[ 李成 ]——(2008-8-8) / 已閱17530次
淺析江蘇監獄電子政務
李成
（江蘇省灌云監獄 江蘇連云港市）
內容摘要：以如火如荼的江蘇監獄信息化建設為平臺，江蘇監獄電子政務“破土而出”，歷經時間體驗，取得了有目共睹的成績，但同時也存在著一些問題，必須予以解決。筆者作為監獄工作者，從監獄電子政務在基層實踐中的現狀入手，試提出幾項解決措施，希對江蘇監獄在內的監獄電子政務建設有所裨益。
關鍵詞：監獄電子政務、監獄信息、網絡安全、監獄CIO、
根據有關電子政務的理論著作和監獄電子政務工作實踐可知，監獄電子政務就是各級監獄機關以實現監獄工作宗旨為立足點，運用現代信息技術，將監獄日常工作和基礎工作在網（廣域網、互聯網）上實施，打破時間、空間的制約，為自身及社會提供的規范、高效、優質的管理和服務。江蘇監獄電子政務實施時間短、起點高，經過眾多監獄人不懈地追求和探索，取得了有目共睹的成績，但也存在這樣那樣的問題，必須開拓進取，不斷創新，推動監獄工作上臺階。
一、江蘇監獄電子政務的發展背景和內容。
自2003年以來，我省監獄系統大力實施“科技強警”戰略，堅持把監獄信息化建設作為戰略性工程來抓，歷時5年，累計投入近2億元，初步建成具有我省特色的信息化工作。以此為平臺，電子政務也從無到有，從小到大，顯示出強大的生命力。當前，我省監獄電子政務主要包括監獄內、外網、管教信息系統、辦公自動化系統、監管日報信息系統、警務人事管理系統、綜合報表數據查詢、報表系統、內部郵件系統及基礎數據庫、專業業務數據庫等，初步實現了預定目標，即：基礎網絡內外兼具、政務范圍邊沿覆蓋、辦公流程上下貫通、功能設置齊全合理。
二、江蘇監獄電子政務存在的問題。
1、觀念的更新滯后于形勢的發展。
受監獄工作性質的限制和經濟大環境的影響，監獄領導特別是蘇北地區的監獄領導一直致力于抓監管改造和監獄經濟工作，因此當監獄電子政務浪潮襲來的時候，他們中的不少人對此有點茫然，認為所謂“監獄電子政務”無非就是安裝幾臺電腦，打印機和掃描儀，在網上發個通知、打打文件等，相對于改造工作是“二線工程”。還有一種現象是“戰略上重視，戰術上藐視”，此項工作開展的自然也不理想。
監獄電子政務對45歲以上的監獄民警沖擊較大，他們習慣了筆寫手送，滿足于早于熟悉的程序和條條框框，陡然間放棄熟悉的一切去操作那些陌生的命令，心理上難以適應。他們大多認為電子政務只是監獄信息部門的職責，是傳統政務管理的一個補充，非主流業務，留戀并習慣于傳統公務文書形式，寧愿手寫文件并親自呈送領導，也不愿接受電子政務的洗禮。
2、監獄網站建設有待近一步加強。
（1）、監獄網站開發、利用不合理。監獄網站的開發和利用上存在著“三多三少”現象。即原始信息多，加工整理信息少，如部分監獄網站更像是“信息平臺”，定期發布一些有關監獄的消息，內容大同小異，缺少對一些苗頭性、共性、潛在性問題的分析整合，不能為全省監獄系統提供借鑒；孤立分散的信息多，交流共享的信息少，各個監獄共享的只是一些日常工作信息和監獄內外新聞，對那些涉及改造內情，管教部門真正需要的信息卻只在自己單位內部周轉；傳統載體方式信息多，電子載體方式信息少，不少監獄還用文件和電話來上傳下達，必須上網的方網上報送。
