[ 李長健 ]——(2008-9-27) / 已閱19032次
我國農民權益保護法律援助機制構建-宏觀立法與微觀運作的契合
李長健 涂曉菊 李勝藍
（本文發表于《北京政法職業學院》2006年第4期）
摘 要： 現階段如何保護農民權益的問題正日益受到廣泛的關注。長期以來農民權益遭到漠視和損害的根源不僅源于我國長期存在著的城鄉二元結構和多年來農民問題上的政策偏差，而且源于對農民權益保護方面長期存在著的法律上的缺位。鑒于此，本文從農民權益保護的宏觀立法支撐和法律援助的微觀運作兩個角度對農民權益的保護問題進行了論述并提出了一些具體對策。
關鍵詞：農民權益 法律援助 機制 立法 農村土地承包經營權
“三農”問題已成為我國當今社會的首要問題，其中最為核心和關鍵的問題是關于農民權益的保護問題。正在進行的《中華人民共和國農民權益保護法》起草工作是新中國成立以來，第一次準備通過專門立法來保護中國最廣大的弱勢群體利益的立法活動。這也正說明了當前我國農民權益保護的必要性和緊迫性。在我國特殊背景下產生的這項立法計劃對保護我國農民權益無疑有著重大意義。現階段如何保護我國農民權益之所以受到越來越廣泛的關注，并被中央列入“三農”問題之一，正是由于農民在經濟上、政治上、法律上越來越成為我國社會中的弱勢群體，以致于“給予農民國民待遇”甚至成了解決“三農”問題的口號之一。長期以來農民權益遭到漠視和損害的根源不僅源于我國長期存在著的城鄉二元結構，而且源于多年來農民問題上的政策偏差，更源于農民權益保護方面長期存在著的法律上的缺位。總之，農民法律處境上的尷尬境地使得其權益極易受到來自各方面的漠視和損害。
一、漠視與侵蝕：我國農民權益現狀的簡略解讀
我國農民權益問題是一個非常復雜的問題。在改革開放的二十多年里，農業有了很大發展，農村有了很大變化，農民社會地位也有了很大提高。但我們應該看到，在我國社會不斷現代化的時候，農民更加邊緣化，成為現代化進程中最大的積貧積弱的“社會弱勢群體”（social-vulnerable groups）。在社會地位、經濟收入、利益保護、社會競爭力、就業和社會保障等方面，農民處于困難和不利的弱勢地位。黨和政府高度重視農民問題，把農民問題作為社會建設的根本問題來看待，制定了一系列以增加農民收入，改善農民生活條件，提高農民社會地位等為根本出發點和落腳點的農村政策，取得了很大的成績。不過相對于其他社會主體而言，農民問題仍未得到根本好轉，在有些方面更顯得積貧積弱了。農民權益保護問題突出地表現在兩方面：一方面是農民的最普遍的社會權利被漠視的問題。這集中體現在農民不能與城市市民一樣成為整個社會中平等的一員，農民在事實上是處于低人一等的弱勢群體的地位：在戶籍身份上，農民進城打工受到各方面的歧視（如農民工子女受教育難，農民工的生活條件太差，農民工工資被拖欠現象嚴重等），農民的遷徙和擇業自由等基本政治權利和人身權利被限制；在社會保障上，我國現行的社會保障體系、社會再分配政策基本上沒有惠及農民，把農民排除在外，農民不能享受國家給予城鎮居民那樣全方位的保障，只能把自己的生老病死全部寄托在貧瘠而又少量的土地上等等。以上這些方面的問題往往是由于長期以來政府在農民問題上的政策偏差和法律保護的滯后所引起的。另一方面則是農民的最基本的人身權利和財產權利面臨威脅，甚至遭到嚴重侵害的問題。我國長期以來存在城市市民與農民身份的差異，這種因制度安排導致的差異，使農民利益不斷被侵蝕，需要法律援助機制運行來維護。財產權是公民最為基本的權利。“如果你剝奪了我謀生的手段，那不等于剝奪了我的生命嗎？”《威尼斯商人》中的夏洛克雖然是一個非常討厭的家伙，但這句話卻可以說是至理名言，說明了財產權對公民的重要性。對于廣大農民來說，顯而易見，土地可以說幾乎就是他們謀生的唯一手段。然而，現實生活中，基層政府非法、強行征用土地的現象時有發生。從過重的農民負擔到事關生存的土地問題，中國農民維權的重心出現了重大變化。
