設為名建“路邊店”。嚴格控制建單門獨院住宅，提倡建高層住宅樓。
（二）立足內涵挖潛，優先盤活利用存量土地
1、建立土地集約利用評價考核制度。全面掌握城鎮和開發區存量土地面積、類型、用途、權屬與分布等狀況，開展城市及開發區土地集約利用評價，制定盤活存量土地的實施方案和積極穩妥的政策措施，促進存量土地的開發利用。
2、鼓勵利用存量土地。凡利用城鎮存量土地進行開發建設的，政府可根據本地實際，制訂減免城市基礎設施建設配套費等鼓勵政策。鼓勵增資擴建，凡工業用地在符合規劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率的，不再收取或調整土地有償使用費。對申請增資擴建的用地單位，要優先使用已有的建設用地，在核定供地面積時，要將已使用土地與新申請的用地數量一并計算。
3、開展城鄉建設用地置換。通過“易主”、“易位”，促進零星分散土地的有效盤活利用。經省級政府批準，農民集體建設用地和國有建設用地可以置換；經縣級政府批準，農民集體建設用地所有權之間可以置換；農用地、未利用土地不得置換為建設用地。權屬有爭議、已設定抵押的土地，不得置換。土地置換要取得農村集體經濟組織2/3以上成員同意和相關土地權利人的書面認可。并辦理土地登記手續，明確產權歸屬。
（三）推行新型農村宅基地制度，制止亂占濫用土地
1、編制或完善規劃。按照統籌安排城鄉建設的總體要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護耕地的總原則，合理編制村莊規劃和鄉鎮土地利用總體規劃，并做好兩項規劃之間的銜接。未編制村莊規劃或者已編制村莊規劃但需要修改的，要抓緊組織編制或修改。規劃要合理確定農村居民點的數量、布局、范圍和用地規模。編制規劃時，可以打破村民小組的界限，統一按規劃安排住宅建設用地。
2、加強住宅建設用地的規劃與計劃管理。農民建房涉及農用地轉用的，應當上報省級國土資源廳備案；涉及土地利用總體規劃調整的，按照省國土資源廳《關于進一步規范土地利用總體規劃修改工作的意見》辦理，上報規劃修改方案需附具村鎮建設規劃圖。
3、簡化住宅建設用地審批手續。農村住宅小區建設涉及農用地轉用的，按規定由設區市人民政府審批。住宅用地申請應使用由省國土資源廳、省建設廳統一印制的《福建省農村村民住宅用地與建設申請表》。在審批過程中，鄉（鎮）國土資源與建設部門要做到“三到場”。
4、嚴格執行住宅建設用地的優惠政策和收費規定。對農村住宅小區建設用地，以及對利用空地、荒雜地和存量土地建設住宅的，應按優惠政策給予鼓勵和扶持。對農村住宅小區建設，所在村委會支付農用地轉用與土地征收所發生的補償安置等費用有困難的，可以由所在地市、縣國土資源管理部門從土地收購儲備專項資金中予以墊付，待向建房戶辦理供地手續時按照每戶應分攤的金額收回所墊付的資金。
5、強化執法監察。城管行政執法局對未批先建、少批多占、邊批邊建的違法用地行為，堅決依法查處和拆除。對未批先建的，要發現一座拆除一座，通過嚴格執法整肅農村用地秩序；實行“一戶一宅”制度，防止以分戶名義的“一戶多宅”；嚴格執行國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，依法嚴肅追究違反者的法律責任。
6、盤活農村存量建設用地。根據城鎮化建設目標，按照集約用地的原則，制定舊村莊改造和零散住宅整理歸并的總體方案，并按計劃、分年度組織實施；要實行“建新退舊”制度，經批準新建住宅后，建房戶必須將原舊宅基地退出，逐步消滅散、亂、差的“空心村”。積極探索舊村改造、零散住宅整理歸并的途徑和方式，總結、推廣成功經驗。
7、加快信息化建設步伐。適應“高效、便民、公正”的要求，加大信息化建設的資金投入，配置電腦和打印機、測量儀等現代辦公設備，不斷提高管理效率和服務水平。充分利用現代信息技術手段，適時錄入相關資料數據，設立政府網站，逐步實現網上政務公開、信息交流。
（四）嚴格土地使用標準，促進各項建設節約集約用地
1、嚴格執行國家產業政策。各地不得批準新建禁止類項目，要從嚴控制區域內限制類項目的數量、布局和用地規模，嚴格限制占用農用地。停止高檔別墅類房地產、高爾夫球場、花園式工廠、寬馬路和大廣場等用地的審批。防止開發商圈地炒地。
2、強化建設項目用地管理。堅持“以項目定用地、以投資額定用地量”的方針；編制項目建議書、可行性研究報告時，應增加土地節約集約利用的內容。凡設計用地超出規定用地指標的，要進行論證，說明理由；沒有相應用地指標的項目用地，可比照現有標準和設計規范確定用地規模，并作出詳細說明。要加強分期實施的大型工業項目預留規劃用地的管理，對規劃預留用地，必須根據實際到資情況和生產建設進度，分期分批確定供地數量。申請增資擴建的，要優先使用已有的建設用地，在核定供地面積時，要將已使用土地與新申請的用地數量一并計算。完善建設用地定額指標管理制度。全面修訂完善工程項目建設用地定額指標。盡快將教育文化、體育、醫療衛生等公益性和公共設施用地納入定額指標，適時調整工業類項目用地的控制指標。各行業主管部門或行業協會要依據土地使用標準，修改完善各類建設項目設計規范。
3、提高工業項目用地的投入產出率和集約利用水平。實行單位面積土地最低投資限額，工業項目單位面積土地的投資額不得低于規定的最低限額。鼓勵企業投資建設多層標準廠房，嚴格限制單層建筑物。如福州市金山桔園洲創造的“飛地工業”模式，工廠上山，“向空中要土地”，提高土地容積率。以合同形式明確集約用地各項權利義務及違約責任。上一年度供地率達不到70%的，不能申請辦理新報批手續。土地利用集約度不高、未達標的，不得擴大現有建設用地規模。
（五）推進土地市場化配置，建立節約集約用地的內在機制
1、擴大國有土地有償使用范圍。高速公路、民用機場、發電廠、煤炭設施、石油天然氣設施等用地，及《劃撥用地目錄》以外的用地，必須以有償方式供地。
2、推行工業用地和經營性用地（商業、旅游、娛樂等）的“招、拍、掛”制度。土地供應計劃公布后，同一宗工用地有兩個以上企業申請使用的，都必須以“招、拍、掛”方式供應，完善出讓程序，規范出讓行為，強化出讓監督。協議出讓土地必須嚴格執行規定的程序以及政府的限價標準。
3、建立健全土地儲備制度，增強政府宏觀調控能力。合理確定土地儲備規模，優先儲備存量土地，依法對土地權利人給予合理補償。政府供應土地的前期開發，要引入市場機制，招標出讓。加強儲備資金的管理，要從土地有償使用收入中安排一定比例的資金用于儲備土地。土地儲備機構可以儲備土地作為抵押，申請貸款。
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