（2）、監獄網站信息更新不及時 。筆者特地檢索了一下各監獄外網，江蘇監獄網能經常保持更新，部分監獄外網子網頁信息更新時間到到07年底、08年初，個別監獄外網子網頁的信息更新時間還停留在06年。另外，少部分監獄的外網建設還處于比較初級的層次，信息的完整性和實用性離公眾的期望有很大差距，存在資料缺少價值，內容平淡重復，實用信息缺少等缺陷。
3、電子政務應用、辦公系統有待進一步完善。
監獄電子政務的出發點是建立高效、快捷的辦公方式和服務水平，技術性、精確性、便捷性是它的三個特點，缺一不可。可惜在軟件系統制作上，決策者和技術人員往往專注于按照從上到下的路徑，從純理論的思維角度出發，忽略了基層工作實踐，這就不可避免地出現這樣那樣的問題。
（1）、時間上要求不盡合理。基層事無巨細，紛壇復雜，既要采集信息，錄入信息，又要保證信息的正確性，時間上往往不夠用。
（2）、人機不親合。系統缺少“人性化”路徑提示，多是專業術語，機械命令，雖然對于專業操作人員問題不大，但卻限制了人員交流，增加了培訓成本，與推廣監獄電子政務的目的相悖。
（3）、流程設計不科學。這類問題在管教信息系統上比較突出，有時一個流程循環往復多次，涉及多個人員，與實施電子政務前相比，勞動量并沒有太大改變，雖然準確，卻不高效。
（4）、過分注重內部循環，未與外界部門“資源共享”。現在的社會已進入信息社會，技術的發展使得人與人的距離空前拉近，相對于以前監獄“桃花源”式自我封閉與外界部門徑渭分明的生存方式而言，交流和互助必不可少，這就使得實現跨地域、跨部門信息聯網，建立大而全的“公共資源庫”勢在必行。而目前監獄在電子政務系統設計上，僅省監獄管理局與社會上的公安、檢察院、法院、武警、勞教等機關實現網絡橫聯，各個監獄還是以廣域網為載體，無法共享社會資源，從而增添了作業成本。
4、網絡安全問題還有漏洞。
（1）、外防方面。電子政務不同于電子商務，它涉及到很多監獄機關的重要文件，其中有些內容甚至關系到社會穩定和國家安全，“近年來，境內外敵對勢力利用國際互聯網對我進行竊密、滲透活動日益頻繁，我面臨的安全保密形勢不容樂觀”， 。第一是黑客的入侵和計算機犯罪；第二是計算機病毒的蔓延和破壞；
（2）、內防方面。監獄電子政務機構內部的安全隱患問題同樣應該引起足夠的重視，一是少數單位存在管理不規范或工作人員違規操作，造成對監獄安全的威脅。2008年4月，省局信息技術裝備外對各監獄網絡服務情況進行檢查，發現XX等4家監獄的內網網站視頻點播系統未對本單位局域網以外的用戶實行禁止訪問，另兩家單位的FTP服務未禁止匿名下載。 二是工作人員違法犯罪，發生故意竊密行為。第三是監獄網絡參與人員多，涉及部門廣，機密要求高，總體技術水平低，管理手段有差別，很容易出現安全方面的漏洞。這些問題，很容易把監獄電子政務網絡中流動的信息暴露在危險之中。
三、 相關對策和今后的工作思路。
1、落實監獄電子政務“一把手”工程；切實提高民警履職能力。
監獄電子政務涉及體制改革、流程再造、部門權力重新分配等問題，必須由“一把手”親自掛帥，強力推動，強行并軌。首先，必須強化各級監獄“一把手”的觀念引導。上級司法機關應該把解放監獄”一把手”思想放在監獄工作長遠發展的首位，通過組織他們參觀信息化工程做得較好的南方監獄和城市，讓他們切身感受到電子政務建設的必要性和重要性。其次，進行技術培訓，使他們會操作基本的辦公流程，體驗到電子政務辦公的高效率，優質量，消除他們的輕視心理，把這項工作納入監獄工作的第一方陣，給予足夠的人力、物力、財力，努力打造一流的電子政務。