二、宏觀立法與微觀運作：農民權益保護法律援助機制的對策分析
法律援助是指在國家設立的法律援助機構的組織、指導和統一協調下，律師、公證員、基層法律工作者等法律服務人員，為經濟困難或特殊案件的當事人給予減、免收費提供法律幫助，以保障實現其合法權益，完善國家司法公正機制，健全人權及社會保障機制的一項法律制度。這一狹義的法律援助概念定位于為那些由于經濟狀況貧困，無力支付法律服務費用而不能進行訴訟等維護自身合法權益的公民或法人提供法律幫助。僅僅從狹義的概念去理解農民法律援助機制，在當前復雜的情況下是很難從根本上解決農民權益的保護問題的。它需要宏觀上的立法支撐，以保證農民利益的保護具有堅實的法律基礎，即權利的保護問題要通過法律或者制度的規范轉化為實有權利。同時在微觀上要保障農民的利益真正得以實現，就應該建立相應的法律援助機制。“所有這些被承認的權利在某種程度上或在某些時刻可能發生沖突。對法律活動來說，也許重要的不是承認權利，而在于如何恰當地配置權利，并因此給予恰當的救濟。也正是由于這個原因，普通法上的權利一直同司法救濟相聯系，‘有無救濟就無權利’之說法。” [1]（p182） 因此，法律援助機制的有效運轉對農民權益的保護具有重要意義。
（一）農民權益保護機制的宏觀立法支撐
保障公民權利是建設法治國家和法治社會的核心要求。在我們這個農村人口占絕大多數的國家，農民權利的法律保障無疑是法治建設不可回避的問題。然而遺憾的是，我國農村問題向來更多的是靠國家政策來進行調整的，盡管我國目前正著手進行《農民權益保護法》的立法工作，但我國農民權利法律保障缺失的現象目前還很嚴重政策上的重視不能完全取代法律上的保護，政策只有上升為國家法律才能真正得到切實貫徹和落實；原則性較強的政策只有具體化為法律上的措施，才能夠發揮其應有的作用。只有將國家政策上升為法律，農民利益的保護才具有堅實的法律基礎，農民才能通過法律手段保護自己的合法權益。因此我國應加強農民權利保護的立法工作，并盡可能將之細化以便于貫徹實施。具體而言，筆者認為：農民權益保護宏觀立法層面上我國應該做到如下幾點：
1. 在立法上規范行政執法活動，保護農民權益不受違法行政行為侵犯
在保護農民權益方面，政府有著義不容辭的責任和法律義務。但事實上，在許多情況下，侵害農民利益的往往正是地方的政府組織。“如果政府不給予法律獲得尊重的權利，它就不能夠重建人們對法律的尊重。如果政府不認真地對待權利，那么它也不能夠認真地對待法律。” [2]（p270）對農民權益受到不法行政行為侵犯后，應該有適合農民特點的法定的援助措施。
2. 對當前戶籍制度中對農民的一些歧視性規定要及時加以修改、補充
世界各國目前都普遍賦予公民居住和遷徙自由權，全世界只有中國、朝鮮和貝寧等國家還實行嚴格的戶籍制度。雖然目前我國的戶籍制度已出現了松動，但對農民的一些歧視性規定以及廣大市民對進城農民工的歧視性做法還普遍存在。這些規定嚴重損害了農民作為公民的合法權益，強化了農民的弱勢地位。因此必須通過法律的明確規定并采取相應的法律措施來擯除對農民的歧視。“一國兩民”的戶籍管理制度，是公民自由權的嚴重缺失。它不僅使公民平等權在這種歧視性的戶籍制度下顯得蒼白無力，將過多的剩余農業人口束縛在有限的土地上，既阻礙了勞動力資源的合理和有效配置，又大大地延緩了中國城市化的進程和減緩了市場的發育速度。發達國家的城市化水平為70%—80%，我國目前只有37.7%，低于發展中國家近10個百分點，低于發達國家近一半。這就是明證：孫志剛被毒打之死案件亦有戶籍管理制度的錯。盡快在憲法中恢復公民的“遷徙自由”，不僅是彌補公民基本自由權，實現公民追求幸福權利和實現平等權的需要，也是國家經濟發展、社會進步、政治民主，實現依法治國的需要，更是順應文明進步，遵守國際條約，履行國際承諾和義務的需要。
