[ 楊臨萍 ]——(2002-5-13) / 已閱18723次
重新審視我國行政再審制度的法律規定
楊臨萍
行政再審制度法律設計上的四個悖論
我國行政訴訟法第六十二條規定：“當事人對已經發生法律效力的判決、裁定，認為確有錯誤的，可以向原審人民法院或者上一級人民法院提出申訴，但判決、裁定不停止執行。”第六十三條規定：“人民法院院長對本院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定認為需要再審的，應當提交審判委員會決定是否再審。上級人民法院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權提審或者指令下級人民法院再審。”第六十四條規定：“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定、發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴。”行政訴訟法主要以此三個條文規定了行政訴訟的審判監督程序，在司法審判實踐，其法律制度的設計存在如下悖論：
（一）訴權的悖論
訴權是當事人發動訴訟的基本權利。
訴權是主動的，審判權是被動的，先有訴權，后有審判權，無訴既無審判，也就是不告不理的原則。行政訴訟法第六十二條、第六十三條、第六十四條規定，有權啟動再審程序的主體有三類：一是當事人；二是各級人民法院院長、上級人民法院和最高人民法院；三是上級人民檢察院和最高人民檢察院。在這三類主體中，法院和檢察院對于再審程序的啟動具有“必然性”，因為“發現違反法律、法規規定認為需要再審的”可以直接啟動，無需征求當事人的同意，而與案件的處理結果具有直接利害關系的當事人，對再審程序的啟動，僅僅是一種可能性，僅僅是為法院提供審查已經發生法律效力的判決裁定是否有違反法律法規規定的“線索”，最終是否再審由法院決定。這種規定與訴權相悖，與不告不理的訴訟原則相悖，與公正中立的審判權相悖。由此產生行政訴訟法規定當事人的申訴權與行政訴訟再審之訴的關系問題；訴權與審判權的關系問題；職權主義與當事人主義的關系問題等。正是由于法律制度的設計上有悖訴權理論，未能厘清訴權與審判權的關系，從而導致連續不斷地申訴事實成為我國審判監督制度中最為嚴重的問題之一。
（二）兩審終審制的悖論
行政訴訟法明確規定，人民法院審理行政案件，依法實行兩審終審制。審判監督程序不具有審級性質，它只是對已經發生法律效力的判決、裁定確有錯誤的進行再審的程序。其性質應為糾錯、救濟程序，該程序的設計亦必須符合糾錯、救濟程序的特殊要求，以區別于行政訴訟的一審、二審。行政訴訟法對該特殊的審判監督程序僅以三個條文規定了啟動再審程序的主體，而對再審程序的審理與裁判未作專門規定，反而采取了“轉致”的方法，即再審的案件，發生法律效力的裁判是由第一審法院作出的，按照第一審程序審理，所作的裁判，當事人可以上訴；發生法律效力的裁判是由第二審法院作出的，按照第二審程序審理，所作的裁判是發生法律效力的裁判；上級法院提審的，按照第二審程序審理，所作的裁判是發生法律效力的裁判。如此轉致，使再審程序的審級由原生效裁判的審級而定。當事人申請再審的，應當在裁判發生法律效力后兩年內提起，但各級法院院長、上級人民法院、人民檢察院對再審程序的啟動卻無任何時間限制，只要“發現違反法規規定”的，即可啟動再審程序。且再審程序無任何次數的限制，檢察院可以無次數限制的抗訴，法院可以無次數限制的提審或指令下級法院再審。如此往復，終審不終。司法裁判的既判力、公定力、執行力懸置。暫且不論法律制度把具有特定質的規定性的再審程序“轉致”為一審或二審程序的內在矛盾，就其現行規定亦足以使兩審終審陷入終審不終的悖論之中。
（三）舉證時限的悖論
行政訴訟法第四十三條規定：“被告應當在收到起訴狀副本之日起十日內向人民法院提交作出具體行政行為的有關材料，并提出答辯狀。”2000年3月10日起施實的最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第二十六條規定：“在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為承擔舉證責任。被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據、依據；被告不提供或無正當理由逾期提供的，應當認定該具體行政行為沒有證據、被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，且舉證時限為收到起訴狀副本之日起10日內，體現證據適時提出主義；如果被告不提供或無正當理由逾期提供，認定為具體行政行為無證據，以示證據失權。但是，被告僅對其作出的具體行政行為負有舉證責任，對其不作為的行為、證明起訴符合法定條件以及在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴具體行政行為侵害而造成損失的事實，則由原告負有舉證責任。行政訴訟法以及《若干解釋》僅僅對被告的舉證時限作出規定，而對原告的舉證時限則未予規定，勢必意味著原告可以在訴訟的任何階段隨時提出證據，甚至在申訴時也可以無條件的隨時提出證據，而無論其在一審、二審程序中是否有故意不提供證據的主觀惡意，實行證據隨時提出主義。原告或者第三人在訴訟過程中，提出了被告在其實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據的，被告經法院準許可以提供相關的證據，這樣就使被告隨著原告隨時提出證據的不同情況而相應地不斷補充相關的證據，使舉證時限陷入悖論之中。