另外還要采取多種措施來提高民警信息化形勢下的履職能力。第一要進行形勢教育。讓監獄民警知道信息化是社會發展的必然，消除他們因改變傳統工作方式而產生的思想震蕩，幫助他們調整好工作心態和角色。第二加大民警專業技術培訓力度，采取委托培養、在職輪訓等形式，對從事信息化工作崗位的人員進行知識更新、能力培訓，將計算機操作技能的掌握和業務系統的應用作為民警的必備素質和崗位練兵的重要內容之一，明確要求每個民警做到“五會”，即會上網、會查詢、會采集、會錄入、會利用監控圖像和信息資料開展工作。
2、打造精干的監獄CIO。
CIO即Chief information officef,譯為首席信息主管 ，監獄CIO即在監獄工作中負信息技術系統戰略策劃、規劃、協調和實施的人，通過謀劃和指導技術資源的最佳利用推動監獄總體工作跨越式發展。監獄CIO在在監獄最高領導層占有一席之地，在“一把手”領導下開展工作。鑒于監獄本身的性質，由分管改造的監獄領導擔任為最佳。
監獄CIO的職責：1、組織制定監獄整體工作部署中的監獄電子政務發展戰略，規劃和實施方案。2、負責監獄信息技術中心和IT部門的指導、管理；對全監民警的信息技術應用技能培訓。3、提出監獄電子政務投資建議，參與投資決策。4、統籌負責硬件設備、軟件系統的采購工作。5、負責監獄電子政務建設項目的全程管理，動態確定電子政務在改造工作中的合理位置。6、負責監獄信息資源管理。
一個稱職的監獄CIO的素質要求：1、理論與實踐相結合。監獄CIO不僅對信息化、電子政務有淵博的知識，還要有豐富的實踐經驗，能夠對監區開展電子政務工作提供指導。2、專業性與綜合性相結合。監獄CIO一般為分管改造領導，他必須把電子政務、教育改造、獄政管理、刑罰執行、生衛管理等納入總體工作范疇，用全局的眼光優化配置，優勢互補。3、實務性與長遠性相結合。監獄CIO的眼光并僅不停留在工具、技術的層面，他必須意識到“電子政務是一場深刻的革命，是一次先進的生產力推動生產關系的偉大變革”，他的使命是從技術手段入手，經過管理水平的提高，進而改變不合理的現行管理體制和權力機制，來構造信息時代要求的治理結構與權力運行方式。
3、嚴格標準、創新舉措、加強監獄網站建設。
加強監獄網站審查。省監獄管理局信息中心要定期檢查各監獄網站，對存在“三多三少”現象的監獄及時發布督查通報，嚴肅追究當事人的責任。修改信息采集、發布標準，內網上網信息必須緊扣監獄熱點、難點，突出反映監獄監管安全、教育改造、隊伍建設等方面存在的問題，外網上網信息宜為社會大眾關注的政務公開內容、監獄現代化建設、罪犯改造典型及監獄組織的重大內外活動（以遵守宣傳紀律為前提）。內網信息更新以半月為佳，外網以一月為佳。內網要加大信息共享范圍，如“重危分子”、“掛牌尖子”、“耳目情況”、各個監獄的月度獄情和有借鑒意義的管理教育方法都要納入全省監獄共享；
建設G2C式電子政務 。G2C電子政務指政府通過電子網絡系統為公眾提供的各種服務。可以考慮通過監獄外網將監獄信息適度向社會公開，一是可以接受社會民眾與輿論的監督，及時查缺補漏，以更好地推動監獄網站建設。二則可以借鑒公安機關“線人”的做法，考慮有償使用社會提供的有用信息，具體做法是向社會公布信息報送（舉報）電話、電子信箱等及獎勵標準，說明雙方的責、權、利。這樣不僅能夠更好地建設監獄外網，更能打破監獄信息化建設和電子政務在自己一畝三分地上轉圈的局面，推動監獄信息化建設和電子政務到質變的高度。