3. 對農民的醫療保險、養老保險和進城農民工的合法權益保護問題也應當以立法的形式加以規定
我國現行的社會保障體系基本上沒有惠及農民，農民處于邊緣化地位。因此，在現有的條件下，完善農村醫療保險制度和農村養老制度，以及結合農村扶貧政策和其他民政補貼政策，試行農民最低生活保障制度對于保障當前我國農民的權益具有重大意義。當前，我國進城農民工的權益保護問題也日益凸顯。對此，政府雖給予了一定的政策支撐，但從長遠和法治的角度考慮，我們應在全國范圍內制定專門的《農民工權益保護條例》，并且將其歸入《農民權益保護法》的范圍和體系之下。
4. 以立法的形式規定允許建立農民的維權組織
在我國，代表工人、婦女、青年人的法定組織分別有工會、婦聯和共青團。此外，尚有各種各樣的社團和協會，就連私營企業主都有自己的協會，并且做得很成功。而我國9億多的農民卻沒有自己的維權組織。因此在當前形勢下，建立我國的農會組織就顯得更加必要。對此，我們應從立法源頭上確定中國農會的法律地位，制定促進中國農會事業發展的法律法規。使中國農村的億萬農民在進行農業實踐中有自己的代言人，彌補其在各級代表中人數偏少、話語權較弱的現象，增強其與政府協商調整的能力，使農業發展有一個堅強的組織保證體，也使“三農”問題的解決有一個有力的組織基礎。目前，一些人對農會的建立抱有偏見，其可能被引向歧途。這應該是固執的偏見。中國農會就像其他社會中間層一樣，同樣可能成為進行行業自律，貫徹政府決策的值得依賴的力量。代表農民和農業界的利益，服務農業、農村和農民，執行政府有關三農政策的中國農會的建立和發展應是我們促進中國農業發展的題中之義。
5．對農村土地承包經營權給予必要的民法保護，防止財產權保護的法律缺失
財產權是以財產為內容并體現一定物質利益的權利，是公民的基本權利之一。財產權總是與一定的經濟制度相聯系的。不同經濟制度下的財產權具有不同的性質；不同的歷史時期，財產權有不同的含義，國家政治結構也表現出不同的性質。財產權是人的自然不可動搖的權利。公民沒有明確具體的財產權利，就會失去作為人的尊嚴和條件。正如洛克在自然法基本權利論中所說的：財產就是自然人求生存的權利的自然延展。如果自然人沒有了財產權，就可能喪失人身自由權，再而危及生命權，就更不能談發展權了。作為公民的基本權利的財產權一經法律確定，非經法定程序不得剝奪。
農村土地承包經營權是農民財產權利中最為核心和重要的組成內容。現在，作為農民財產權利的核心的土地承包經營權正越來越引起人們的重視，成為社會的熱門話題。當人們問及農村土地承包經營權的內涵和外延究竟是什么？我們會頓然發現，在理論和立法等方面我們均有不足，特別是在憲法等方面還存在立法上的缺失：第一，表現為權屬主體的缺失。從法律規定來看，《中華人民共和國憲法》第十條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有外，屬于集體所有；宅基地和自然地、自留地，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”從該規定看，農村土地所有權的主體是“集體所有”。“集體”是什么？“集體”與“農民”之間是何種關系？這里的“集體”一般是指“農村集體經濟組織”。結合《土地管理法》第十條的規定，“集體”一共有三種：“村農民集體”、“鄉（鎮）農村集體”、“村內兩個以上農業集體經濟組織”。可以說，這種集體主體的虛擬和多樣性，導致農村土地所有權主體模糊不清的現象嚴重，導致損害農民土地承包經營權的現象時有發生。用農民自己的話說：集體所有就是大家所有，個人沒有。第二，表現為權屬缺失物權法定的內核。農村土地承包經營權是新型的用益物權，這一點《土地承包法》已有明確的規定，相信未來的民法典也會作出相應的規定。但根據物權法定原則，當事人不得創設與物權法定的內容相異的物權類型。而事實上，《民法通則》、《農業法》、《土地管理法》都明確規定土地承包方與發包方可以訂立承包合同，約定雙方的權利和義務，顯然這與物權法定要求相違背。農村土地承包經營人對其權利在效力上的非自由處分性和管理債權化的特點，使農村土地承包經營權在效力上也欠缺物權法定要求。再加上農村土地承包經營權變動還尚未建立登記制度，使其缺乏物權公示法定要求。這些必將導致農村土地承包經營權內容的不確定，效力的不穩定，權屬的不穩定和交易安全無保障等問題。要解決這些問題，就必須從法律上明確土地承包經營權的物權方面的基本內容。
