[ 張軍 ]——(2008-10-18) / 已閱15991次
土地公益征收征用模式的構建
張 軍 陳贊文
（華南師范大學南海校區，廣東 佛山 528225）
摘要：由于我國土地公益征收征用的制度尚不規范和完善，導致了一些政府部門假借公共利益之名謀商業利益之實，喪失了公益目的性，嚴重侵犯了行政相對人的合法權益。因此建立一整套切實可行，具有較強操作性的征收征用模式能使私人財產權的尊重與公共利益的增進達到和諧的統一。在政府部門的公益征收征用的操作上，積極引進如民眾參與的聽證制度、立法和司法機關對公共利益的界定制度、公共利益認定委員會制度等多元化監督的表達模式對公權力的濫用加以制衡；完善公益征收征用的補償模式，能進一步加強政府部門的權責統一性，進而保障行政相對人的合法權益。
關鍵字：公共利益，征收征用模式，補償模式
一、 公共利益的解讀及界定標準
“公益”，即公共利益，是在法國1789年發表的《人權宣言》中第一次提出的，是指政府部門實施土地征收征用行為的法定原因。《物權法》通過后，社會上許多專家學者和民眾紛紛對其中第42條的公共利益發表了各自的看法，對其進行不同的解讀，從一定程度上反映出了公共利益的界定存在相當大的彈性空間，因此對公共利益進行本質分析是構建公權力限制模式首要解決的問題。
物權法起草專家梁慧星教授認為公共利益的內涵和外延極不清晰，對政府的土地征收征用行為不能發揮應有的限制效力，因此他在《中國物權法草案建議稿》中建議對公共利益界定的立法模式采用更為明確的概括式。中國人民大學法學院院長王利明教授卻對《物權法》中公共利益的不具體界定表示肯定，他認為公共利益是一個彈性條款，在不同情況下有其特殊意義，法律不應對此作“一刀切”的規定 。鄭州大學法學院的沈開舉教授認為《物權法》中公共利益的概念應當與公眾性共同利益的概念一致，并且應以公眾利益為依托。他還特別指出社會的公民或是社會民間組織均有權利來維護和界定公共利益，不能讓公共利益被政府部門所壟斷，要加強社會主體的補充作用。
而社會民眾對公共利益的理解較為表面，他們認為公共利益是社會所有公民利益的簡單的疊加，只要某項利益符合社會大多數公民的利益需要，則可以認定為公共利益。但《物權法》中并沒有對公共利益作出明確的界定和解釋，使得公共利益在實際操作中缺乏法律的強有力保護。民眾還普遍認為政府部門是公共利益的代表者和執行者，理應擁有公共利益的話語權，但并不等同政府可以壟斷該權力。通過對專家學者和社會民眾對公共利益解讀比較，筆者認為雙方在公共利益界定的看法上存在相對的一致性，均認為《物權法》中公共利益的概念具有不確定性，既有利亦有弊，但在實際操作中卻給政府部門的征收征用權行使留出了較大的法律空子，對公民合法權益的保護造成一種嚴重的威脅。因此，規范我國土地征收征用的制度和程序是最終所要解決的問題。但是在此問題解決之前，首先要弄清楚在土地征收征用中公共利益的界定標準應具備何種條件，只有在清晰明確了公共利益界定標準的前提下才能進一步設計和構建征收征用的相關模式，才能讓公共利益真正成為公權力行使的限制。綜合上述專家學者和民眾對公共利益的解讀，并結合所要構建的征收征用的模式特點，筆者認為公共利益的界定標準應具備以下四個特性。
第一、公共利益實現過程中的權力監督性。現時政府部門的征收征用權出現了的越權和濫用，故需建立有效的監督制約模式。除了加強對公共利益表達模式和補償模式的建設外，還應對公權力的行使過程進行違憲審查、司法審查、或是上級部門的監督、專門監督等國家權力性監督，這是一種“以權力監督權力”的制約機制。第二、公共利益實現程序的合理合法性。財產權是公民神圣不可侵犯的權利，只有在法定的條件和程序下才可以基于公共利益的要求而依法對公民財產權進行克減或限制，因此公共利益的實現程序需要合法合理。無論公益征收征用的目的是如何的正當合法，一旦不通過正當程序而實施的，其產生的結果仍然是不正當，不合法的。第三、公共利益實施中的全民決策性。以公共利益為名實施的征收征用的行政措施，必須要在實現程序的合理合法基礎上對公益征收征用等行為實施決策和執行全過程的公開透明，依法保障行政相對人的知情權、聽證權、陳述權、申辯權、參與決策權等民主權利，讓行政相對人充分參與到公益征收征用的行政措施中。 第四、公共利益實現程序的合理補償性。公權力追求公共利益而實施土地公益征收征用必然會造成公民權利的普遍犧牲或特別犧牲，我國《物權法》中明確規定因公共利益實施土地征收的，要給予利益受損方適當的補償，這就體現了公共利益實現程序中的合理補償性。