4、建設基層語境下的監獄電子政務。
“問渠哪得清如許，為有源頭活水來”，監獄工作的“根”在基層，監獄電子政務的直接目的是消除程序亢長、效率低下的傳統監獄辦公弊病，建立精干高效的現代監獄辦公模式，從這方面講，它必須植根于基層才能實現它的價值。全體監獄人員都要樹立“基層至上”、“基層是檢驗監獄一切工作的標準”的理念，自覺用基層實踐來檢驗監獄電子政務，大力營造濃厚的基層語境氛圍。監獄電子政務決策者和技術人員要體驗監獄基層生活，努力探求基層工作規律，大致了解基層各項工作的性質，特點、程序，難度，從下至上設計監獄電子政務流程。區分好技術性、精確性、便捷性三者的關系，便捷性是內在要求，技術性為外在體現，精確性系努力方向。在建設監獄電子政務上，首先要立足于便捷性設計流程，切不能給基層增加負擔。另外，還要堅持“以人為本”，把人作為監獄電子政務建設的主角，充分考慮人的生理特點，崗位要求，顧及未來人員變動、人才流動等可能情況，制定人文可行的激勵措施。
5、固內防外，筑牢監獄電子政務安全防衛堤壩。
首先，以《關于加強黨政機關計算機信息系統安全和保密管理的苦于規定》（國保發[2007]13號）為統領，全面貫徹落實《江蘇省監獄系統網絡管理與信息安全保護暫行規定》，最大程度堵塞安全漏洞。
其次，強化監獄內部人員保密教育，細化責任，加強監督和日常檢查；落實“四不放過”原則：事情不查清不放過，責任人沒受到處理不放過，整改措施不到位不放過，周圍人沒受到教育不放過；建立預警與應急響應體系，將相關監獄領導和改造四科納入其中，制定詳盡的預案，合理劃分各人的責任范圍；定期組織演練，實現“演練真實化”，以盡可能地減少損失。
最后，借鑒被稱為河南省示范工程的濟源市政府電子政務建設的做法。濟源市政府在電子政務安全防衛方面選擇了等級保護的方法，把安全辦公與開放服務有機的統一起來，在風險分析的前提下合理定級，并進行了分域防控和分級防護 。基于此，監獄可將電子政務分為公開信息處理區和敏感信息處理區，根據其不同的特點分別進行防護。比如，公開信息處理區面向外網，分為1級公開信息、2級公開信息。1級公開信息主要面向廣大公眾，如監獄系統舉辦公益活動、獄務公開信息等都可以在外網上公布；2級公開信息涉及個別罪犯的改造情況，在不違反保密原則、不影響監獄工作的前提下，為了促進罪犯改造，面向罪犯直系親屬開放（身份認證+密碼）。由于面向外界，必須采取網頁防篡改措施。敏感信息處理區指內網，它將信息分為完全公開、相對公開和嚴格受控三個等級。對于在內網上完全公開的信息，凡監獄人員都可以直接訪問；相對公開信息必須得到監獄業務部門的授權如簡單的密碼如警號、監獄內部排號等進行訪問；至于嚴格受控信息則必須是監獄高層或特種人才由省監獄管理局在授予專業密碼并通過指紋（口令、視網膜掃描）驗證身份后方可訪問。
作為監獄電子政務，它的特殊性決定了不可能完全依照社會上建設電子政務的做法，出于多方面的考慮，在某些領域、某些角度、某些方向它必須保持靜默。但這對于近幾年才發展起來的江蘇監獄電子政務來說已是難能可貴的了，信息工程的脆弱性和監獄工作的艱巨性決定了江蘇監獄電子政務還有漫長的路要走。