我國法律對農村土地承包經營權的規定存在嚴重的缺失。這種財產權方面規定的缺失，不僅影響了農民耕作土地，提高土地利用率的積極性，而且影響了相關權屬關系和秩序的穩定，使處于弱勢群體的農民在謀生的命根子的土地方面處于更加弱勢無力的地位。對此，首先，我們應該從體現階級、集團力量對比關系的憲法規范上去彌補對農民財產權屬保障上的不足；其次，我們應該在未來的民法典中明確土地承包經營權的物權方面的基本內容，并建立可行的農村土地承包經營權法律幫助制度。
（二）農民權益保護的法律援助機制的微觀運作
1. 完善基層司法構架，發揮基層司法作用
在當代中國社會，縣一級的公檢法司都有自己的延伸，有比較完備的體系，但到了鄉鎮這一級就只有少數的派出機構。檢察院與公安系統的工作內容主要涉及治安和刑事案件，而大量的農民權益沖突已超出了這一范圍，因此檢察、公安機關顯然不適合作為農民的法律援助機構。至于各級人大和政府法制工作機構大都設立在縣級以上，由于遠離鄉村，因而也無法提供及時的法律幫助。最后由于律師事務所的營利性質，農民往往是無法或不愿支付律師費用，所以要求一種營利機構長期法定地負擔起公益性質的工作也不切實際。因此，在廣大農村社會最適宜擔任農民法援機構的就是鄉鎮司法所。
司法所是設置于鄉鎮人民政府的國家司法行政機關，是縣司法行政機關的派出機構，司法助理員則是基層政權的司法行政工作人員，他們是中國司法行政機關的神經末稍。在我國農村，大部分的鄉鎮都設立了司法所或者在鄉鎮政府中設置了司法助理員這一職務，他們在鄉鎮政府和縣司法局的指導下工作，主要負責調解委員會和法治宣傳教育工作。但在現實生活中，我國基層的鄉鎮司法所并不能很好地發揮其應有的作用。這很大程度上是由以下幾方面的原因造成的：第一，鄉鎮司法所的工作人員司法素質太低。在當前條件下，我國的基層法院的工作人員都普遍存在素質太低的情況，大多數工作人員都是復員轉業軍人，法律專業人才太少，使得他們的法律基礎知識相對缺乏。因此鄉鎮司法所的工作人員的法律素養問題也因而更為嚴重。而與此同時，我國法律院校的絕大部分畢業生都流向了其他工作領域，這可以說是人力資源的嚴重浪費。第二，鄉鎮司法所的經費缺乏以致于工作不能正常運轉。目前在我國中西部的廣大農村社會，由于經濟的不景氣，鄉鎮公務員的工資都很低，只能勉強維持日常生活。對此，為了使鄉鎮司法所能很好地運轉，本文覺得最為重要的是國家應加大對其經費的投入，提高司法助理員的各方面的待遇水平，進而引導我國法律院校的人才流向基層法院和鄉鎮司法所。與此同時也要加大對現有鄉鎮司法所人員的政治、業務素質培訓，提高其整體水平和業務能力。
2. 確立農會的法律地位，開展農會法律服務
當前形勢下建立我國廣大農民的維權組織——農會是具有很大的必要性的，對此前面已做了簡要的論述。我國應建立的農會不但要發揮其應有的政治功能（政治參與）和經濟功能（整合和統領各經濟組織、推廣農業技術和農業教育等），也應具有直接的社會功能，如防止農民的各方面利益被侵害，以及侵害后幫助農民獲得司法救助，對外代表其會員參與社會的各類活動，不斷擴大農會在中國社會生活中的影響力，進而以此來保障農民利益等。在這里我們必須強調的一點是農會必須代表廣大農民的整體利益，一定要防止其異化而成為其他組織特別是政府的附屬組織。