筆者認為只有同時具備以上四種界定標準的公共利益才能成為政府部門實施土地征收征用的理由，但在現實生活中，政府部門所謂的因公共利益實施征收征用卻頻頻出現侵害公民合法權益的事件，究其原因在于缺失了一套具有極強針對性和操作性的征收征用模式來對公權力進行全面的限制，但究竟是法律的缺失還是公權力的濫用導致這一模式的缺失？本文將對其進行實證分析。
二、 我國土地征收征用中公共利益表達模式的設計
世界各國的土地公益征收征用的程序雖然各不相同，但是在對公共利益的表達模式上各國均有規定。例如加拿大聯邦及安大略省土地征收法也對聽證模式做出相關的規定，但同時還要求組建調查委員會對公益目的性進行調查并向征收批準機關提交報告，批準機關最后認定征收征用行為的公益目的性。法國的土地征收征用法律中規定只有最高法院才有權批準征收征用的公益目的。由于我國在土地征收征用中缺乏一整套可具操作性的公共利益表達模式，使得征收征用程序存在相當多的漏洞。筆者將從社會不同角度來對征收征用權制約進行逐一探討。
（一）立法機關（人大）直接界定公共利益的模式
我國臺灣地區的《土地法》、《土地征收條例》規定“中央地政機關”為土地征收征用的核準機關，“中央地政機關“必須對土地公益征收征用實行形式與實質的雙重審查。其實質審查就是針對土地征收征用行為是否符合法定的公共利益條件。借鑒我國臺灣地區對征收征用程序中設立的模式，筆者將從立法機關直接界定公共利益的職能層面去設計公共利益的第一種表達模式。土地征收征用的公益目的性界定必須通過民主制度來實現，這是符合公共利益界定標準中的實現程序合理合法性要求，而立法機關的運行機制是這種民主制度的最好體現。我們近似地把立法機關認定是“中立旁觀者”，即公平公正地判斷問題的第三者，他不與所產生的問題具有實際直接的利益關系，其對問題的認定應讓問題雙方所確信和認可。鑒于目前我國《物權法》對征收征用中公共利益的概念點到即止的情況，故立法機關直接界定公共利益的表達模式采用“一事一議”的方式，即人大代表以社會民眾的整體利益要求為導向對政府部門的具體征收征用行為是否符合公共利益這一目的進行實質審查，直接界定公共利益。不經立法機關審議過的征收征用方案不能認定其符合公共利益要求，以這種方式構成的“公共利益”表達模式能較為有效地限制政府征收征用權的濫用。
（二）公眾參與制度下的聽證模式
加拿大聯邦及安大略省土地征收法規定任何與征收有關的土地所有者可以在接到正式郵件或第一次公告30日后，向批準機關提出書面申請，要求舉行聽證會，以確定用地事業是否符合公益目的。但是，聽證并不是必經的征收環節。我國臺灣地區對此也有規定，即需用土地人于事業計劃報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關系人的意見。縱觀我國所有關于土地征收征用的法律，不難發現，只有在土地征收征用后的補償階段才能依申請人的請求召開聽證會，聽證的內容也自然是補償的細則，對于公共利益認定的聽證卻沒有相關的規定。借鑒加拿大和臺灣地區的相關規定，筆者將設計一套對公共利益界定的聽證模式，此種聽證模式必須是征收征用程序中必經的階段，以此來加強公民的參政議政權力的行使。
在土地公益征收征用中，當事人與行政機關作為利益的雙方，應平等對話，行政機關不能單方面壟斷公共利益的話語權，通過公眾參與制度的設置，可以讓行政機關與民眾進行信息交換，一改傳統上行政機關對信息的壟斷而形成信息不對稱的難題；另一方面，能對行政機關的公權力行使營造一種無形的監督氛圍，進一步彌補征收征用中公共利益判斷的合法性和公正性，實現尋求符合多數利益主體的公共利益。在堅持民眾參與制度的前提下，公共利益界定的聽證模式理應成為必然的選擇。聽證模式被認為是正當程序的最低限度要求，其引入能最大限度地保證土地征收征用中的公共利益認定能符合政府與社會民眾的統一要求。公共利益界定的聽證模式能使民眾充分行使其知情權、參政議政權，也直接體現了公共利益實施中的公開參與性，也間接削弱了行政機關的壟斷地位。如能讓行政相對人發揮其民主權力則能讓其充分了解整個征收征用工作的開展，便于后期公共利益補償工作的順利開展，能最大限度地分解民眾與政府的矛盾紛爭，充分保障民眾的合法利益，不經過聽證不能剝奪公民的財產。在民眾參與制度的基礎上，公共利益界定的聽證制度讓政府和民眾就該征收征用行為是否符合公共利益的目的進行陳述和辯論，最終達成一致的結果，惟有如此才能真正確保土地征收征用的公益目的性。