（四）程序正義的悖論
行政訴訟法第六十三條、第六十四條規定的“違反法律、法規規定”的情形是指：原裁判認定的事實主要證據不足；原裁判適用法律法規確有錯誤；違反法定程序，可能影響案件正確裁判；其它違反法律法規的情形。只要人民法院院長對本院已經發生法律效力的裁判，發現違反法律法規規定認為需要再審的，就有權提交審判委員會決定是否再審；只要上級人民法院對下級人民法院已經發生法律效力的裁判，發現違反法律法規規定的，就有權提審或者指令下級人民法院再審；只要人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的裁判，發現違反法律法規規定的，就有權按照審判監督程序提出抗訴。任何發生法律效力的判決、裁定，均應具有既判力、公信力、權威性、最終性，特別是最高法院的判決和裁判更應具有不謬性。在未經法定程序審理的情況下，法院或者檢察院何以斷然得出“違反法律、法規規定”的結論，特別是“原判決、裁定認定的事實主要證據不足”的結論；且按照審判監督程序決定再審的案件，法院必然裁定中止原判決的執行。顯然，未經法定程序審理的所謂“違反法律、法規規定”的實然性表述，在法理上實行“推定有錯”的指導思想；在邏輯上足以使人產生“先定后審”、“倒因為果”的結論；在結果上體現了“重實體輕程序”的一貫思想，陷入程序正義的悖論之中。
科學建構行政再審制度的八個方面
鑒于行政再審制度在法律的設計上存在上述悖論，有必要在修改行政訴訟法時注意八個方面：
（一）啟動再審主體問題，再審案件的啟動主體應以申訴人為核心。檢察院作為國家法律監督機關，其抗訴應當僅僅局限于國家公益范疇，而不應當代表當事人中的任何一方利益，以公權對抗私權。
法院作為國家審判機關應當中立、公正，遵循不告不理的原則，而不應當主動引起訴訟程序的開始，超職權主義的行使與訴權相悖；與定紛止爭的法院功能相悖。惟此，方能暢通申訴人再審之訴的渠道，限制“曲線再審之訴”的渠道；加大再審之訴的力度，嚴格限制法院、檢察院啟動再審事由；從制度上遏止公權對抗私權，假公權濟私利的根源。
（二）再審立案標準問題。行政訴訟法規定，法院、檢察院發現違反法律法規規定，就可以引起再審程序。《若干解釋》解釋所謂“違反法律法規規定”有四種情形；一為原判決裁定認定的事實主要證據不足；二為原判決裁定適用法律法規確有錯誤；三為違反法定程序，可能影響案件正確裁判；四為其他違反法律法規的情形。再審程序的定位應為糾錯、救濟程序，而不能簡單地“轉致”到一審或二審程序之中。為此，再審的立案標準應從以下四個方面考量：第一、法院嚴重違反法定程序；第二、裁判主體違法；第三、適用法律法規錯誤；第四、法院認定事實的主要證據不足。
（三）再審審查范圍問題
再審審查的是法院已經生效的判決或裁定，應當針對再審申請人不服生效裁判的請求和理由進行審查，對再審申請人未申請的不予審查。《若干解釋》關于“第二審人民法院審理上訴案件，應當對原審人民法院的裁判和被訴具體行政行為是否合法進行全面審查”的規定，既包括法律審，又包括事實審。而再審審查的范圍應當是法律審，只有特殊情形下如法律和事實兼有的混合難題方可進行事實審，一般再審案件的審查應當比一審、二審的審查更加直接、明了，而不應當更加復雜。
（四）再審申請期限和次數問題
當事人申請再審的期限應為判決、裁定發生法律效力后兩年內提出。當事人對已經發生法律效力的行政賠償調解書，提出證據證明調解違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律規定的，可以在兩年內申請再審。再審案件應視案件的不同情況，實行一次審查和兩次審查相結合的機制。
（五）再審管轄問題
從再審回避原則的要求出發，再審案件的管轄應是生效裁判的上一級人民法院。因為各類案件的情況不同，我國目前可實行單層和雙層管轄機制相結合的方式。雙層管轄機制的案件主要是（1）涉及法院嚴重違反法定程序，足以影響案件正確裁判的；（2）裁判主體違法的；（3）涉及到訴權保護的；（4）涉及到嚴重違背證據規則的案件，再審法院可以裁定撤銷生效判決或者裁定，發回作出生效判決、裁定人民法院重新審判。單層管轄機制的案件主要是（1）適用法律法規錯誤的案件；（2）再審法院認為不應當受理的案件，在撤銷第一審、第二審人民法院裁定的同時，可以徑行駁回起訴；（3）其它應由再審法院直接裁判的案件。作為最高人民法院、可以對各級法院的終審裁判進行再審管轄，最高人民法院再審案件實行一次審查制。
（六）再審改判標準問題
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