3. 切實加強法律援助中心對農民的法律援助工作
法律援助中心是國家設立的負責組織、指導、協調、監督及實施本地區法律援助工作的專門機構。省市及各區、縣均應設立法律援助機構。暫未設立法律援助中心的區縣，由各區縣司法局指定職能部門代行法律援助中心職能。作為一個弱勢群體的我國廣大農民，法律援助中心更應加強對其的援助傾斜。現階段我國法律援助的對象主要是因經濟困難，無能力或無完全能力支付法律服務費用的貧困者。但現實生活中法律援助的批準范圍過于嚴格并且援助金額太少以致于不能發揮其應有的作用，因此要適當擴大援助的范圍以及援助金額。另外，一個很重要的問題是歷史傳統與教育等諸多因素導致了我國廣大農民的法律素質低、法律意識薄弱，即使有大量的法律援助機構存在，農民卻不知道如何用之來保護自己。因此，法律援助中心應加強法律援助這方面事項的宣傳，使農民真正了解并能運用這只“法律援助之手”。“盡最大可能把關于他們的意志的知識散布在人們中間，這就是立法機關的義務。” [3]（p232）同時，我們認為法律援助中心也應提供法律咨詢這方面的服務。
一般而言，法律援助中心只為住所地在本市或持有本市暫住證的居民提供法律援助。但現實情況是由于農村剩余勞動力越來越頻繁地流向城市，農民工的權益保護問題已提上日程。因此，法律援助中心不應僅僅對本市居民提供法律援助，而應更多地關注農民工的權益保護問題。對此，一些地區已經采取了一些相應的措施來保障農民工的權益。例如，由于拖欠工資、工傷索賠等問題長期困擾著外出打工的農民工。同時，由于絕大部分的農民工拿不出勞動合同、書面證明等相關證據，致使法援中心也難以受理。為解決此問題，重慶市法律援助中心受市司法局委托，就組織了專職律師，將勞動法律法規中關于農民工維權的法律條文摘抄出來，匯編成《農民工維權手冊》，以方便農民工查閱。但是對于農民工的權益保護問題提供專門的法律援助還只是極個別的現象，并沒有在全國大多數城市予以普遍推廣。對此，筆者在此提出呼吁，希望全國各省市的法律援助中心對農民工的權益保護問題給予特別關注！最后，我們認為還應規范和加強農村及城市的“148”法律服務熱線工作，以及全方面地做好農民工《法律援助條例》的各方面工作。
三、宏微結合與制度公正：農民權益保護法律援助機制思考的必要結論
總之，農民權益的保護問題是一個非常復雜的社會工程。在當前建立好對農民權益保護的法律援助機制確實是具有非常重大的意義的。實踐中，我們應將法律援助機制的微觀運作和對農民權益保護的宏觀立法支撐有機地結合起來，要突出立法，強化司法，鞏固法律援助。我們還必須清醒地認識問題復雜性和徹底解決的困難性，農民權益的保護問題是需要各方面工作的有力和有效的配合的，不是僅僅做好一方面的事情（一味地依靠法律）就能解決的。“法律是一個帶有許多大廳、房間、凹角和拐角的大廈，在同一時間里想用一盞探照燈照亮每一間房間、凹角和拐角是極為困難的。” [4]（p198）誠然，現代的、作為制度化的法律或法治只是也只能對社會的權利作一種大致的公正的配置，它不可能保證一切損害都得到絕對公正的賠償，它所能實現的只是制度的公正，而不是也從來不可能是“無訟”或絕對地在每個案件中令各方面都滿意的那種公正。[1]（p199-200）現代法治的實施更多需要的是要有適宜法律生存的土壤！而這一條件的具備將是一個很長的歷史過程。目前，我國法治最為重要的職責就是在廣大公民之間盡可能地實現制度公正，對農民的權益保護進行必要的制度安排，給農民公正的制度待遇！
參考文獻：
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New Thought on Legal Aid System of Peasant Rights Protection
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