（三）征收征用的公共利益認定委員會模式
加拿大聯邦法律規定其征收程序中必須進行調查，即接到征地申請后，批準機關須委派調查委員會（由首席檢察官指定調查官及其他必要的調查人員組成）進行實地調查。在土地所有者申請聽證的情形下，調查委員會須在舉行聽證會前,準備地圖、規劃等有關資料并到現場察看。最后，調查官須綜合雙方的證據、意見，就征地的必要性、公平性、合理性，向批準機構提交報告。加拿大法律所要求組建的調查委員會制度讓筆者思考到，要代表全社會民眾的意愿去界定公共利益，單靠聽證模式是不夠的，因此建立由政協委員和獨立專家學者所組成的征收征用的公共利益認定委員會，一定程度上從社會絕大多數民眾的意見出發去考慮該征收征用行為是否符合社會公益性，實現既保障行政相對人權益又保障全體社會成員的公共利益。此種公共利益認定委員會模式將界定公共利益的權力授予了政協委員和獨立專家代表，通過社會廣泛層面和專業的理論知識來準確界定征收征用中的公共利益。政協是一個包括社會最大層面的組織機構，其委員是來自社會不同階層的民眾，通過這一凝聚全社會利益的代表加上由對土地征收征用問題有突出研究的專家學者所組成的公共利益認定委員會能根據實際情況對政府的征地行為進行客觀獨立地分析，從其實施計劃、實施目的、補償計劃等多方面去認定此行政行為是否符合公共利益的需求，并在最后制定一份委員會決定，以其作為下一種模式的判斷根據。
（四）司法機關（法院）對公共利益界定的最終審定模式
法國的土地征收征用程序分為行政階段和司法階段，在行政階段的“批準公用目的”程序中規定只有最高法院才有權確定公益征收征用的合法性。同時，加拿大國家土地征收法規定批準機構應根據前一調查階段調查官的報告最終決定是否批準征收或修改征地計劃。在我國，司法機關對于征收征用的公益目的性的最后定位甚少作出積極主動的認定。得益于研究了法國和加拿大對征收征用的公益目的性的最終審查規定，筆者擬設置最后一種公共利益的表達模式——司法機關對公共利益界定的最終審定模式。
公共利益的界定應屬于一個憲法分權的問題，是由立法機關、行政機關和司法機關共同分享的。立法者對公共利益的解釋采用 “一事一議”的規定，限定了公共利益的內涵和外延，具體的執行判斷則由行政機關來行使，履行國家職能，而司法機關的作用則是伴隨行政機關具體行政行為的開展而進行的，通過采用權力監督權力來防止行政機關的權力濫用。這種模式稱為“立法至上，司法最終”，即司法機關對公共利益的界定擁有最終審定權，由法院根據在聽證會上形成的意見和公共利益認定委員會作出的決定對公共利益進行最終審定，認定行政機關的行為是否符合公共利益的真實目的，只有當征收征用行為符號了公共利益的需要，行政機關才能被賦予合法的身份去實施該行政行為。在行政機關實施征收征用過程中，被征收征用方應被授予司法救濟權，政府部門一旦侵犯了公民的合法權宜，司法機關應當對政府部門實施違憲審查和司法審查。沒經司法機關對征地方案的公益目的進行最終的審定，征地部門不具有該征收征用土地的權力，其所實施的一切行為均為違法。
三、 理性構建公益征收征用模式的具體制度
公共利益的表達模式和土地征收征用的補償模式無疑是規范政府土地征收征用程序的兩大有力保障，但公權力限制模式的設計畢竟仍是理論上的探討，如果不構建此模式的實體制度，則其實質的公權力限制效力將不能如期發揮，最終也只是紙上談兵。筆者經過拜讀了沈開舉教授、江平教授和王利明教授的相關專著之后，總結了其中制度建設思路，對于我國土地公益征收征用模式的實體制度構建提出本人理性的構思，力求最大程序地將公共利益表達模式和補償模式所具有的限制行政部門公權力的濫用和迫使征收征用真正體現公共利益需要的效用體現出來。
第一步，征收征用的申請。需用地部門因公共利益的原因而要征收征用土地，應向省政府或國務院提出征收征用申請，申請時應提供計劃部門對項目的核準意見，被征收征用土地的基本情況，征收征用后土地利用計劃書，以及征收征用土地的相應補償措施等有關材料。第二，立法機關審查申請。根據需用地部門的征收征用申請，立法機關（人大）通過“一事一議”的方式結合相關土地公益征收征用的法律規定對該申請方案進行實質審查，包括對需用地部門提交的項目的核準意見書、被征收征用土地的基本情況、征收征用后土地利用計劃書、征收征用土地的補償方案進行審議。如果人大認為此征地方案符合公共利益的要求，則此土地征收征用行為可以首獲批準，否則該方案將終止，不經過立法機關審議過的征收征用方案自始不符合公共利益要求。第三，聽證。只有經過立法機關（人大）審議并通過的征收征用方案才能進入到聽證程序當中，值得一提的是，此處的聽證會一改以外被動的局面，不再是行政相對人提出申請才舉行的，而是在立法機關審議通過之后必然啟動的一項程序。聽證會由被征收征用的土地所在地區的人民法院主持，征收征用的行政機關與被征收征用方共同參與，任務在于對該征地方案中的公益目的性理由進行聽證。在聽證過程中，民眾和征地機關可以就其中爭議的問題發表各自的看法，并始終堅持誰主張誰舉證的法律原則，列舉事實和證據來證明此次征收征用行為是否符合公共利益的要求。征地機關作為此行政行為的實施者，應當負上舉證責任，證明該行為是基于公共利益而實施的，只有得到與會民眾的一致肯定才能使該行政行為合法合理。第四，公共利益認定委員會制度在聽證程序結束之后，政協委員和獨立專家學者組成的征收征用的公共利益認定委員會將綜合聽證的結果隨即對該征地方案進行專門研究討論。公共利益認定委員會應在征求社會各階層的利益表達后，在專家學者的理論分析下進行認定，并制定委員會的決定，為司法機關的最終審定程序提供操作依據。
第五，司法機關的最終審定。在公共利益認定委員會的研究討論之后，司法機關就介入到征地程序中來。司法機關應對該征地方案的每一步實施過程進行司法審查，規范其行為的合法性。法院在此階段中應根據前期所進行的聽證會所形成的雙方意見和公共利益認定委員會的決定對政府的征收征用行為進行最終界定。如果認定該征地方案符合公共利益的需求，則法院可以授予該征地方的土地征收征用權，賦予其合法的身份。只有獲得司法機關授予的土地征收征用權才能開展征收征用工作。第六，補償的確定。在司法機關正式授予征地方的征收征用權后，征收征用方與被征收征用人就必須就征收征用的補償問題達成基本共識，但必須堅持補償以市場為導向，補償范圍要全面，補償方式要多樣化的基本要求。如協商不成的，可以申請行政復議或向法院提起訴訟，但不影響正在進行的土地征收征用的實施。如果征收征用的雙方就補償協議形成統一意見則必須要向土地征收委員會申請確認，只有經過土地征收委員會確認的補償協議才能發生法律效力。第七，征收征用的完成。1、土地補償費發放：征收征用方應當在補償裁決確定之后的一定期限內向被征收征用方支付補償費用，逾期支付的，除了有正當理由外，應當交納滯納金，如被征收征用方因補償費不如期發放所造成的一切損失，征收征用方也應對此給予補償。被征收征用人拒絕受領的，征收征用方將補償費存入市、縣土地行政主管部門設立的保管專戶給予保管。土地補償費發放后，征收客體權利發生轉移，但在未辦理登記之前，征收方不能擅自處分其權利。2、限期搬遷：被征收征用方在獲得土地補償費的一定期限內，應當完成搬遷手續，逾期不搬遷的，由市、縣土地行政主管部門按照法律之規定向法院申請強制執行。3、辦理權利登記：由于土地的公益征收是改變土地權利的行為，因此征收中要求土地征收方與被征收人進行財產權利轉移登記，沒經權利登記的土地，征收方不能任意處分該權利。
參考文獻
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作者簡介: 張軍 （1969- ）,男, 漢族,湖北省武漢市人, 華南師范大學南海校區講師, 武漢大學法律碩士。
陳贊文（1984- ），男，漢族，廣東省茂名市人，華南師范大學南海校區法學學士。
